2012年税收执法调研报告

2012年税收执法调研报告

为了推进税收执法责任制，进一步完善税收执法管理信息系统，落实税收执法责任制，积极利用总局综合数据分析平台开展执法督察，充分发挥督察内审监督作用，提高监督效能，现将税收执法情况分析报告如下：

一、税收执法督察：

（一）深刻认识税收执法督查的作用

1、税收执法督察是规范税收执法行为的必然要求

税收执法人员缘于知识、能力、经验的差异，在没有利用权力谋取私利的情况下，也会出现因对税法理解不同而造成执法行为不规范，不能准确体现税法立法宗旨的情况。这种情况的大量存在，必然制约依法治税水平的提高。要避免这种情况的出现，一方面需要加强思想政治和职业道德教育，提高税收执法人员的思想政治素质，使其自觉抵抗税收权力诱惑，自觉加强业务修养，提高税收执法水平；另一方面则必须要加大执法督察的力度，严格责任追究，在最大限度遏制并消除税收执法人员的税收腐败和过错的同时，迫使他们不断提高业务水平，约束自己行为，规范执法，以适应日益发展的税收执法需要。

2、税收执法督察是提高征管质量的有力保障

税收征管与规范执法密切相关，只有税收执法规范，执法人员都能按照税收法律法规和规章制度办事，税收征管质量才能真正得到提高。反之，如果执法不规范，就会产生一系列的执法隐患和不良后果，

这肯定会严重影响执法效率和征管质量。税收执法督察可以监督和规范执法行为，及时发现并根除执法隐患和征管漏洞，防微杜渐，从而助推征管质量的提高。

3、税收执法督察是保护税收执法人员的具体措施

税务干部在执法工作中面临较大风险。由于目前法制不够完善，税收执法水平和执法能力还存在许多不尽如人意之处，社会上的腐败氛围和执法人员面临亲情友情的干扰，以及权力对执法的掣肘等原因，再加上与执法对象间的直接利害冲突明显，这些因素造成了税收执法工作是一个比较容易犯错误的工作。古人云“严是爱，纵是害”，税收执法督察是税收执法行为的紧箍咒，是执法警钟，有利于税收执法人员不犯错误，少犯错误，是保护税收执法干部的具体措施。

（二）税收执法督察工作中存在的问题

虽然各级税务部门在税收执法督察中采取了很多措施，力度不断加大，但还是不同程度的存在诸如认识不够、职能发挥不够、督察手段单一和督察重点不明确等问题。

1、对税收执法督察的重视还不够 ,特别是自查阶段流于形式。 不少同志认为，经过这几年的规范执法及执法检查工作，执法水平与以前相比有了较大提高，现在执法基本规范，运转比较正常，存在的都是一些小问题，不足为怪；还有部分同志认为执法督察是上头的事，且难度大，思想上存有依赖和畏难情绪；有些单位和个人只强调组织收入这个中心，轻视乃至忽视税收执法督察。更有少数税务干部，把接受督察当成一种负担，把督察看作是对自己的不信任。每年

执法督察自查时，不是深刻地反思原来执法过程的的对与错，而是应付了事，流于形式。加之执法督察员多为一岗多职，没有专职人员，无疑从另一个方面弱化了执法督察的职责。

2、税收执法督察人员素质和业务水平还需提高

税收执法督察是对税收执法行为的全过程和各个环节实施全程监督、监控、检查。这就要求税收执法督察人员不但要熟悉税收政策，精通税收业务，而且要掌握税收征管操作规程和现代信息技术，以保证税收执法督察工作有效开展。目前，由于执法督察人员大多数不是业务骨干或能手，对税收执法实体和程序不是十分清楚和明确，一些督察人员开展执法督查不知从何入手，有问题查不出，或查出问题不全面，应付了事，削弱了税收执法督查的作用。

3、税收执法督察的职能作用没有完全发挥

税收执法督察不同于单纯的税收执法检查，监督也是其中的一个重要内容和重要职能，通过督察，在发现问题的基础上要研究探索和完善监督机制，最终达到规范执法的目的。但在实际工作中，往往把税收执法督察混同于执法监察和执法检查，只重检查不重监督，偏重于对税收执法行为完成后的检查，即使是纠正过错行为，也往往以追究数量、追究面作为衡量执法督察工作成绩的主要指标，而对执法主体是否合法，执法依据是否充分，工作程序是否恰当，岗位职责是否明确等问题深入探究不够。

4、税收执法督察还有一定的盲目性

税收执法督察应该是一项系统工作，要有与监督机制相适应的一

整套制度、规章、办法和计划。目前，大多数的督察存在盲目性的问题，内容不够明确，重点不够突出，往往是哪个环节出问题，就针对哪个环节制定监督制度、进行监督检查，这种“头痛医头，脚痛医脚”的方式虽然可以收一时之效，但常常治标不治本，起不到应有的作用。

5、税收执法督察的手段还不够丰富

一方面督察的方式方法单一。税收执法督察还停留在人工查阅、实地核实等简单手段上，科技含量不高，信息化技术应用不够，没能充分利用好征管软件、网络等信息平台。大多税务部门的督查机构摄像机、照相机等办案取证工具配置不全。另一方面没有充分利用外部监督机制开展督察。没有能通过聘请的义务监督员，以及政务公开、网络反映的情况发现税收执法过错线索，确定督查计划，有目的的围绕热点开展税收执法督察。

（三）加强税收执法督察的对策

1、提高认识，增强税收执法督察的主动性

加强税收执法督察必须形成合力意识，建立责任体制，形成“职责分明，岗责一致，齐抓共管”的工作格局。一方面税收执法督察人员要消除“怕得罪同事”、“怕领导不高兴”的顾虑，改变“多一事不如少一事”和“民不举，官不究”的错误认识，主动履行督察职责，实施对税收执法权的有效督察。另一方面各个税收执法部门和一线税收执法人员要提高认识，走出执法督察就是找自己麻烦的思想误区，充分认识督察也是关心、督察就是保护的道理，主动接受督察。另外，在配齐、配强执法督察人员的同时，要加强对督察人员的培训，提高

他们的业务技能。在人员不足的情况下，可以成立松散型管理的督察办公室，配备日常专职人员2人，在不同部门抽调多名业务突出、素质高的干部为成员，日常在各部门工作，在实施督察时随时参加，这样也同时解决了督察人员素质不高的问题，保证了督察工作的质量。

2、扩大内容，充分发挥税收执法督察的监督作用

要充分发挥税收执法督察的双重职能作用，既要检查，更要监督。不仅进行事后督察，还要对事前、事中开展监督检查，扩大检查范围，加大监督力度。一项较大的税收执法工作，如一些税收专项治理工作的开展，是否符合相关法律规定，是否制定了周密的计划，是否制定相关的监督制度，是否合理分权、合理制权，这些都应纳入到税收执法督察之中。在开展具体税收执法工作过程中，督察部门也应及时开展督察，及时发现问题、纠正问题，使整个工作不偏离方向，避免事后查出问题，造成损失，无可挽回。

3、明确重点，解决税收执法督察的盲目性问题

当前，要着重加强对税收减免、个体工商户税收核定、发票管理、税务检查等工作的督察。发挥税收执法督察在征管工作中的作用，实现对税务登记管理，票证、发票管理，所得税减免，税款征收，税务稽查等税收执法行为进行全程、全环节的督察，使税收执法责任制从单一的结果控制转向过程与结果的并重控制。

4、制定计划，有序开展税收执法督查察

在制定序时督察计划的同时，应根据本单位执法工作实际，结合执法监督工作的要求，按照业务分工分别制定出税政法规类、征收管

理类、计划财务类、稽查类等督察工作提纲，在每一类中以正列举的方式详细具体列明督察的内容项目、应达到的工作标准、需规范的各类手续文书，以便在税收执法督察工作中对照检查、整改和在日常工作中比照执行。使执法督察和日常工作有章可循，做到各项工作有机结合，统筹安排，有序开展。

5、拓宽渠道，丰富税收执法督察的手段

一是要为督察机构配备好照相机、摄像机、计算机、车辆等设备，最大限度的为督察工作提供支持，使督察部门可以充分利用这些设备开展更为灵活的监督检查。二是要推行税收执法责任制自动化考核。开发税收执法考核督察软件，税收执法每个环节的运行都以数据信息的形式被全程保存在征管信息系统中，通过信息系统可以随时对执法行为进行督察。三是要通过网络、走访义务监督员、人大政协等部门及召开纳税人座谈会等形式，及时掌握税收执法动态，查找税收执法过错线索，有针对性地开展督查。

（四）做好税收执法督察工作的几点思考

1、协调配合到位是做好税收执法督察的前提

税收执法督察涉及面广，工作量大，单靠一个部门的力量很难达到理想的效果，只有各个相关部门互相协作，互相制约，才能真正发挥作用。所有的监督检查都由督察室统一组织，改变过去各自为战，单打一的局面。各成员部门各自发挥职能作用，合理分工，各司其职、协调配合，不仅使税收执法督察工作运转更为协调，还有效地避免了重复检查。

2、监督机制到位是做好税收执法督察的基础

税收督察不是单一的检查，最终要达到监督、规范税收执法行为，依法治税的目的，因此必须要有完善的监督制约机制，在此基础上开展督查才会收到最大效果。在强化税收执法督察的同时，积极建立和完善监督机制，建立以“申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依据、集中征收重点稽查”的征管新机制，实施分权制衡，从体制上强化税收执法权的监督制约。对需重点监督的税收稽查权，实施了选案、检查、审理、执行四分离，实现了各环节之间各司其职、相互监督、相互制约、综合评估，建立税收稽查权的监督制约机制。在监督制约机制到位的基础上开展督查，达到了以检查促监督，边检查边监督的目的，最大限度地发挥了税收执法督察的作用。

3、制度建设到位是做好税收执法督察的保证

把税收执法督察工作以制度的形式确定下来，制定实施方案及各项规章制度。督察室确定为常设机构，专职人员负责，实行松散型管理。税收执法督察工作结束后及时下发督察通报，提出整改意见。完善的制度，保证了执法督察的顺利实施和实际效果。

4、责任追究到位是做好税收执法督察的关键

对执法过错实行责任追究，是税收执法督察的最后一道防线。唯有追究从严，才能奖罚分明，起到震慑作用。积极推行执法过错责任追究制度，制定和完善责任追究办法，做到了敢于追究，严于追究。责任追究到位，使税收执法督察不走过场，真正起到了纠正错误、教育干部，促进规范执法的作用。

二、税收执法管理系统运行管理：

税收执法管理信息系统自2009年6月份升级运行以来，我市国税系统坚持依法考核、科学评价，整改提高等原则，采取严密监控、预警防范、密切配合、严格考核、强化追究等措施，注重税收执法行为的日常监控，加强系统运行的管理和监控，执法系统的运行质量和效果得到了保证，税收执法工作进一步规范，税收执法质量得到明显提高。

（一）执法管理信息系统运行现状

税收执法管理信息系统的运行，提升了执法人员的科学化、精细化管理水平，提高了执法考核的透明度，对规范税收执法行为，提高执法质量等方面发挥了积极作用。2011年，税收执法管理信息系统监控到我市国税系统执法行为31235次，执法正确31230次，执法过错5次，执法正确率为99.98%。

1、税收执法意识明显提高。税收执法管理信息系统实现了对税收执法行为各环节的全面覆盖和监控，使税收执法权的行使过程始终处于公开、透明的环境中，执法过错行为都将在系统中被发现、被确认、被追究，提高了税务人员依法行政的意识和依法办事的自觉性。

2、税收执法行为逐步规范。通过税收执法管理信息系统的监控考核，能够及时发现和纠正一般性过错，强化了自我监督，做到防患于未然，也明确了责任，以往互相推诿、敷衍塞责的现象得到了遏制。同时，严格落实过错责任追究制，对出现过错的执法人员进行行政处理和经济惩戒，按季落实到人，到2011年12月底止执法系统差错5

人次，批评教育5人次，罚款95元，按季处罚到人，减少了执法人员的违规操作，推进了执法人员执法行为的进一步规范。

3、税收管理效能不断提高。通过税收执法管理信息系统的运行，初步解决了淡化责任、疏于管理的问题，促进了税收工作精细化管理，提高了征管质量和效能。

4、税收执法环境有效改善。税收执法管理信息系统严密有序、环环相扣的执法监控机制，实现了各执法环节间的紧密衔接、相互促进和制约，各项管理目标渗透到执法过程的每一个岗位、每一个环节、每一项职权，实现对权力的监督，过程的控制，责任的明确，过错的追究，使权力运行不越位，不缺位，不错位；增强了执法人员遵纪守法意识、责任意识，减少了暗箱操作，促进了公平、公正的税收法制环境建设。

（二）执法管理信息系统运行中存在的问题

1、思想上重视不够。执法考核系统运行已有很长时间，既组织了培训，也进行了严格考核，实施责任追究，并按月进行了通报，但还是存在对该系统不了解，操作不到位的现象。如有的单位不重视，长期不闻不问，对出现的问题听之任之；有的单位在运行管理上措施不得力，督办不到位，致使单位的执法人员过错不断；有的执法人员不重视，反正考核扣钱也无所谓；甚至有少数执法人员还从未使用过执法考核系统，连自己的用户名都不知道。个别单位由考核管理员充当“全职能保姆”，如申辩调整工作，从申辩申请、受理、调查确认到领导审批全部一个人包揽。这些情况说明，执法人员思想认识上存

在问题，少数领导重视不够，对执法考核系统的重要性认识不足，对落实执法责任制不关心，不热心，执行不力，落实不够。

2、税收执法水平不高。一是部分执法人员业务素质跟不上税收信息化工作需要。由于干部知识结构和年龄等因素的影响，部分基层干部对综合征管软件操作不熟练，对部分业务的工作流程不清楚，因误操作而产生过错行为的现象时有发生。二是部分执法人员政策法规水平不高、业务不熟，对税收政策法规的掌握不够，导致了一些不应有的过错。如违章处罚正确率所适应的法律法规依据错误、税种登记错误等。

3、工作衔接沟通不够。一是少数执法人员执法随意性、习惯性做法还不同程度的存在，对自己工作的标准和要求不高，导致执法过错。二是部门与部门之间、岗位与岗位之间工作衔接不畅、沟通不够，如待批文书按期批复率等指标的差错很大程度上是由于工作衔接不畅而造成的。三是执法人员的工作责任心不强。从监控到的执法过错来看，发生执法过错的责任人主要集中在个别岗位的执法人员，如未按时做税种登记。其根本原因是有些执法人员工作作风不扎实，工作责任心不强，对执法考核和责任追究采取无所谓的态度。

4、系统运行质量不高。一是未能充分利用系统预警纠错功能。首先执法系统考核指标中部分指标具有预警功能，通过系统预警监控功能，对执法过错可以自查自纠，但实际上一些通过预警监控出来的差错也没有及时发现、及时纠正。再是预警功能没有覆盖所有指标，造成有的指标没有出现预警直接变为过错，如涉及稽查方面的指标案

件准其查结率就是如此。二是申辩调整不规范。有的税收执法过错本应进行申辩调整而未申辩调整，没有按规定程序处理或未及时提供充分的证据；有的不应进行申辩调整而进行了申辩调整，申辩理由五花八门，很牵强；有的管理人员不负责任，工作督办不力，申辩调整不讲原则，工作流于形式。这些情况严重影响了执法系统考核结果的真实性和严肃性。三是执法责任追究效果不理想。一方面，扣款标准较低，有的执法人员根本就不在乎，导致一些问题长期得不到解决。另一方面，考核人员心理负担重，不敢严格执行。有些执法过错涉及到领导，扣款又不多，怕面子上过不去。同时，执法考核的结果未得到充分应用。无论是评先评优，还是岗位调整、职务晋升，都没有将执法正确率的高低作为一个条件和标准。

5、考核指标设置不太合理。如重大案件审理的时间设置，在执法考核信息系统中，是按稽查操作规程设置的是15天，而不是按重大税务案件审理工作规程30天设置，在审理中超过15天直接变成过错，没有预警，造成不必要的过错。

6、执法疑点信息库疑点不疑。如我局2011年共接收2008-2010年机内机外疑点纳税人核查信息181笔，共发现18笔疑点信息成立，未成立的共有163笔，未成立的疑点占总户数的90%。这样的核查造成人力物力的浪费。特别是1202发票验旧金额异常、2102双定户发票开具超过x%以上未补税、2103查账户发票开具超过申报销售额未补税这三个指标都是疑点不成立，在纳税户按月缴销发票时金额如果超过定额CTAIS就提醒并要求补税，如果疑点库再下派任务就属于重复工作，不利于征管。

（三）提高执法管理信息系统运行质量的建议

利用税收执法管理信息系统是新时期加强税收征收管理，规范税收执法行为，提高干部执法素质和水平，促进依法行政的必然选择。因此要以执法系统为依托，深入推行税收执法责任制，加强系统运行的管理，将税收执法考核情况纳入岗位目标责任制考核和评先评优，强化考核结果的运用，加强执法监督，提高依法治税的整体水平。

1、提高对执法管理信息系统的认识。执法管理信息系统不仅仅是对执法人员的责任追究，它解决的是疏于管理、淡化责任的问题。必须加强对这项工作的重视，把这项工作列入重要议事日程。所有相关人员也要明确任务，明确责任，按照规定时限和规定要求做好本职工作，确保系统运转正常，执法质量得到提高。树立法制观念，提高依法治税、依法行政的意识，增强对执法管理信息系统的认识，提高执法水平。

2、提高执法人员素质。执法考核信息系统的运行水平的高低，与执法人员综合素质高低有密切的关系。要采取措施，抓好执法队伍建设，提高税务人员的整体业务水平，全面系统地加强法制培训教育，增强执法人员的法律意识和法制观念，使执法人员精通业务，适应执法的需要，成为一支高素质的执法队伍。

3、强化综合征管软件操作技能培训。综合征管软件是执法管理信息系统的基础，所有过错点和考核结果都来源于综合征管软件。要加强培训，提高技能，提高实战能力。严格按照岗位责任和工作目标

任务，按照税收管理员的职能权限，强化操作应用，着力提高执法者和税收管理人员的业务水平和软件应用水平。

4、提高执法考核系统运行质量。一是加强预警处理，规范执法行为。税收执法人员要认真学习并清楚各项考核指标，严肃认真地进行综合征管软件的操作，养成每天都查看执法系统的习惯，对预警指标，要及时进行核对纠正，尽量减少执法过错；对没有预警的指标要严格按照权限、期限、法律法规依据，谨慎操作；对期限要求明确的考核指标，要按期操作完毕， 避免过错行为，提高执法质量。二是加强对申辩调整的审核把关。认真执行管理规定，按照考核指标的具体标准、申辩调整的具体要求进行申辩调整，严格工作纪律，严格工作程序，把好调查关和审批关，坚持考核的客观、公平、公正。三是落实执法过错责任追究制度，依据税收执法管理信息系统责任追究模块，严格奖惩兑现，建立考核追究档案，并积极探索相关制度，使执法责任制落到实处。四是坚持按月开展执法通报，总结成绩，查找问题，分析问题成因，提高税收执法质量。五是做好考核结果的运用。将考核得分折算后纳入岗位目标责任制考核，作为年终考核结果的依据，使执法责任追究结果与工作业绩相结合。六是完善考核系统功能。优化系统模块，通过调研进一步完善系统，减少系统的误判，使系统功能更优化，提高其科学化水平。

5、推进机内考核与机外考核结合。税收执法涉及到税收管理的各个方面，执法考核系统依托综合征管软件进行的考核，只是税收执法的一部份，有一些执法行为处于系统管理之外，因此，机内考核不

是执法监督的全部，机外执法也应纳入考核，执法监督应该以机内考核为主，辅之以必要的人工考核，实现机内考核与机外考核的结合。

6、提高疑点核查的准确性。（1）发票的缴销时间与申报同步。通过这次疑点纳税人核查工作，绝大部分的疑点是由于发票未按月缴销验旧，申报税款时则按实际发生额而产生的。企业发票开具了已经取得了收款的依据，当月就做了销售，而发票的缴销验旧则是以发票的用量或时间来决定，因时间不同，金额就有差异。如2103查账户发票开具超过申报销售额下派疑点76笔，其中有64笔是因为发票验旧未按月，而形成疑点，占该项疑点总数的84.21%。建议发票的缴销时间与申报同步。

（2）优化综合征管软件系统和税控收款机管理系统的功能，实行资源共享。由于发票的验旧是人工录入，而税控收款机管理系统则是根据纳税人读卡数据自动生成，人工录入的数据差错难免，造成验旧的金额和读卡的金额不一致，人为增加了疑点核查的工作量。如2102双定户发票开具超过x%以上未补税下派疑点9户，均是因为发票验旧数据出错而误成为疑点。如果实行资源共享，验旧数据是由税控收款机管理系统数据导入，则避免了疑点的生成，减少了核查的工作量。（3）不断完善综合征管软件系统，将项目设计更加具体细化。如1401超标准核定企业所得税征收率疑点成立1户，如果在综合征管软件系统中进行企业所得税征收鉴定方式操作时，把企业鉴定为核定征收率征收，只要选择了该企业的行列名称，企业所得税征收率就会自动生成，这样可以避免操作的随意性。

三、税收执法专案督察

近几年没有纳税人到我局反映税收执法问题，只有咨询税收政策的纳税人，我们都给其满意的解答。

四、进一步完善税收执法责任制的建议

税收执法责任制包括执法责任、评议考核、和责任追究三个方面，三方面相辅相成，配套实施，缺一不可。首先，必须明确税收执法责任，就是对执法的岗位、权限、程序、要求及责任等进行严格界定和明确分解，做到分工到岗，责任到人。其次，建立科学 、完善的评议考核体系。在县局政策法规科配备专职法制员，充实一定的人力，负责评议考核的调查取证，并提出责任追究处理建议，提交该税务机关成立的执法过错责任追究考核评议委员会集体讨论决定。第三，对应追究的执法过错行为必须严格追究。对考核评议委员会作出的责任追究决定由人事、监察等机构负责执行。对非执法岗也应建立严密的岗责评议考核体系，并对其过错行为严格责任追究。