审视和重构:行政诉讼级别管辖制度的困境和出路

　　作者简介：张庆庆，男，山东临沂人，贵州大学法学院硕士研究生，重庆市梁平县人民法院研究室法官。 　　詹亮，女，湖南常德人，贵州大学法学院硕士研究生，重庆市梁平县人民法院行政庭法官。 　　摘要：现行行政诉讼级别管辖规制下，基层法院承载绝对多数的案件负担，受限于基层法院的“权力地缘性因素”，法院呈现“地方化”和“行政化”趋向，并因此而导致“司法不公”、“资源浪费”、“实效性缺失”等尴尬态势。立足于此，本文通过对当前的制度进行认真考究，剖析级别管辖“功能异化”之下的殇之场景，进而对现行“级别管辖”制度做出理性的审视和重构。 　　关键词：级别管辖；规制；尴尬；重构 　　一.制度考究：“需求”催生“管辖”规制 　　行政诉讼中的级别管辖制度的设立即是顺应“保证管辖秩序”的司法和社会需求，其目的是要为各级法院受理一审行政案件的权限划定一道清晰的界线，以为“原告向法院提起诉讼、被告判断受诉法院有无管辖权、法院确定诉讼案件管辖”提供标准依据，从而防止因管辖争抢或推诿侵害当事人合法权益，损毁司法权威和公平正义。基于此种需求与目的，现行《行政诉讼法》及其解释对“管辖”作出简单或者说“权宜”规制。然而，由于级别管辖设定标准“明确度不够、弹性过大”，同时“重大复杂案件解释标准仍具有高度相对性，适用时难免滋生疑义”，因而导致具体案件的管辖在很大程度上取决于法院的“自由裁量”，造成级别管辖不安定的同时对审判实务产生消极影响。为克服“级别管辖”的适用尴尬，法院系统在司法实践中积极探索，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》亦对“提级管辖”、“异地交叉”等成功经验予以吸收借鉴，并作出符合行政诉讼特殊功能的规制。然而，均未能解决“管辖无序、混乱、复杂”的“殇之尴尬场景”。 　　二.现实检讨：“级别管辖”的“功能异化” 　　（一）尴尬态势之：“不独立”伴生“不公正” 　　司法“不独立”的体制性受制因素是多方面、深层次的，但其潜存或既定危害是不可估量的，司法终极价值追求-“公正”势必首当其冲成为牺牲品，诸如其一，受制于基层法院的低审级，法官综合素养无法攀升至中高级法院的“实体公正”高度。其二，受制于与地方的“过分依附”关系，法院“超然难”、法官“中立难”，程序公正难以保证。其三，受制于案件管辖规定的“含糊性”和标准的“模糊性”，为法院争夺权力或推卸责任提供可趁空间，诉讼成本与诉讼效益的原有均衡被打破，精神成本与错误成本相较于物质成本而呈增长倾斜，其所呈现的诉讼结果亦出现异化-即“不公正”。 　　（二）尴尬态势之：“数量不足”衍生“资源浪费” 　　行政级别管辖规制下绝对多数的案件划归基层法院管辖范畴，然则受制于法院地方化等规制性缺漏，司法“不公正”的既定事实直接导致“民众对法律的信仰与尊重”，民众不再信“诉”，更多以“访”的形式实现“非理性流转”，以至于法院行政案件数量锐减，甚至部分法院未出现行政案件类型，出现所谓的“案荒”。近年来，虽然行政案件数量相对攀升，但绝对数量不足，从而导致行政案件处理的成本与效益之间的巨大差距，即“效益产出不及成本投入，诸如行政行为的合理规制、行政法律秩序的维持、相对人合法权益的弥补以及相对人的心理抚慰等行政效益不足以承担资本的注入”，因此，行政案件数量不足及配置不均势必衍生“现有紧缺司法资源的闲置或浪费”的不良后果。 　　（三）尴尬态势之：“不明确性”派生“不可操作性” 　　虽曾说规制脱离机械或刚性，呈现灵活和柔和，更易于去操作和掌握，然而诸如“重大、复杂案件的宽泛规定，提及管辖、异地管辖等创新制度的适用条件模糊规制等”过分强调“空间”致使规制呈现高度抽象或原则，进而导致“不确定性的操作性争端”和“不确定性下的权力寻租”，法律规制的初衷被违反甚至被遗忘。针对当前行政级别管辖的规制，“不确定性”已然甚至依然伴生，从而阻却制度设计的目的和初衷。 　　三、理性选择：审视和重构“级别管辖”制度 　　（一）“严格限制”→基层管辖 　　塞尔兹尼克曾言：“法治诞生于法律机构取得足够独立的权威对政府的权力的行使进行规范约束的时候”，因此，要实现司法独立继而公正的理想状态，首要的问题即是排除行政权的干涉或侵犯，确立司法权的独立地位，确立法院和法官的独立地位。立足对基层法院所承载行政案件90%以上的司法负担的考量，且基层法院的“权力运转地缘情势”，具体到行政诉讼级别管辖的规制上应采取“从严治理”的方案，即严格限制“基层法院的管辖范围”-在保留基层法院行政案件管辖权的大前提下，应缩小其管辖范围，即“基层法院对行政案件的管辖仅限于以县级政府部门及乡镇政府作为被告的行政案件，凡涉及县级以上政府的行政案件一律排除在基层法院管辖范围之外”。 　　（二）“适度扩大”→中级管辖 　　相较于对基层法院行政案件管辖权的严格限制，中级法院对行政案件的管辖范围应适度扩大。当然，中级法院行政案件管辖范围的扩充是相对于目前的规制范围和模糊程度而言的：中级法院所管辖的行政案件范围一则，范围过窄且限制过多。因此，应放开其对涉及“县级人民政府”的行政案件的绝对管辖权，甚至是将“县级以上人民政府”直接改为“县级以上行政机关”；二则，管辖范围错乱且不明晰。因此，应在现有规制的基础上厘清和明确其管辖范围，诸如“涉及土地征用、房屋拆迁、企业改制、劳动社会保障、环境保护等当事人众多的共同诉讼案件”、“涉及企业、众多股东重大利益且在一定范围内由较大影响力的诉讼案件”、“诸如因政府信息公开引起的行政诉讼等新类型行政案件”应认定为“重大、复杂案件”而交由由中级法院审理以统一裁判尺度”1。此外，针对“重大、复杂案件”类型可选择“肯定列举”和“否定排除”结合的方式予以最大程度的明确，从而为案件受理和审理提供“明确性指引”。三则，中级法院管辖的部分范围已然存在“地方化”与“行政化”的侵蚀空间，应予以合理调整。 　　（三）“科学重构”→高级管辖 　　行政诉讼高级法院级别管辖的规制以高度抽象状态呈现，然则，高级法院管辖范围的规制不能仅停留在“应然”状态，而应进行自我重构回归“应然”而更具操作性。笔者基于以下三个方面的原因考量，即“其一，减少行政干预，保障司法公正；其二，此类案件更具复杂性和专业性，相较于中级法院，高级法院更具人员素质、审判条件等优势；其三，基于最高法院综合职能与任务对一审案件数量的限制”，认为“以国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府或者地级市、设区的市为被告的行政案件应当由高级法院管辖”。 　　（四）“适当明晰”→最高管辖 　　最高法院管辖权的设定基于其职能和任务的考量而类似于高级法院管辖权的规制，然则，“自从《行政诉讼法》实施以来，最高人民法院尚未受理过一件第一审行政案件”，纵观国外一审行政案件管辖制度设计经验，诸如法德美等国家最高法院一般初审中央政府作为被告或涉及国家机构的行政案件，我国虽与资本主义国家存有先天差异，但是立足最高法院管辖实践，可以探索对最高法院的管辖范围进行适当明晰的有效方式，继而转变其“行政领导式角色”。 　　（五）“适当补充”→系统管辖 　　通过对行政诉讼级别管辖的系统革新，各级法院管辖范围基本清晰，管辖秩序亦得以规范，然则审级改制后依然存续“同级法院审理同级政府”的情形。因此，应对“提及管辖”和“异地交叉管辖”的适用条件作进一步明确。此外，积极实行中级法院集中管辖模式，把分散至其他中级法院的案件交由少数受案较多、审判能力较强的中级法院来管辖审理，同时中级法院应设置“巡回审判机关”，以保障有限的法律力量得以在问题的发生地集结，临时性地改变所在地的力量对比和权力均势。（作者单位：贵州大学法学院） 　　参考文献： 　　[1]李荣珍、潘娜：《论我国行政诉讼管辖制度的改革与完善》，载《海南大学学报》2009年第2期，第160页。