论完善我国政府间财政转移支付制度
论完善我国政府间财政转移支付制度
第一部分 财政转移支付制度的基础理论
一、转移支付制度的涵义
转移支付(Transfer Payments)是源自西方经济学和西方财政学的一个概念,最早由著名经济学家庇古在1928年出版的《财政学研究》中首次提出。1994年陈共主编的《财政学》指出:“以财政支出是否与购买的商品和劳务交换为标准,可将全部财政支出分为购买支出和转移支出两类”。转移支出“直接表现为资金的无偿的、单方面的转移,这类支出主要有补助支出、捐款支出和债务利息支出”。因此,转移性支出是指政府按照一定的方式,把一部分财政资金无偿地转移给居民和其他受益者。受益范围比较广泛,既可以是政府对企业和个人,也可以是上下级政府间或者不同地区的政府之间。本文讨论的只是后者,即政府之间的转移支付,且仅限于中央政府与省级政府之间的转移支付,是狭义的转移支付概念,也是其中的主要部分。在这里,转移支付具有多重涵义,它是一项支出,属于财政学中财政支出的范畴;是一笔资金,是政府间财政的调拨资金;是一项财政制度,是在各级政府间财政收入初次分配基础上进行的再分配。转移支付和财政拨款基本上是同一个概念。而转移支付制度是为规范、约束中央政府与省级政府之间财政资金转移、流动、分配的行为,所形成的一套法律法规、政策条文、程序规则的总称,是转移支付的综合化、制度化,属于财政体制范畴。理想的转移支付制度应该具有法制化、规范化和公开、公平、透明的特点。
二、政府间转移支付的原因
转移支付制度的建立顺应了均衡财政能力,实现公共服务均等化的社会需要。在社会经济生活中,由于各地的自然资源,人文环境,经济发展水平不同,出现了财政失衡等问题,需要转移支付制度加以解决。这些问题主要有:财政纵向失衡和横向失衡,还有外部性的存在、各级政府的经济和政治目标的协调需要、地方政府履行职能的需要、社会公众对公平的追求、经济相对均衡发展的需要。
三、政府间转移支付的类型
(一)转移支付的资金来源和支付渠道,分为纵向转移支付和横向转移支付两种模式。纵向转移支付是指财政资金在上下级政府间的转移;横向转移支付是指
财政资金在不同地区间的同级政府间进行转移,如德国就成功地实施了横向转移支付。
(二)根据给予条件,一般分为一般性转移支付和专项转移支付
1. 一般性转移支付也叫无条件拨款、非选择性拨款或收入分享,是指中央政府对补助使用用途和方向不作具体的限制,也不附加任何条件,地方政府可以根据实际情况统筹安排支出。
2. 专项转移支付也称有条件拨款、专项拨款、选择性拨款,是指拨款提供者在某种程度上规定了资金的具体用途或具体项目,一定条件的中央对地方的补助。拨款接收者必须按规定的方式使用拨款资金,下级无权变动。专款专用是这种拨款的最基本特征。通常还要附加一些条件,使其具有很强的政策性。
第二部分 我国财政转移支付制度的沿革及现状
一、分税制改革前的财政资金转移
从建国初到1993年,我国财政体制大致经历了“统收统支”(1950—1952年)、“统一领导、分级管理”(1953—1978年)和“分灶吃饭”的“划分收支、分级包干”(1980—1993年)三种形式。尤其是1978年改革开放以后,经过几次重大结构调整,中央逐步放权让利,形成了专项补助、定额补助、结算补助、地方上解等多种形式的财政资金转移,但这些资金转移是在原包干体制特定条件下形成的,没有分税制财政体制作为基础,不是真正意义比较规范的转移支付制度。
(一)中央对地方的体制补助和地方对中央的体制上解。1988年起全国全面推行“包干”体制,中央为发挥财政分配作用,对各地区的可支配财力予以适当的调节,抽肥补瘦,按照核定的收支基数,支出大于收入的,中央财政对部分省、自治区实行固定数额补助,即定额补助。定额补助和体制上解性质上是一般性的补助,也是“自上而下”和“自下而上”双向流动的财力转移。
(二)中央对地方的各类专项拨款。此类拨款是指在中央与地方预算中,不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内,由中央编列中央支出预算,根据特定用途,增拨给地方的专项预算资金。专项拨款在“一五”时期就存在,当时中央对地方自然灾害和防汛等安排了少量的专项拨款,除1959年曾一度被取消外,此后的各个时期都存在,且规模越来越大,范围越来越广,种类达上百种。专项
拨款属于有条件的补助,用途上既有中央补助地方事务,或中央委托地方办理业务或跨地区业务等专项任务:也有自然灾害、严重事故等非正常情况的特殊补助;以及按照项目进行管理的建设性项目补助。
(三)年终结算补助(或上解)。中央在每年终了之后都要与地方发生一些结算关系,对上年在财政体制之外发生的体制变动、企事业单位隶属关系变化、预算执行中中央新出台的政策措施等事项,以及一些不再收支包干范围内的项目,进行结算加以调整,既有中央对地方的补助,又有地方对中央的上解,是对财政体制的一种补充。
此外,中央部门还掌握着一些专项基金和拨款,其中相当一部分也用于与地方有关的基础设施建设等活动。还有一定形式上的横向转移支付,如各省间在资金、物资、技术、人才等方面的对口支援。
二、分税制下转移支付制度的构建
1994年分税制改革是建国以来涉及范围最广、调整力度最大、影响最为深远的一次财政体制改革。改革按照“存量不动,增量调整,逐步提高中央宏观调控能力,建立合理的财政分配机制”的原则设计,不触动地方既得利益,先把分税制的基本框架建立起来,原包干体制确定的地方上解和中央补助基本不变。在此基础上,对财政收入的增量分配重新进行调整,通过渐进式改革,在分步实施中逐步完善。改革采取了“三分一返一转移”的办法,即划分支出范围、按税种划分收入、分设中央和地方两套税务机构、中央对地方实行税收返还和转移支付。因此,分税制确定的初步框架,既有从原体制继承下来的专项拨款、原体制补助、决算补助、其他补助,也有反映原体制既得利益格局的税收返还,还有地方上解中央事项,六种形式并存,是一个由“分级包干”制和分税制混合构成的转移支付制度。
中央对地方的税收返还,是为了保持地方既得利益,中央把在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。具体测算办法是,以1993年为基期年,对按照分税制规定中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%增值税—中央下划收入)如数返还地方。1994年以后,税收返还在1993年基数上逐年递增,递增率按增值税和消费税平均增长的1:0.3的系数确定,1994年后,如果中央净上划收入达不到1993年的基数,则相应扣减税收返还数额,即地方从自己的地方收入中
拿出一部分来填补缺口(这种状况一般不会出现)。由于分税制改革对地方财政支出范围未做大的调整,一部分收入上划后,地方财力受到影响,难以保证正常支出,对地方给予税收返还是必要的。税收返还也成为无条件补助的最主要形式,数额巨大,具有明显的中国特色。
三、近年来我国现行转移支付制度的努力和成效
1994年分税制改革后10年间,按照“存量不动,增量调整”的方针,逐步建立转移支付制度框架,渐进性改革取得了明显成效。
(一)中央财政收入大幅增加,中央转移支付规模明显扩大
(二)过渡期转移支付制度标志着科学、规范制度的形成,并逐步完善和扩展
(三)各种应急性专项转移支付大量增加
主要类别有:调整收入分配政策转移支付;农村税费改革补助;增发国债补助;所得税基数返还。
第三部分 我国政府间转移支付制度存在的问题及改进建议
一、我国政府间转移支付制度存在的问题
虽然我国政府间转移支付制度己有了很大的进展,并取得了相应的成果。但是还存在着许多不足之处,我国现行转移支付制度还处于不规范、不完善状态,改革进程也比较缓慢,实际运行中存在许多问题,发挥的作用比较有限。现归纳出以下几点:
(一)税收返还导致地区间差距不断扩大
1.占转移支付比重最大的是税收返还,但“保既得利益”的操作行为使得地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题没有解决。按1 : 0.3系数逐年递增返还的规定,使得多缴者多还,少缴者少还。而且以1993年收入做基数,确定之后若干年不变,忽视了基期年收入中的不可比因素:有的地方搞虚假收入,故意抬高基数,把好处保留下来。这样经济发达地区与欠发达地区之间的财力差距逐年滚动式扩大,以财力为保障的公共服务均等化就更难实现了。
2.近来税收返还的比例虽迅速下降,但比重依然高达40%以上,降低了制度的公平性。税收返还是我国无条件转移支付的主要形式,强调保护地方的既得利益
而实行基数法,形成了一省率、一省一额的不规范现象;因不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异而缺乏较合理的客观标准,我国的税收返还规模和经济发展水平存在正相关,并与各地区经济结构有关,即经济较发达地区得到的税收返还规模较大,结果是富裕地区提供公共服务和产品的资金越来越多,而贫困地区的资金越来越少,严重违背了公平原则。这种不规范的分配模式实际具有地方分权特征,激励了地方讨价还价的行为,缩小了中央对各省的净转移支付,导致中央的自由裁量权很小,降低了中央调控余地,使得最具有再分配性质的均衡转移支付规模微不足道,加剧了地区不公。
(二)转移支付制度不规范
1.在现行的财政转移支付体系中,除了少量的按均等化公式计算的转移支付外,绝大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的,基本上起不到均等化作用。各种转移支付形式的政策指向不明确,错综复杂,极不规范。转移支付资金使用效率不高,转移支付规模的确定透明度低,省以下纵向财力差距以及省内地区间横向财力差距不断扩大。
2.政绩考核与社会利益目标激励难以完全相容
对于地方政府的政绩考核,除了财政体制要能使各级政府的“事权和财权”相适应外,还要有助于给各级政府提供工作激励和行为约束,使政府的自利性行为目标能充分体现社会利益目标。另外,目前地方政府相当部分的政绩指标难以量化,没有一种自下而上的考核机制,升迁决定权主要来自上级,失去最重要的约束机制。
(三)转移支付调节功能作用有限
我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化,对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常有限:
1.从无条件转移支付看,中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定,不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用,而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素,在逐年的滚动过程中,不合理因素还有扩大之势。并且,税收返还的使用权掌握在地方政府手里,即使它有不合理之处,中央政府也无法改变。
2.专项补助有相当大部分被用于救灾等特殊政策目标,宏观调控作用甚小。而且,由于有些项目的重复设置,出现了多头审批现象。
3.在目前这种形式下,地方政府基本上处于简单的收入接收者地位,缺乏激励机制,不能充分调动和发挥地方政府的积极性,无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。
(四)转移支付规模不合理
1.一般性转移支付的规模过小,专项转移支付规模过大。一般性转移支付数额占总规模比重小。
2.财政转移总量的财政性规模适度,但经济性规模偏低。我国中央转移占GDP的比重在经历了1994-1997年的逐年下降之后又逐年回升,而在此期间,全国GDP一直在稳步上升,表明我国中央转移支付规模与经济增长之间的相关性不强,对由于经济发展产生的非均衡性没有起到应有的调节作用。
总体上看,我国中央转移支付总量的财政性相对规模(转移占中央、地方财政收支的比重)己经达到甚至超过国际一般水平,但是其经济性规模(占GDP的比重)仍然偏低,主要原因在于我国政府财力分散、财政收入占GDP的比重偏低。
二、我国政府间转移支付制度的改进建议
(一)进一步明确划分各级政府之间的事权和财权
进一步完善我国的分税制财政体制,明确划分中央政府和地方政府之间事权、财权的范围财政转移支付手段应当以事权和财权的明确合理划分为基础。我国宪法对中央政府和地方政府的职权进行了规定。政府间的事权划分应当以成本效益分析为标准,将政府间相互交叉的事权彻底分开,明确各级政府的开支责任,对政府间的共同事务,应当按照支出责任和收益程度的大小确定负担的比例,并以财政转移支付的方式将资金归集到具体事务的承担政府。
(二)优化政府间转移支付结构
世界各国的政府间转移支付,大都采取复合型,即多种转移支付手法综合运用。一般说来,这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。就我国的实际情况看,当转移支付的模式确定后,应建立一种以一般性转移支付为重点、以专项转移支付相配合、以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。具体来说即加大一般性转移支付力度。改进转移支付方式,加大公式化转移支付力度。为减少转移支付形式过多的弊端,应逐步简化和归并转移支付形式,并将旧体制遗留下来的转移支付形式作为简化和归并的重点。
(三)用因素法替代基数法
采用基数法确定各级地方政府的财政收支基数不合理性是显而易见的。抛弃基数法,采用国际上通用的因素法将是一个必然的选择。因素法就是对影响地方财政收入能力和财政支出需求的各种变量综合地加以测算和分析,并以此为依据,确定对该地区的转移支付政策的一种方法。在标准财政收入的测算上,对各税种都要按照“标准税基*标准税率”进行,并且标准税基不能用实际数代替。在计算标准税基时,应建立可行的税基测算模型,加强税基资料的收集工作,并且有效地运用各种技术手段,力求统计结果的真实性。
(四)采用绩效评价体系
建立财政支出绩效评价体系的核心,就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中,使政府预算能像企业财务计划一样,对政府的行为进行内控,并通过这种内控,保障政府目标的实现,提高政府运行效率,促进政府职能转变,提高政府与市场的协调能力。
(五)完善政府间转移支付制度的法律体系
应当提高立法位阶且增强法律效力,明确财政转移支付主体及其相互间的权力义务,并尽快建立政府间转移支付的配套法律和程序。