[哥本哈根协议]:不尽完美的政治协议

　　联合国气候变化大会历经两周的激烈谈判之后,终于敲定了一项政治协议,从而勉强避免了一场彻头彻尾的灾难性结果。

　　三页纸的《哥本哈根协议》由美国、中国、印度、巴西和南非牵头达成,它并未实现各方两年前在第14届气候变化大会时的期望,不是一份具有政治约束力的协议。事实上,该协议是由少数国家达成的政治声明,获得了一些国家的支持,同时也被其他国家所拒绝。该协议今后会出现什么变化?在下次气候变化大会之间其正式的地位如何?这些都不得而知。

　　

　　协议并未解决关键议题

　　

　　该协议承认,世界需要遏制全球变暖,不让其温度上升超过前工业化时期的2摄氏度,但它并未具体说明发达国家应采取更深度的排放削减,而这是避免上述2摄氏度的关键因素。

　　该协议也宣布将于今后3年设立1000亿美元的基金,帮助发展中国家来实施减缓和适应措施。然而,所期待的资金水平远远不能达到世界银行、麦肯锡和联合国发展计划署等机构测算的解决适应和减缓问题所需要的水平。

　　《哥本哈根协议》中最为棘手的一个要素是排放削减的汇报和透明度问题。这一问题对美国至关重要,但是对中国则是充满争议。中国认为这是对国家主权的侵犯,也是发达国家控制竞争力的手段。

　　最终结果是,未接受国际资金支持的减缓行动将只是通过《联合国气候变化框架公约》项下的标准汇报工具――国别通报来报告,每两年一次。受到国际资金支持的减缓行动将注册登记,并接受国际测量、汇报和核查。值得注意的是,为了确保达成这些透明度工具,美国牺牲了由其提出并在协议最初文本中提及的“2050年前全球削减50%”的措辞。随着“《联合国气候变化框架公约》项下的长期合作行动”(LCA)的推进以及《哥本哈根协议》的政治指示开始对LCA文本产生作用,这些要求的相关影响将肯定会被昭之天下。

　　

　　贸易层面取得一定成果

　　

　　为了达成一项直接影响消费和生产的全球协议,就需要考虑其对贸易的影响。事实上,美国未能签署《京都议定书》的直接原因就是其国会存在关注,认为发展中国家无需受相同的生产标准约束,因此签署该议定书将使他们获得不公平的贸易优势。目前,美国的工会和产业利益集团正要求采取边境措施,以此作为通过解决排放和能源问题法案的前提条件。这一问题导致一些评论家发出了警告,认为这次法案的通过将引发国家之间的“绿色贸易战”,会导致WTO争端解决机制的介入并形成各国之间已经十分微妙的关系。

　　另外一个相关问题是,海运和空运所使用的燃料污染严重已经是臭名昭著,一些国家呼吁对这些舱载燃料征收关税。这些燃料并不受《京都议定书》相关规定的约束。然而,在一项新的气候变化协议中,这一情况可能会出现变化。有一些提案被提交,其内容从直接征税、设置上限到修改贸易体系不等。

　　边境碳措施

　　无论是叫碳调整措施(BCAS)、边境税收调整措施(BTAS)还是边境税措施(BTMS),它们最后都涉及同样一个问题:在一个国家特定产品的生产未做温室气体排放的“相应抵消”时,另外一个国家就可以对从该国进口的该产品采取单边措施。边境碳措施是充满争议的。另外一方面,发达国家的利益集团担心,如果在国内采取排放规定,就将鼓励一些产业在实施低水平排放标准的国家开工设厂。

　　然而,许多发展中国家抵制这些碳措施。印度参加哥本哈根会议的气候变化首席谈判代表Jairam Ramesh表示:“我们绝对反对这些措施,绝对反对。”

　　目前,有关方面正在探讨拟定一项关于应对措施的经济和社会影响的文本,以此来解决边境碳措施结果。有三个选择被置于谈判桌上:第一个是禁止其使用强烈措辞;第二是选择将借用《联合国气候变化框架公约》第3.5条的措辞,该条款则使用了《关贸总协定》第20条的语言;第3.5条规定:“为应对气候变化所采取的方法,包括单边措施,不应构成对国际贸易的不公正或不合理歧视,也不能构成变相的限制。”第二个提案也借用了第3.5条的措辞,就为缔约方提供额外的舒适度制定了具体的文字,这有可能成为各方可以接受的中间道路。

　　农业

　　在哥本哈根气候变化大会之前以及在会上,农业最终在气候变化谈判中受到了额外关注。其主要原因有二:第一,农业生产是温室气体的主要排放源,至少对全球排放的14%负责;第二,该行业将受到全球变暖导致的气温上升、干旱、洪水以及降水不确定等因素的严重影响。行业方法谈判小组已经专门为农业单独拟定了一项文本。在哥本哈根会议上,该文本布满了括号,这表明各方共识几乎没有。到今天为止,情况仍是如此。

　　然而,在哥本哈根谈判中,该文本已经发生了变化,强调气候变化和食品安全之间的关系。该文本也承认传统知识的重要性,并呼吁专门为此制定工作计划。许多科学家和专家对林业和农业在《联合国气候变化框架公约》中受到了如此多的关注大为不解,其他类似议题包括土地使用、碳固存功能以及排放等。

　　技术和知识产权

　　在大幅削减温室气体排放中的最大障碍是全球减少石油依赖性的新技术研发的发展。这一观点是有道理的。在普遍缺乏研发和获得相关技术能力的发展中国家,此项挑战尤为突出。在《联合国气候变化框架公约》的谈判中,各方正采取各种措施,努力使绿色技术更易获得和更易使用。

　　缔约方正在考虑一系列的机制、基金和计划,其中一些措施反映了WTO中的有关动议。在此方面,值得注意的是,《哥本哈根协议》呼吁建立“技术转让机制”,旨在促进技术研发和转让。这样一个机制将需要进一步澄清,也需要采取实际措施,以便缔约方在LCA谈判中阐述其立场。

　　

　　美国需要率先行动

　　

　　显而易见的是,国际治理和联合国决策程序在哥本哈根遭到了打击。各缔约方离开时,对这些机制以及其达成成果的能力的信任度下降。由于缺乏相关协议,贸易问题将开始进一步侵入气候政策领域,尤其是在BCAS的演变和应对方面。

　　同时,由于在国际层面缺乏清晰的管理信号,碳市场虽然具有投资和技术研发的潜力,但仍将脆弱不堪,而且气候变化技术研发的资金流入也将明显不足。这些问题在《哥本哈根协议》中也未予涉及。

　　距离2010年墨西哥城的气候变化大会已经不远,前途并非一片光明。哥本哈根在推动对话和增进了解方面的成果可能值得一书。

　　就前者而言,主要排放大国之间在最高政治层面进行了前所未有的坦诚的意见交换。由于各方认为谈判官员不具备弥合技术分歧的能力,因此他们在谈判中的冷嘲热讽也就不足为怪了。谈判暴露出一些政治意愿和授权的隔阂。另一方面,尽管一些公众的怀疑持续增加,但大部分人意识到了气候变化的根源和危害。在推动达成必要和有效的解决方案方面,这些均是重要的步骤。从现在开始到2010年气候变化大会,球仍在美国国会和利益集团的场地上,也在美国政治领导人的场地上,需要他们率先采取行动。