雾霾防治法律问题探究

雾霾防治法律问题探究

作者：陈静静

来源：《法制与经济·中旬刊》2013年第08期

[摘 要]近来，各地频现雾霾天气，大气污染程度较严重。雾霾对人们的日常生活和身体健康产生了不良影响。文章对雾霾天气成因进行分析研究，并借鉴国内外对雾霾等大气污染防治的法律法规等措施，从法律的角度提出防治雾霾的合理化建议。

[关键词]雾霾；防治；法律对策

一、雾霾现状

（一）雾霾概念简介

雾霾是雾和霾的统称。雾是由大量悬浮在近地面空气中的微小水滴或冰晶组成的气溶胶系统，是近地面层空气中水汽凝结的产物。霾是指空气中的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳化合物等粒子使大气混浊，视野模糊并导致能见度恶化的现象。雾和霾的区别是：一般相对湿度小于80%的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是霾造成的，相对湿度大于90%的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾造成的，相对湿度介于80%-90%之间的大气混浊视野模糊导致的能见度恶化是雾和霾混合物共同造成的，但主要成分是霾。①

（二）从华北地区透视雾霾现状

今年以来，各地频现雾霾，且持续时间长。中国科学院分布在京津冀区域的15个PM2.5监测站的监测数据统计显示，京津冀在1月6日至8日、9日至15日、17日至19日、22日至23日、25日至31日发生了五次强霾。②其中，北京市在今年一月份，雾霾天气就达到了25天。北京城市气象研究所所长梁旭光表示，北京常年同期出现雾霾天气的天数为10.5天，今年雾霾天气是1954年以来同期最多的一年。③

雾霾天气对人们的日常生活和身体健康造成了严重影响。大范围的雾霾天气造成航班延误或取消，高速公路封闭，能见度低导致交通事故频发。雾霾天气引发心血管疾病和呼吸道感染，对于年老体弱者甚至会危及生命。

二、雾霾防治现状

（一）雾霾天气的成因

雾霾天气是异常天气造成地区大气稳定，再加上人们排放污染物，以及浮尘和丰富水汽共同作用的结果，既有自然原因也有人为因素。

1.人为因素

第一，工厂企业和居民取暖中大量燃煤，产生的总悬浮颗粒物、硫氧化物、氮氧化物等大气污染物直接排放到大气中，这些污染物会随空气流动传输和扩散，以致不同地区的污染物叠加污染。第二，机动车的广泛使用，油品质不高，产生的一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化合物及颗粒物等。我国轻型汽车尾气排放标准相当于欧4④标准，而从2013年1月欧洲开始实行更严格的欧6标准。第三，建筑工地和裸露地面在外力的作用下产生的扬尘。这些都会促使雾霾的发生。

2.自然因素

雾霾形成的直接诱因是极端不利的气象条件。雾霾发生时，大气整体处于静稳状态，湿度接近饱和，各种污染源排放的污染物难以消散，在空气中持续积累，导致空气中的污染物浓度水平不断升高，直接诱发了雾霾的形成。

若只有气象条件，在湿度达到一定程度时会形成雾，而雾会随着白天气温的上升而逐渐消散。但是，叠加上大气污染物之后，就会形成雾霾，严重的雾霾是很难消散的。因此，雾霾形成主要是人为因素，要想根治雾霾，需从导致雾霾形成的人为因素着手。

（二）我国雾霾防治的立法现状与分析

1987年我国制定了《大气污染防治法》，并在1995年、2000年进行过修改。国务院及其相关部门也相继出台了一系列关于大气污染防治的规章，各地方也依法制定了一些相关规定。此外，我国还颁布了大气环境质量标准和一些大气污染物排放标准。但是并没有涉及PM2.5⑤等区域性污染的规定，也没有详细规定各种污染物的排放指标。到目前为止，我国仅在一些行政措施中有一些关于雾霾防治的规定，如2007年环境保护部和北京、天津、河北、山西、内蒙古和山东六省区共同制定的《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。

我国虽出台了一些大气污染防治法律法规，但对我国大气质量改善效果不大，而且还存在很多漏洞和缺陷，需要我们进一步完善。

三、解决雾霾问题的法律对策

对雾霾的形成，气象条件是无法控制和改变的，因此必须从控制大气污染物的排放着手进行治理。在治霾的过程中，完善法律法规，要坚持经济制裁和刑事制裁相结合的原则，坚持有法可依和有效监督相结合的原则。

（一）大气污染防治民事立法完善建议

防治大气污染，坚持在国家法律法规规定的原则制度下，许可下位法的规定严于上位法的规定标准，反之则绝不允许。

1.在法律法规的完善上，根据现实情况，将PM2.5排放总量纳入《大气污染防治法》的修改中，明确规定PM2.5的最高排放标准，对超过这个标准的排放者进行严格处罚。制定大气污染排放清单，对不同的区域的灰尘、硫酸、硝酸、有机碳化合物等粒子的排放标准做详细规定。既要根据某地区的区域性特点进行专门防治，又要加强地区的联合防治。大气污染防治某一方面的法规，制定得越详细，越有利于该法规的实施。

2.针对燃煤和机动车尾气的法律治理

应尽快出台专门防治燃煤和机动车尾气产生大气污染物的法律法规以及相关防治的制度原则。

（1）对燃煤产生的污染物，重点规定硝、硫、尘等污染物的排放标准。建立工业排污环保部门许可制度，工厂企业安装排污净化装置。对于工业排放的大气污染物，首先要经过净化装置的净化，然后在环保部门检测合格的情况下，才能排放到大气中。对于违法排放的工业，或虽安装了净化装置却搁置不用的，一经查明，不但要对工业进行经济制裁，而且对直接责任人或者负责人进行经济惩罚，严重的依法给予行政刑事处罚。可以借鉴法国的做法，对大型燃烧源收取氮氧化物排放税，并将大部分的税收用于减排的投资和研发。对于积极改进排污净化设施的，可以向有关部门申请环保补贴。这样可以激励企业工厂积极采取减排污的措施。

（2）第一，对机动车的尾气排放量进行限制，法律法规首先规定一个尾气排放限制的标准，对于尾气排放超过这个标准的机动车必须安装尾气过滤装置。我们可以借鉴日本的做法，在一些污染严重的城市，只有符合氮氧化物及颗粒物质排放标准的车辆，才允许进行车检登记上路行驶，但针对一些大型车辆及柴油乘用车实施特别的排放标准。对车辆能源进行改革，国家应尽快出台加快油品质量升级的决定，学习欧盟的汽车尾气排放标准，以及鼓励机动车使用新能源新动力。第二，设立专项基金，从成品油消费税中划出一定比例资金，用于弥补生产、销售、使用高标油而多出的成本，以此刺激高标油品普及，也可补贴混合动力、纯电动等其他低排放机动车的购买者。制定实施差异化的税收政策，对高标油品生产者和销售者及低排放汽车生产者和销售者，可适当减免部分税收；对仍旧生产和销售低标油品的企业，则采取一定的惩罚性征税措施。

3.在法律上明确规定排污收费制度，制定大气污染防治税。一是以企事业单位及个体经营者的锅炉、工业窑炉及其他各种设备、设施在生产活动中排放的烟尘和有害气体为课税对象，以排放烟尘、扬尘和有害气体的单位和个人为纳税人；⑥二是法律法规中要完善对燃油税和车辆购置税的详细规定。

（二）大气污染防治刑事立法建议

在刑事环境立法中应当坚持严格责任原则和过错推定原则，增加对大气污染排放者（主要是工厂企业）的刑事立法。但各国法律目前基本没有对不同类型的犯罪或者某一类型犯罪事实规定特殊的证明标准。从实际情况看，污染型环境犯罪因果关系证明标准应该不同于一般犯罪

事实，需要特别规定。通常情况下，应适当降低这类犯罪因果关系的证明标准，将检控方指控污染型犯罪因果关系存在的证明标准确定为高度盖然性，辩护方反证污染型环境犯罪因果关系不存在的证明标准确定为盖然性，可以达到有效惩治污染型环境犯罪的效果。⑦

（三）完善诉讼监督制度

1.从法律上设立公益诉讼制度

设立防治大气污染的公益诉讼制度，突破“直接利害关系”的限制，可以规定国家机关、社会团体和公民个人可以提起公益诉讼；在诉讼中要坚持无过错责任和举证责任倒置的原则，原告对损害的事实和大小负举证责任，被告就是否排污、是否造成污染以及排污和损害之间是否存在因果关系负举证责任；另外，公益诉讼不应当适用诉讼时效的规定。

2.完善监督制度，设立监督受理部门，为人们实际行使监督权开辟渠道

我国很多城市的大气污染非常严重，防治大气污染已刻不容缓。我们只有完善法律制度，有法可依，有法必依，才能真正实现十八大报告中提出的建设美丽中国，实现中华民族永续发展的长远目标。

[注释]

①吴悦.霾与雾的区别和灰霾天气预警建议.广东气象.2004（04）.

②邱晨辉.中科院专项研究还原京津冀雾霾天气产生过程.中国青年报，2013-2-16.

③张淼淼.北京蓝天重现1月遭遇59年来最多雾霾侵扰，来源于新华网新华时政，2013-2-1. ④欧洲卡车和公共汽车废气排放标准，2005年10月欧洲开始实行欧4标准。

⑤PM英文全称为particulate matter，即细微颗粒物，用PM2.5表示每立方米空气中这种颗粒的含量，这个值越高，就代表空气污染越严重.

⑥史玉成 郭武著. 环境法的理念更新与制度重构.北京：高等教育出版社. 2010.第178页. ⑦蒋兰香.污染型环境犯罪因果关系证明标准的学理探讨.徐祥民主编.中国环境法学评论.2012年卷：总第8卷.北京：科学出版社. 2012.第70页.

[参考文献]

[1]张鹤.北京市大气污染防治法律问题研究[C]. 中国知网. 2007.

[2]胡玮.雾霾溯源.法律不应是“花瓶”[R].http：//www.infzm.com/

green.shtml .2013-3-10.

[3]楚道文.清洁空气立法研究[M].北京：知识产权出版社，2009.

[4]汪韬.地方治霾：人在囧途[R].http：//www.infzm.com/.2013-3.

[5]段欣毅，肖红.解读十八大报告：“美丽中国”首入报告[J].人民网时政篇，2012-11-09.

[作者简介]陈静静，女，山东人，首都经济贸易大学2012级研究生，研究方向：民商法学。