浅议我国突发事件的财政应急机制(毕业论文2)

浅议我国突发事件的财政应急机制

重庆工商大学 财政学 06级财政二班 王艳

指导教师 贾鸿

中文摘要：二十一世纪以来，公共危机日益引起人们的广泛关注，从“9〃11”恐怖袭击到俄罗斯人质事件，从SARS肆虐全球到08年初的雪灾、四川汶川大地震以及10年的玉树大地震，各种突发性公共事件威胁着人类安全和公共秩序，引发了社会危机和政治危机。公共危机的频发使得防范和治理公共危机、确保社会安全运行逐渐上升为具有重要经济意义和政治意义的战略选择，竭尽全力维护公共安全、捍卫生命的尊严和我们美丽的家园成为政府不可推卸的职责。我国政府历来高度重视应急管理工作。胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出，要“完善突发事件应急管理机制”。因此，应急管理工作已经成为关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。财政部门作为宏观调控部门之一，应当调整支出结构，合理安排资金投人，积极支持应急管理，提高国家应急管理的能力建设，从而保障人民群众生命和财产安全。

关键词：突发事件 应急机制 理论依据 政策建议

Abstract：Since the 20th century, public crisis is causing more and more attention. From the “9.11” terrorist attacks, the incident of Russian hostage, global spreading of SARS epidemic, the early 2008’s snowstorm, Wenchuan earthquake and Yushu earthquake, we can easily observe that various public emergency events are threatening human security and public order, causing social crisis and political crisis. The frequent emergence of public crisis makes the prevention and control of them to ensure the safe operation of society gradually rising to a strategic choice which has great economic and political significance. Maintaining public safety, defending the dignity of human life and our beautiful homeland become the inescapable duty of government. Our government always attaches great importance to emergency management. In 17 congress report, General Secretary Hu Jintao explicitly proposes the perfection of Emergency Management System. Therefore, emergency

management has become important work which concerns the general situation of

national economic development, social progression, people’s lives and property. It is

also an important part of launching the Scientific Outlook on Development and

building Harmonious Society. As one of the macro control departments, Financial

Departments should adjust the structure of expenditure, support the Emergency

Management actively, arrange capital investment properly and improve the national

ability of emergency management to ensure the safety of human’s lives and property.

Key Words：Emergency Emergency mechanism Theoretical basis Policy-

recommendations

一、 公共突发事件的概念及特征

突发事件(Emergency)可被广义地理解为突然发生的事情:第一层的含义是

事件发生、发展的速度很快，出乎意料；第二层的含义是事件难以应对，必须

采取非常规方法来处理。

根据我国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》

的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采

取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事

件。

不同类别的突发事件都有其各自不同的特征，但归结起来突发事件都有以

下几个特征：

第一，突发性和信息的高度缺失。所谓突发性，是指事件发生突然，出乎

人们的意料，这是这类事件的最基本的特点。这包含两层意思：一是突发事件

的爆发偶然因素更大一些，因为它几乎不具备一般事物发生前的征兆或者是这

种征兆不明显及不容易被人类所察觉。二是突发事件要求人们必须在极短的时

间内做出分析、判断。很难说给予人们更周全更精密的考虑时间，因此突发事

件的这种特性为人们建立社会危机预警机制提出了难题，因为预警机制是建立

在大量数据、信息和资料的基础上的，没有这些东西，预警机制便无从形成，

而突发事件的突发性却使人们很难得到足够丰富的数据、信息和资料，难以做

出正确的判断。

第二，破坏性与可防御性。突发事件往往是那些在一定范围内引起较大破

坏的事件，直接威胁人类生命、财产安全以及社会的稳定等。仅以突发事件中

的地震为例，2010年1月12日，海地发生7级强烈地震。地震中大量建筑严重

受损，海地首都太子港变为一片废墟。据估计此次地震将造成20万余人死亡。

这些情况都从一个侧面说明了突发事件的巨大破坏性。突发事件造成的损失虽

不可完全避免，但如果采取事前预防措施，是可以减轻灾害损失，提高对突发

事件的防御的。1988年我国杭州市遭到台风袭击，损失严重，由于供电系统大

部分架设在地面上，90％被摧毁，15天后才逐步恢复，给救灾和灾后恢复造成

很大困难；而1989年在美国旧金山市发生的强烈地震，虽然造成上百亿美元的

经济损失，但因基础设施抗灾能力较强，震后48小时生命线系统就全面修复，

这又说明了突发事件的可防御性。

第三，非常规性。是指这类突发事件超出了一般社会危机的发展规律并呈

现出易变性特征。有时甚至呈“跳跃式”发展，因此造成难寻其规律甚至没有

规律可寻(可能是在当时人们还没有掌握事件的规律)，从而让人感觉无以应对。

突发事件的这种非常规性，显然为正确处理社会危机设置了很大障碍，而且处

理这种特殊任务可能要付出很大的代价，决定往往难以做出。

第四，伴生性和衍生性。突发事件的发生，一般都不是独立的，在原生灾

害与次生灾害之间、自然灾害与人为灾害之间、轻灾与重灾之间，都存在着一

定的内在联系。如洪水过后可能会引发“瘟疫”，核事故会导致环境污染，非典

之后会使交通、饭店、宾馆、娱乐、旅游业大受影响，原生灾害具有不确定性，

我们一般只能被动式处理，但“次生灾害”是完全可以预见，可以在财政政策

的支持下，采取一些措施加以控制，使灾害的影响降到最小。此外，由于人类

对生态、环境、土地等的破坏，可能成为诱发和导致某些自然灾害的原因，或

加剧自然灾害的频度和强度。由此可见，突发事件的伴生和衍生性质，以及相

互作用和重叠破坏的效应，都要求防灾不仅针对一种或几种主要灾害，还要考

虑到主要灾害与可能发生的其他灾害的关系，采取综合防治措施。

二、 公共财政支持应急管理的理论基础

对于应急管理，目前还没有一个被普遍接受的定义。我们这里所指的应急

管理是指在应对突发事件的过程中，为了降低突发事件的危害，达到优化决策

的目的，基于对突发事件的原因、过程及后果进行分析，有效集成社会各方面

的相关资源，对突发事件进行有效控制和处理的过程。

突发事件的应急管理是一种公共服务。在契约社会里,政府的责任就是保证

民众的安全、健康、生存和各项法定的社会权利。建立正常的社会秩序和维护

公共安全,是政府进行社会治理和公共管理的重要职责和工作内容;建立科学、高

效的应急反应机制与体系,增强全社会的危机管理和危机应对能力,保障人民生

命和财产安全,是政府义不容辞的神圣使命;确保公共财政对于公共服务事业和

公共管理项目的支持力度,是政府由产业投资主体向公共投资主体角色转换的必

然要求,是对包括纳税人在内的全体国民服务意识的具体体现。

我国突发事件应急管理的研究起步较晚，应急管理体系还不健全，尤其是

我国当前正处在经济和社会转型期，市场经济体制正处于完善阶段，财政体制

正在由计划经济条件下的国家财政向市场经济下的公共财政转型，这就不可避

免地增加了构建公共财政应急支持体系的困难。但随着突发事件发生速度及造

成损失情况的逐年增大，在现阶段，加强我国财政应急管理体系的建设已刻不

容缓。财政部门作为宏观调控的部门，承担着配置社会公共产品和公共服务的

重要职能，应当而且必须从财力及政策上给予应急管理支持。主要原因如下:

第一，构建突发事件的财政政策应对机制是公共财政框架重要的组成部分。

财政既是一个经济范畴,也是一个历史范畴,它以国家为主体在参与国民收入分

配中实现其功能目标。公共财政不仅是防范和化解公共风险的最后一道防线,而

且财政部门在政府应急管理体系中同样处于战略性地位。部门的应急能力体现

在部门预案、应急指挥、紧急处理、人事管理等诸多方面。财政部门在政府应

急管理体系中主要承担财力支持和后勤保障两项职能。此外,在政府应急管理过

程中,财政部门还应具有提供行政救助的法定职责。突发公共事件发生之后,由于

当事人往往丧失自救能力,迫切需要政府财政部门出面,动用各种社会资源提供

行政救助。

第二，应急管理通过市场方式解决的道路行不通。保险市场可以在一定程

度上规避风险，但是由于保险机构追求利润最大化的诉求，往往会形成两大弊

端:一是市场空间比较狭窄，只有没有外部性的领域，才是保险市场关注的领域。

按照经济学原理，一旦所属领域具有很强的外部性，往往会造成市场供给的不

充分。二是对于可以进行市场化操作的突发公共事件，市场也不能完全起作用。

这是因为，保险是分散风险、互助共济的一种机制，是需要投保人支付一定的

保费的。但是对于弱势群体和弱势产业而言，他们支付保费的能力比较差，往

往无力支付高额保费，那么这部分人应对突发公共事件的需要应当由公共财政

予以解决。因此，应急管理不能通过市场机制有效运作，公共管理部门需要自

觉承担这一职能。作为宏观调控的重要部门，财政部门对应急管理无疑责无旁

贷。

第三，构建突发事件的财政政策应对机制是社会和谐稳定发展的重要保障。

公共财政在突发事件应对中发挥着及其重要的作用。在国家公共财政体制中,增

加应对突发事件的项目,加大应对突发事件的资金,其原因是显而易见的。任何私

人、民间组织或企业都不可能在极短时间内筹集到可以用来支付应对突发事件

的如此巨大的资金。然而从突发事件带来的严重后果来看,如影响国家安全、社

会稳定等,使得国家的这一公共管理职能必须尽快完善。

三、 国外应急管理体制及财政支持的概况

1、国外应急管理体制概况

突发公共事件给正常的经济、社会秩序造成了破坏，危及人民群众的生命

财产安全，特别是美国9.11事件发生以后，各国逐步认识到应急管理中存在的问

题，世界各国普遍加强了应急管理工作。

发达国家经过多年探索，大都形成了运行良好的应急管理体制，包括应急管

理法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和信息透明等，形成了比

较完善的应急救援系统，并且逐渐向标准化方向发展，使整个应急管理工作更

加科学、规范和高效。具体表现在两个方面：一是应急组织体系与机制，二是

应急基础与保障措施。各国在应急管理方面，都设立协调有效的专门机构，由

于各国的行政管理体制与法律制度不同，在应急组织管理体系的设置与职能上，

也不尽相同，但归纳起来可分为以下几点：

（1）建立了核心的应急管理机构。应急管理属于政府公共服务行为，要求

各级政府、政府各职能部门之间高效、协同配合。从横向上看，应急管理涉及

政府各职能部门协同配合;从纵向上看，应急管理还涉及上、下级政府之间的协

调配合。在完善的应急管理系统中，一定要设置发挥重要协调作用的专门的核

心决策机构。

（2）建立了完备的法律体系，规范相关部门职责。美国、英国、日本等国

家均制定了一部统一的紧急状态法律，对宣布紧急状态权力的行使主体、程序，

对公民权利的限制以及权利救济等内容作了详细的规定。它是突发事件应急法

制领域中的“基本法”，能够在突发公共事件发生以后迅速建立起一个统一有序的

指挥机制以及规范程序。针对各种具体的突发公共事件，许多国家针对不同情

形，在统一的紧急管理法以外分别制定了各类专业法。

（3）明确划分了中央与地方政府之间的事权。大多数西方国家都以法律的

形式对突发公共事件涉及的各级政府的职责进行了明确的界定，用以规范在突发事件发生以后的分工和职责。例如，英国政府明确规定，对于应急管理工作，以地方政府为主，实行属地管理。在涉及较大规模的灾难或危机事态中，中央政府根据突发公共事件发生所在地地方政府要求提供帮助，并且其主要职责是确定一个牵头部门，对相关工作和涉及的部门进行协调。

2、国外应急管理的财政支持

综合运用采用财税政策，保障经济、社会稳定。在突发公共事件发生以后，各国财政部门综合运用税收政策、支出政策，为应急管理提供资金保障，尽量避免突发事件对经济、社会的影响。例如:9·11事件爆发以后，一是在财政支出方面，美国政府立即拨出400亿美元对纽约进行紧急支援，并从中拿出30亿美元来加强飞机和机场的安全设施建设。国会参众两院通过了援助航空业的法案，以帮助遭到恐怖袭击事件沉重打击的美国航空业渡过难关。根据这项法案，联邦政府将向美国航空业提供50亿美元的直接援助，并且向航空业提供100亿美元的贷款担保。同时军费及其他开支也将大涨。二是在税收政策方面，为刺激消费需求和帮助企业渡过难关，美国政府进一步扩大了减税规模。减税计划包括降低税率，将资本收益税从20%降至15%;加速企业折旧，降低企业的财务负担;扩大投资新设备和其他资本支出的信贷优惠范围。

四、 我国应急财政资金管理的现状及存在的问题

1、我国应急财政资金管理的现状

从“非典”、雪灾和汶川“5·12”大地震三个案例来看，我国应急财政资金在管理和使用上存在若干共性问题，主要表现为：事前缺乏足够预备；突发事件发生后资金的预拨缺乏科学的灾情统计支持，对所需的资金量几乎不能预期；管理使用中常常施之于宽、支用范围过于宽泛；甚至出现“救命钱”滞留、挪用等严重问题。更重要的是，我们发现，在历次应急处理中，基本上都是财政资金，其中又特别是中央财政资金———一力独擎天下，在中央政府与地方政府之间、政府与社会之间缺乏有效的风险分摊机制。存在以上问题的根本原因在于：我国目前的应急管理体系不能提供应急财政资金规范管理的基本平台。“非典”以后，我国逐渐建立起了分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，各地、各部门都制订了相应的应急预案。总的来说，是在原来各部门职能分工的基础上，新增加了“应急管理”的职能，大多数情况下并没有设立专门的应急管理机构。一旦有突发事件发生，往往是通过设立临时指

挥部的方式集合人员、调集资源和组织救灾（如图）。换言之，当前我国应急管理体系的“临时性” 特征

我国应急管理体系结构图

非常突出。此外，还有强烈的“分散性”特征，即应急管理的职能分布于政府的各个职能部门，某一系统内可能已形成了垂直的信息收集系统，有自己的救援队伍、救援设施，但部门之间并不共享。由于“分散性”，当前的应急体系不可避免地沿袭了我国行政部门间信息分散、难于协调的老问题，不能体现出CMSS模式之“综合救灾”理念；基于“临时性”，这个应急体系还有既缺乏权威也缺乏资金的新问题，这使得我国应急管理总是“重事后救灾，轻事前预防”，不能体现出CMSS下的“全过程”的灾害管理标准流程。甚至在事后救灾中，这个临时性的应急体系也难于合乎需要地提供救灾所需的基础信息，难于有效整合各方救灾力量和救灾资源。这一管理体系直接影响到应急财政资金管理的诸多方面。

2、我国应急财政资金管理存在问题

近年来，我国在应急管方面取得了长足的发展，但由于发展晚，我国的应急管理财政机制还不完善，还存在许多问题，概括起来包括以下几个方面。

（1）难以提供拨付应急财政资金的相关统计信息。

与分散型的应急管理体系相适应，目前，我国有关灾难的统计功能分散于各个部门，如灾难预警信息分布在气象局、地震局、水利局等，灾难发生之后的人员伤亡、民房倒塌、农作物毁损信息在民政部门，建筑物损失信息归其所属部门，道路、桥梁归交通部门，供水、供电、供气等更是分属有关部门„„

各部门在进行灾难统计时，往往遵循常规的统计方法与工作流程，没有发展出灾难统计的特殊技术。

（2）预备费设置比例偏低，缺乏单独的管理

现行应急体系下，由于应急是一个临时工作，无专门机构、无工作人员，自然也就无稳定预算。长期以来（即使是在2003年“非典”之后），类似自然灾害、突发事件这类的危机往往归入“难以预见事件”，所需经费由未明确规定用途的预备费支付。按我国《预算法》第32条规定：各级政府预算应当按照本级政府预算支出的1%—3%设置“预备费”，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。但在实践中，由于种种原因，中央财政和地方财政事实上都按一个较低的比例提取预备费。2009年的预备费支出比例如图所示。

2009年的预备费支出比例示意图（百度搜）

这显然是按照突发性支出发生概率较小的这种估计来设置的。这表明我们在应对突发事件过程中缺乏风险意识，没有引起足够的重视。预备费缺乏单独的管理，由于我国实行预备费和年度预算绑在一起来管理，没有实行单独管理，不能在年度之间进行调度平衡，这就大大限制了预备费在化解突发性支出方面

的作用。

（3）我国公共财政管理与制度的基础相对薄弱。管理基础薄弱主要表现在公共财政管理中“风险管理”缺位。突发事件造成的公共危机是公共风险的产物或现实结果，要减少公共危机造成的突发性支出，关键在于防范和化解公共风险。而目前我们所面临的就是对防范公共风险的财政支出太少。制度基础薄弱主要是指在政府财政方面缺乏一个风险成本分担的法律框架，例如中央与地方之间、政府的各个部门之间、政府与社会公众之间等等，在公共危机状态下，如何分担各自的风险成本。现在的状况是“风险大锅饭”，谁也不知道在公共危机状态下自己应该承担多大的风险成本。各行为主体（中央、地方、企业）在承担风险不明确的情况下，就会出现行动迟缓、相互观望的现象。不但不能化解危机，甚至可能延长危机状态，造成更大的损失。

（4）监管不严，应急管理资金存在一定的违规使用、挪用资金现象。财政部门在资金拨付以后，往往放松了对资金的管理，特别是对于那些紧急下达的救灾资金，由于缺乏专门的财务管理方法，执行中违规使用的问题比较突出。以汶川大地震为例，汉源县重复统计、多报多领财政补助金1333万元和补助粮133万斤。在审计指出问题后，汉源县有关部门重新核实灾情（中华人民共和国审计署审计报告）。

五、构建突发事件的财政应对机制的政策建议

现有的政府突发事件应急管理体系不健全，政府自身的危机意识及水平亟待提高，政府分散风险的空间有限，社会成员总体抗风险能力较为薄弱，这决定了未来中国应对公共风险的压力在增大。面对日趋增加的社会公共危机，财政必须建立相应的应急管理机制，以有效地应对各类突发事件。

1、建立综合性财政危机管理网络

在当今社会，危机的发生将是一个经常性变量。面对这一情况，应当构筑一个包括财政法律制度、机构框架和风险预警在内的综合性财政危机管理网络。财政法律制度为制定非常时期的财政法案提供法律支持，这样可以大大缩短危机发生后再寻求修改有关财政法律的时间;机构框架则为财政应对各种危机提供智力支持和操作流程;风险预警为评估各种突发事件对财政经济的影响提供标准，并依据不同的评价标准，对财政运行情况发布警示。

2、编制应急预算

这个预算应当每年编制，但不要求执行，只有当突发事件发生时才正式执

行。其内容是公共危机状态下的公共收支安排，一方面是确定突发事件发生时可动员的收入来源及收入筹集方式。如向中央银行透支、向国际金融机构借债、发行国债或推迟国债偿还、拍卖政府企业和资产等等。另一方面是支出用途和支出程序，明确支出过程中各个环节的责任和任务，以便一旦出现突发性支出时，不仅资金能很快到位，而且能够得到有效的使用。应急预算的编制需要根据在最近的时间内、最有可能发生的公共危机事件来编制预算，设计不同的支出用途和收入来源。应急预算编制和执行的权限应当列入财政基本法或预算法，一旦发生突发事件即可启动，以避免不必要的法律障碍。例如透支在一般情况下被法律所禁止，但只要启动应急预算，这项法律禁令应自动解除或有条件地解除。

3、逐步建立风险分担的制度框架

我国改革开放以来逐渐形成了利益分享制度，但却没有建立起相应的风险共担制度。要建立下级政府对上级政府的债务报告制度和政府财政风险预算及其评估制度，从制度上对地方债务加以约束、防范、监控和化解。就是说，要在各级财政之间、在政府各个部门之间、在政府与企业、居民之间构建一个风险分担的制度框架，明确各自的风险责任，以减少道德风险和相互之间的依赖。对政府提供的各项措施、政策承诺进行事前的风险评估，以免政府因财政能力变化而导致言行不一，损害政府的公权力。

4、增强预备费的稳定功能

预备费是最常规的应急手段，尤其对数额不大的突发性支出，一般动用预备费即可解决。在公共危机的初始阶段，预备费是首位的应急手段，只有当危急状态超出了预备费的能力时才需要动用其他的应急手段。在某种意义上说，预备费这个应急手段的强弱决定了是否需要启用其他应急手段，以及其他应急手段启用的时间。在预备费很少的情况下，可能一有风吹草动就需要全面调整预算，这不利于财政运行的稳定，而且由此带来的操作成本也很高。因此，应强化预备费的功能。具体办法:一是在《预算法》修改以前，按照法律规定的上限提取预备费，而不论预算是赤字还是盈余。二是对预备费实行基金式管理，每年安排的预备费，在当年没有突发性支出的情况下，或者用于突发性支出后的余额，不得用于其他预算开支，应进入预备费基金。在性质上，预备费基金属于风险准备金，与银行的准备金功能类似，三是扩大预备费基金的来源，如预算盈余、预算超收收入，原则上应进入预备费基金，不应用于追加其他的预

算支出。

5、积极做好灾后重建工作

针对灾害给经济生活造成的危害以及灾后的重建工作，财税部门要尽早拿出相应的对策，需要出台一系列补偿损失和灾后重建、支持经济增长的财税政策。其中减免缓缴部分税收、行政事业性收费和政府性基金，对稳定人心、增强战胜灾难的信心、保持社会安定、恢复经济发展活力，将起到关键作用。同时，在产业技术政策的制定和实施中，政府可以通过补贴、贴息、资助、税种选择、税率确定、税收优惠、退税等措施来引导或支持灾后的重建工作。

6、建立严格的监督管理和审计制度

本着对全社会认真负责的态度，加强对救灾款项使用的监督管理和审计。同时对社会捐赠物品和收入，也需要严格管理使用，确保专款专用，使善款可以善用。同时，应该看到，灾后重建不是一般的重复建设，应该有一定的超前意识，本着对未来负责的态度，财政部门要严格进行资金使用的追踪问责，强化责任制，防止出现“豆腐渣”工程，切实保证救灾重建的资金效益。

参考文献

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