部门党政领导干部任期经济责任绩效评价内容与方法的思考

　　摘要：搞好党政部门领导干部经济责任审计的绩效评价是经济责任审计的核心和关键，以引导和促进领导干部贯彻落实科学发展观和树立正确的政绩观为目标，文章探讨了部门党政领导干部任期经济责任审计绩效评价的内容和方法。 　　关键词：经济责任审计；内部控制；绩效评价 　　 　　一、引言 　　部门党政领导干部任期经济责任绩效评价是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对部门党政领导干部任职期间履行经济责任的情况、绩效目标的实现程度、经济管理能力和从事经济活动情况的责任，及为实现绩效目标所安排预算的执行结果等情况所作出的综合性评价和界定，是衡量领导干部工作业绩的重要考评依据，目的在于强化干部管理，为考核、奖惩、选用干部提供参考依据。 　　通过近几年的审计实践，笔者认为经济责任审计的难点在于绩效评价。绩效评价之所以难，是因为和财政、财务收支审计比较，经济责任审计的客体、对象、程序、报告等有一个质的变化，财政、财务收支审计的重点强调真实性、合法性，而经济责任审计强调真实性、合法性、效益性并重。绩效评价恰当、准确、客观与否，关系到审计报告的质量和相关部门领导干部个人的经济责任和政治前途，因而成为经济责任审计中的一个难点，也是一个敏感问题。 　　二、任期经济责任审计评价的概念和类别 　　评价是审计结论，是审计人员基于审计和调查情况所做出的职业判断。任期经济责任审计绩效评价是审计机关通过对党政群机关事业单位的领导干部和企业领导人任职期间的财政、财务收支及有关经济活动进行审计，在审计结果报告中对其应负经济责任及取得的政绩作出的结论性评语。 　　中办、国办两个“暂行规定”中有关条款明确规定要对领导干部及企业领导人员任期内的经济责任作出客观评价，向本级人民政府提交其任期经济责任审计结果报告，并抄送同级组织、人事、纪检、监察或企业领导人员管理机关和其他有关部门。对被审计责任人任职期间履行经济职责的情况，具体包括经济决策情况、经济管理情况、财经政策法规执行情况和个人遵守廉政规定情况。将这些情况从定量和定性两方面，客观公正、实事求是地做出以书面形式表达的职业判断。任期经济责任的目的在于使利用任期责任审计结果的机构和部门有所参照，便于直观了解最终审计结果和被审计对象的经济责任，它是任期经济责任审计当中的重要组成部分。 　　任期经济责任审计的被审计对象主要有以下几类，即企业领导人员、部门党政领导干部、乡镇党政领导干部和地方党政领导干部，应针对不同的被审计对象分别采取不同的经济责任内容和不同的绩效评价指标。 　　本文只涉及对部门党政领导干部经济责任审计的绩效评价。 　　三、确定部门党政领导干部任期经济责任的内容 　　党政机关财政、财务收入来源单一，支出的范围较小，领导干部任期经济责任审计应侧重以财政、财务收支的真实性、合法性为基础，将效益性方面作为重点。要结合审计查证结果，评价经济责任人任期内贯彻执行财经法规情况、国有资产的保值增值情况以及个人的廉洁自律情况等。 　　（一）财政、财务收支情况的真实性 　　对党政机关财政、财务收支真实性评价的重点是对其提供的财政、财务会计信息真实性的评价。在查看账表数据的基础上，通过审查预算内外的收入、支出是否真实，是否存在设立账外账、截留收入、虚列支出等问题，来评价党政领导干部财政、财务收支的真实性程度。 　　（二）财政、财务收支情况的合法性 　　通过审查党政机关是否认真贯彻执行国家财经政策、法规和规章制度，是否全面实行政务公开、“收支两条线”和集中收付制度，是否存在乱加价、乱集资、乱收费、乱罚款等问题来评价党政领导干部任期内遵守财经纪律情况。 　　（三）内部控制的健全性和有效性 　　通过询问被审计单位有关人员，查询被审计单位有关内部控制方面的文件资料，查阅以前年度有关被审计单位内部控制制度方面的档案，来审查被审计单位是否建立了一套行之有效的内部控制制度。通过健全性测试和符合性测试，来评价党政领导干部任期内部门内部控制制度的运行状况。 　　（四）国有资产的保值增值情况 　　党政机关管理、使用国有资产情况是审计的一个重点。通过审查被审计单位固定资产是否建账管理，有无账实不符、私分资产以及管理不善造成国有资产损失浪费等问题，特别注意是否存在专项资金没有专项使用，而是被转移、挥霍浪费，来评价党政领导干部任职期间国有资产保值增值情况。 　　（五）重大投资项目及其效益情况 　　通过审查党政机关投资项目的可行性，是否有集体决策制度及其执行情况，投资决策程序的合法性、规范性，投资项目的效益性，是否存在盲目投资，管理混乱，是否存在所谓的“政绩工程”、“形象工程”等造成重大损失等问题，来评价党政领导干部的决策水平，合理界定责任。 　　（六）个人廉洁自律情况和其他需要审计的问题 　　通过审计，查明党政机关领导干部在单位报销各项费用、发放奖金和补贴、对外公务活动开支是否合规、真实，有无侵占国家财产，有无向下属单位报支个人费用等，并对照领导干部廉政建设的有关规定进行评价。 　　四、建立科学的部门党政领导干部任期经济责任绩效评价方法 　　（一）部门党政领导干部任期经济责任中绩效评价存在的问题 　　1、绩效评价的标准不一致 　　到目前为止，我国还没有制定出一个统一的党政机关领导干部经济责任体系。审计人员在进行绩效评价时，评价的标准与依据五花八门，致使不同的审计人员面对同样的问题，可能会做出不同的评价，影响了审计的客观公正和审计的权威性。 　　2、绩效评价中现任领导责任与历史责任界限划分不清 　　在党政机关领导干部中，没有正确区分前任领导和现任领导的责任界限。由于单位经济活动、会计核算的连续性以及权责发生制的记账方式，上期责任或业绩可能延续到本期，本期责任或业绩也可能递延至下期。在这种情况下，认为责任人应对审计查出的所有问题负责任，或认为责任人做出显著业绩，必然会影响审计结果的准确性。 　　3、绩效评价的内容不够全面 　　对党政机关领导干部任职期间经济事项进行绩效评价时，只简单地用绝对数和相对数进行说明，未对其产生的原因进行认真分析和如实评价。如对固定资产的增加，其资金来源是任职期间单位的自有资金、财政结余，还是专项资金、银行贷款，一般没有进行实事求是的披露。 　　4、绩效评价中存在主观意愿 　　鉴定式的绩效评价，把与工作无关的业绩和与经济责任无关的责任均加以认定。如“工作兢兢业业，任劳任怨”、“办事认真，一丝不苟”、“被评为XX先进个人”等，超越了审计范围，增大了审计风险。 　　（二）建立科学的部门党政领导干部任期经济责任的方法 　　1、要建立统一的领导干部经济责任绩效评价指标体系 　　经济责任审计的绩效评价指标应通过定性和定量的指标进行考核和评价。 　　（1）定性指标。定性指标是指不能够直接用数值表示的指标，从性质上判断被审计者的经济行为是否符合有关法律法规和国家方针政策的要求。它主要包括真实性、合法性审计标准、内部控制制度及其执行情况的考核标准、领导干部遵守财经法纪和廉洁自律情况、单位重大经济决策的运行情况和领导干部在经济决策中所起的作用等。对于定性指标也要给以一定的权重，使其定量化，以避免评价时的随意性或以偏概全。 　　（2）定量指标。定量指标是指能够用数值表示的指标，包括绝对数与相对数。通过比较分析，考核和评价被审计者经济行为的量化标准。如预算的执行及决算情况、财务收支计划的执行情况、国有资产的保值增值情况等。主要指标有：审计性评价指标（国有资产增长率、事业投入增长率）；合规（法）性评价指标（专项资金挪用比例、乱收费比例、违规支出金额比例、违纪违规金额比率、财产损失比率、决策损失比例）；个人廉洁情况评价指标（主要有个人收入违纪比率）等。

　　2、要正确界定经济责任的界限 　　（1）划清现任领导责任与历史责任的界限。在评价领导干部任期经济责任时，以责任人任期内某一时点作为基准，按照有关规定划清现任领导责任与历史责任的界限。不能将基准时间前领导取得的成绩或存在的问题当成是现任领导的成绩或问题。 　　（2）划清直接责任和主管责任的界限。领导干部直接违反国家财经法规，授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反国家财经法规，失职、渎职以及其他违反国家财经纪律的行为，构成直接责任。应负直接责任以外的领导和管理责任，构成主管责任。在进行评价结论时，一定要恰当地权衡责任的性质，不可混淆。 　　（3）划清集体决策与个人决策的界限，由集体决策造成的失误，应由集体负责；由领导个人决策造成的失误，应由领导个人负责。 　　3、要以交待出处的方法进行绩效评价 　　在进行审计评价时，常常要涉及和运用财政、财务收支范围以外的资料。在利用相关部门的业务技术数据时注意做到交待出处。在引用相关部门、人员的证明和询问谈话材料时，也注意做到交待出处。以交待出处的方法进行绩效评价，能使运用审计结果的部门多了解中的相关因素，不仅使审计结果运用更加客观，同时也在一定程度上防范了审计风险。 　　4、要使用准确的用语进行绩效评价 　　在进行审计绩效评价时，要使用专业、规范和措辞适当的语言，对能用数字说明的问题，尽可能用数字来说明；对不能用数字说明的问题，也要用写实的手法来反映，切忌夸张和华而不实的描述。要做到观点鲜明，层次分明，逻辑性强，文字精练、言简意赅。绩效评价中常用的用语主要有：任期内国有资产增值幅度大、小、没有增值或减值；对某些问题该领导干部负直接责任、主管责任、一般责任；履行经济职责较好、未履行、失职等。 　　5、要用谨慎的原则进行绩效评价 　　绩效评价必须做到对超出经济责任审计范围、审计人员无法取证的事项不作评价；对审计过程中因种种原因无法审查和核实的事项不作评价；审计未涉及到的问题不评价；审计证据不足的不评价，对审计对象评价标准不清或者没有明确评价标准，可能造成被审计人的责任难以分清的事项不能随意做出评价。 　　6、要客观、公正地进行绩效评价 　　绩效评价必须以审计核实的事实（审计证据）为依据，审计证据以外的资料，如本人当面材料、单位工作总结、报告等不能作为评价的依据；要以法律为准绳，实事求是地对责任人的任期经济业绩与经济责任进行评价，不应带有主观色彩和个人成分，从而准确评价部门领导干部任职期间的工作业绩和经济责任，引导和促进其贯彻落实科学发展观和树立正确的政绩观。 　　参考文献： 　　1、史元.党政领导干部任期经济责任审计评价原则[J].东北农业大学学报(社会科学版),2003(1). 　　2、黄顺.经济责任的界定和评价[J].当代审计,2001(2). 　　3、马沁,王群建.浅析经济责任界定[J].当代审计,2002(3). 　　4、支文.对设置经济责任评价指标的探讨[J].广东审计,2003(6). 　　（作者单位：射阳县审计局）