第四节依法治国教案

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第四节 依法治国 建设社会主义法治国家 一、依法治国的科学含义及意义

（一）依法治国的科学含义

（二）法治释义

自古希腊和古代中国先秦哲人提出“法治”并阐述其思想以来，历代思想家前赴后继地探索着这一亘古的命题。由于法治思想的博大精深，许多论著都没有直接、简单地对“法治”进行定义。法治在当代法学中仍是一个非常受重视并备受争议的问题，法学家们从不同的层面和角度对它进行阐析。纵观法的历史，法治至少具有以下五层涵义： 第一，法治是一种宏观的治国方略。

汉语“法治”一词从被使用时开始，就与“以法治国”、“依法治国”等词相提并论，主要是被作为一种治国方略来理解的。“以法治国”一词在中国古籍中首先见于《管子》一书，其后的商鞅、韩非子等人又对此进行了发展并付诸实践。在古代中国思想体系中，法治总是与“礼治”、“德治”、“人治”等治国方略相并列、相对称、相对立。西方思想体系中，“法治”也首先是被作为与人治相对立的治国方略，即“法律的统治”。“人治”与“法治”的争论都在于对治国方略或手段进行权衡与选择。法治作为一种治国方略，它是指一个国家在多种社会控制手段面前选择以法律为主的手段进行控制，而不是选择其它，比如宗教规范或者道德规范作为主要控制手段，即我们今天重新提倡的“依法治国”。

第二，法治是一种理性的办事原则。

这层含义意味着，在制定法律之后，任何人和组织的社会性活动均受既定法律规则的约束。所谓“既定法律规则”强调的是法律已经制定、人们在“在法律面前”该怎么做的问题。所以，法治一词又经常被理解作“依法办事”，而不是依感情办事，或者依照其它缺乏确定性的实质标准办事。之所以说法治是理性的，是因为法律是人们事先设定的规则，具有稳定性、连续性、普遍性和一致性，它不受事发当时的人的情感和意志所左右。在法律面前只有先承认形式的合理才能承认实质的合理，这是法治建立的基本要求。

第三，法治是一种民主的法制模式，

又常常被理解为“以民主为基础和前提的法制”。历史上看，法制历来具有多样性，通常可以划分为专制的法制和民主的法制两大模式，“法治”就是后一种法制模式。其基本含义是：法制必须以民主为社会条件和制度基础。法制并不必然是民主的，法制可以与专制结合，成为专制的工具。如中国历代法家所主张的“法治”。真正意义上的法治是以民主为社会条件和制度基础的法制模式。近代资产阶级在追求经济自由、渴望政治民主、反抗封建专制的过程中逐步建立法治这种民主的法制模式。所以在当代中国社会主义法治的理念强调“执法为民”也正是体现这一民主的精神。

第四，法治是一种文明的法律精神。

在这层含义上，法治往往与理念、原则、观念等词连用，如“法治理念”、“法治原则”、“法治观念”等等。离开法治精神的法律就会象一种失去控制的工具。这种精神导源于文明的社会条件和制度基础，是文明在法律上的转化形式，与人类精神文明一脉相承。法治的这些精神表现为一整套关于法律、权利和权力问题的原则、观念、价值体系，它体现了人对法律的价值需要，成为人们设计制度的价值标准和执行法律的指导思想。考察和分析近代以来的法治思想与实践，我们可以对法治所蕴含的法律精神作这样的归纳：（1）法律至上，即法律具有极高的权威，法大于权；（2）善（良）法之治，即法律的制定是经过民主、公开的程序进行，能够反应广大人民群众的意志并尊重客观规律；（3）权利本位，即法律以关怀和尊重和人权为宗旨和目标；（4）正当程序，即法律的执行必须有严格的制度和程序保障，权力的运行必须接受法律的制约和程序的控制；（5）普遍适用，即法律的适用不承认个别情况，只承认普遍规则的效力；（6）权力控制，即所有的权力都必须受到合理的制约和控制。

第五，法治是一种和谐的社会状态和秩序。

法治也可以被理解为一种社会关系或者社会状态。正是在这种意义上，我们会常常使用“法治社会”这样的提法。在这种状态下，由于权力受到制约，权利得到伸张，同时争议又通过正当的程序设计得以

和平解决，正如有人所说的“法治„„在法律规束住了国家权力和政府后而使权利在人与人之间得到合理配置的社会状态”，所以，我们可以说法治所追求的目标就是这样一种和谐的社会结构和社会秩序。

（三）法治、人治和法制

作为治理国家的方法和原则，法治和人治的主要分歧在于：

第一，治理国家主要依靠具有很强确定性的法律，还是模糊性很强的道德或者领导人的意志？法治往往要求通过具有强制力的法律来治理；人治则要求由具有高尚道德的明君、清官和圣贤通过道德感化进行治理。

第二，对人的行为的指引，主要依靠一般性的法律规则，还是依靠针对具体情况的具体指引？法治强调具有可预测性的一般规则，人治强调具体指引，视具体情势而定，法律规范作为行为指引的预测水准较低。

第三，在政治制度上施行民主还是专制？现代法治国家的法治是与民主密切结合的，人治则往往建立在某种专制政体之上，最终会导致独裁。

法治和法制是一对相近的概念。从字面上看，法制是法律和制度的总称，而法治指依据法律的治理。法治相当于英文中的rule of law，法制相当于英文中的legal system，主要指称法律的体系、体制与架构的整体。两者的区别主要在于静态与动态意义的区别。具体包括：第一，法治要求法律在社会生活中的最高权威，而法制没有这样的要求，因此一个法制健全的国家未必是一个法治国家，而一个法治国家必然首先是一个法制的社会。一般来说，法制是法治的前提，只有先形成完备的法律和制度，才有可能进行依据法律的治理；但有法制却未必有法治，法律和制度也可能是为人治服务的。

二、建设社会主义法制国家

（一）、社会主义与法治国家

社会主义法治国家是对资产阶级法治国家的批判与继承。社会主义国家同样需要建设法治国家，同时社会主义的本质决定了这种“法治”之“法”在根本上属于“善法”。这种“善法”在根本上能够反映社

会发展规律和时代潮流，体现人民的意志和利益；它能够兼顾国家、社会、群体和个人的利益；处理好权利保障与权力制约的关系；处理好权利与义务的关系。

中国的法治是社会主义的法治，所以要树立社会主义法治理念。这个法治理念要根据我国社会的性质以及当前的经济与社会发展状况来认识。我国当前的经济与社会发展中有若干个突出的问题：

第一，利益分配不均衡情况比较明显，而且差距在扩大，贫困问题比较突出；

第二，社会公共事业建设明显滞后，公共财政对社会福利保障的投入还跟不上；

第三，前些年盲目而粗放的经济增长，还没有坚持合乎科学地发展，导致资源环境问题非常严重；

第四，随着生活水平的提高，民众不断增强权利意识和民主参与要求，然而我们的制度还跟不上；

第五，我国的法律法规有了相当多的数量，无法可依的情况初步解决，但有法必依、执法必严、违法必究的问题并没有解决。所以我们在强调依法治国的同时，还要强调执法为民、公平正义、服务大局、党的领导。其中依法治国是社会主义法治的核心内容，执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命，党的领导是社会主义法治的根本保证。 我们要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来。

党的领导与依法治国的关系主要体现在：

第一，要加强党对立法工作的领导，推进科学立法、民主立法，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。

第二，各级党组织都要在宪法和法律范围内活动，全体党员都要模范遵守宪法和法律。第三，要督促和支持国家机关依法行使职权，依法推动各项工作的开展，切实维护公民的合法权益。

法治对于社会主义而言，其重要性和必要性主要表现在：

第一，法治是当代中国共产党的执政方式。中国共产党依法执政是新

的历史条件下马克思主义政党执政的基本方式。依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。第二，社会主义民主建设从根本上要求我们实行法治，建设社会主义法治国家。没有民主就没有社会主义，而法治是社会主义民主的根本保障。社会主义法治是社会主义政治制度趋于完善的重要标志。 第三，社会主义市场经济从客观上要求我们实行法治。社会主义的主要任务是发展生产力，这就要求我们把市场经济引入社会主义制度，不实行法治就难以保证社会主义市场经济的建立和运行。所以社会主义法治国家是社会主义市场经济的内在要求。

第四，社会主义精神文明本身就包括着对法治思想的内在要求，是繁荣科学文化事业的重要保证，同时法治还能促进社会全面、协调、持续地发展。第五，社会主义国家的稳定、社会的和谐、人民生活的幸福安宁，也要求实行法治，建设法治国家。第六，社会主义对外交往事业日益发展，对外开放向我们提出了法治的要求。第七，社会主义的终极目标要求各种制度(包括法律制度)充分体现对人的关怀，以人为本，只有实行法治，才能保障人权，体现对人的尊严的尊重和爱护。

（二）、新中国的法治发展进程

初创法制时期是五十年代初。我国社会主义法治的进程，从某种意义上说是开始于建国初期。20世纪50年代初，我们制定了宪法、组织法、选举法等涉及国家政治经济制度和国家权力分配的重要法律。但由于“左”的思潮泛滥，法律虚无主义盛行，以及“文化大革命”对法制的肆意践踏和破坏，曾使我们的法治建设受到严重挫折，法治这项伟大的工程在相当一段时期内停顿下来，这个时期大约是自1957-1977的二十年时间。

法制恢复时期是七十年代末至九十年代。从1978年起，邓小平同志提出了“发展社会主义民主，加强社会主义法制”、“一手抓建设，一手抓法制”等一系列关于民主与法制建设的基本方针，为社会主义法治建设指出了方向。邓小平关于实行法治的主张集中体现为：“为了

保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这个制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[⑤]。在短短二十年内，我们取得了社会主义法治建设的空前成就。这主要体现为这样一系列已经完成和正在完成的转变：

(1)从无法可依到有法可依再到社会主义市场经济法律体系的初步建立。(2)从民主制度的不完善到完善，再向民主制度的真正落实转变。

(3)从行政权力缺乏制约到行政执法制度的初步建成，再到行政法治的实现。(4)从司法制度不健全到初步建成，再走向健全而公正的司法制度。(5)从执法人员数量缺乏到建成一支基本适应社会需要的执法队伍，再到高素养执法队伍的建成。(6)从公民法律意识淡薄到全民普及法律知识，再走向全民法治观念的树立。

法治新阶段以法治目标被写进宪法为标志。1997年，党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的基本方略。1999年３月１５日，九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》，又把“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”写入了宪法第五条。在此之前，我们通常用“法制国家”这个概念，而此后，“法制国家”变为“法治国家”——虽然只改了一字，但内涵和外延都发生了变化，“法治”强调通过法制对国家和社会事务进行治理，它与“人治”是直接对立的。

目前，法治被确定为执政党的执政方式。2004年，胡锦涛同志在纪念全国人大成立50周年大会上的讲话中把依法治国与共产党执政结合起来作了论述，认为法治就是执政方式。他指出：“依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家作主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。”“要适应新形势新任务的要求，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法治国的基本方略，把依法执政作为党治国理政的一个基本方式，坚持在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，善于运用国家政权处理国家事务。”[⑥]

（三）、社会主义法治国家的现实目标

当代中国依法治国的方略已经选定，法治国家的目标已经明确，推行法治的条件也日臻成熟。在进行法治国家建设的同时，我们应当坚持

走有中国特色的社会主义道路，把法治建设与中国国情、本土资源结合起来。

就形式标志而言，我们建设社会主义法治国家，应当首先从以下四个方面进行努力：

第一，完备统一的法律体系。这里的“完备统一”是指：(1)避免法律之间矛盾、法律与地方立法矛盾、法律与解释之间矛盾。(2)法律体系是一个完整、科学、严谨的规范系统。法律体系中各部门法应当分工配套、功能协调，法律规范具有易知、明确、肯定、具体和可操作性。(3)立法机关能够积极地根据社会发展需要创制法律，必要情况下可以进行超前的有预见性的立法，而不是消极被动地等待立法时机。(4)立法存在层级和时差，因而要对立法活动进行及时审查和监督，对法律、法规、规章等法律文件进行整理、编纂及清理。

第二，普遍有效的法律规则。所谓“普遍有效”是指：(1)法律对社会生活的概括性表述与一般性调整。法律规范设定人的行为的两种模式，把允许、肯定和鼓励的行为概括为权利，把禁止、命令和否定的行为概括为义务，所有具体与个别的行为尽收其中，不承认例外。(2)法律适用中“一致性”，即“类似情况类似处理”、“类似情况反复适用”，排除执法过程中的随意性、偶然性和差别对待。(3)法律普遍被遵守和服从。同类主体享受相同权利，履行相同义务，特权被彻底消除。(4)法律在实施中发生实效，而不是把效力限于纸面上。

第三，依法行政的法治政府。依法行政，是实现由“人治”到“法治”转变，推进依法治国方略在全社会进一步实施的关键所在，也是建设社会主义政治文明的关键所在。这里包括行政执法制度与司法制度两方面。“依法行政”的本质是依法规范和制约行政权力，建设法治政府的关键是摆正政府与公民的关系、权力与权利的关系。具体来说是指：(1)“政府要守法”。在法治国家里，行政权力是法律赋予的，在通常情况下，行政主体必须遵循“无法定依据即无权力”的原则。这与公民的“法无规定即自由”原则有区别。(2)各级行政机关及其工作人员要努力提高依法执政、依法行政、依法办事的能力，自觉地在宪法和法律的范围内活动。越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾

突出，越要坚持依法办事。（3）在现代社会，法律允许行政机关在有限范围内的自由裁量行为，但必须受“合法性”和“合理性”双重原则的约束和检验。（3）要善于运用法律手段促进经济的繁荣发展和社会的全面进步，管理经济和社会事务，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，切实维护广大人民群众的权益。

第四、公平正义的司法制度。司法制度的基础框架与司法过程的要求应当符合法治的基本要求。这主要体现在：(1)良好的司法体制才能保障司法公正，所以我们要推进司法体制改革，按照公正司法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度。（2）司法权是终极性的权力，它是定纷止争的最后一道屏障。所以司法机关应当独立行使司法权，任何行政机关、社会团体和个人都不得进行干涉，只接受监督不接受命令，保持中立追求公正。(3)司法活动有公正的程序制度。程序不仅具有消极限制权力的功能，还具有积极引导和促进权力行为合乎正义的作用。程序能保证法律面前人人平等；程序还意味着有严明的冤案、错案责任追究制度。

第五，专门化的法律职业。法律职业主要包括法官、检察官和律师。法律是靠人来执行的，司法的权力如果经过无知和盲从的非职业者之手，那么再神圣纯洁的法律也都会变质。法治国家要求法律职业具有强烈的职业素质和专业特征。这包括：(1)法律职业者应当熟谙法律原理(而不是通常所谓通晓法律规定或知识)及其运用技巧，即具备法学修养和运用法律的艺术。(2)法律职业具有严格的任职资格和考试录用制度。(3)具有专职性和稳定性，法官不得在行政机关、权力机关中兼任其他职务，从而保持司法的中立性。如果法官担任其他有报酬的职务，经营商业或其他以营利为目的的活动，那么法官所代表的法律的尊严也丧失贻尽。应当通过职务稳定、薪俸丰厚的制度来保证法律职业的稳定性和崇高感。(4)法律职业内部的差别，不影响他们对正义的共同追求。律师权利切实受到保障。在全社会都尊重法律职业的同时，法官、检察官、律师之间也都相互尊重。这种尊重程度也标志着法治国家建设的水平。

从实质标志的要求看，我们建设社会主义法治国家应当着重以下制度

的建设：

第一，法律与政治关系的理性化制度，包括：(1)大部分政治行为被纳入法律调整范围，非理性的权力习惯被立法修正为理性的政治经验，政治活动实现程序化。(2)国家权力受控制，包括受法律的控制、受权力的制衡、受权利的约束。这就是我们倡导的社会主义“法治行政”、社会主义“政府法治”的理由。(3)政策或政治主张可以指导立法但不能取代立法，可以作为适用法律的参照以补充法律遗漏，但不能直接作为审判依据。(4)实行“依法治国”必须具备付出政治性代价的心理准备。为政者或当权者要牺牲和放弃某些希望取得并可能取得的正当目标和要求，比如行政手段、政策手段使用范围受限制，法外的地方利益、部门利益被取消，权力在质与量上的缩减，为了形式正义而在一定范围内牺牲某种个别的实质正义，部分社会危害性的行为不受法律调整，办事效率下降的可能，等等。(5)法律确认和保障民主的体制、民主的权利、民主的完善与发展。

第二，权力与责任关系的理性化制度，包括：(1)权力与责任相统一，国家责任无可回避。(2)无论哪种权力主体，不管是具体权力行为还是抽象权力行为，也不管是自己执行或是受托代行，只要启动了权力，就应预设其责任。(3)与权力相对应的责任除了由侵权和怠权所导致的消极责任外，还包括现代社会满足公民请示的积极责任和由管理而带来的保证责任。(4)立法应当持续、及时地发现和补充被遗漏的国家责任，避免权力侵害发生后却找不到归责依据的现象。

第三，权力与权利关系的理性化制度，包括：(1)权力的取得合法化。对于公权力而言，无授权即无权力，一般情况下只能在授权范围内行使权力。所以权力的授予实际上意味着权力的限制。(2)对于权利而言，国家承认“法不禁止即自由”，自由不局限于法律，承认在法律不禁止的地方存在大量的自由，并同样予以尊重不加干涉。(3)权力受权利的制约。私权利的授予意味着对公权力的限制或者意味着公权力主体义务和责任的增加。(4)当对公权力规定必要的自由裁量幅度时，必须充分考虑到并尽量避免对私权利的侵害可能；当公权力实施自由裁量时，并不意味着可以任意对待私权利。

第四，权利与义务关系的理性化制度，包括：(1)权利受到平等的保障。不根据主体的身份，而是根据主体的行为平等地被授予权利课以义务。在权利发生矛盾时，既要保护多数人的权利，又要保护少数人的权利，既保护基本权利，又保护一般权利。(2)义务的法律化与合理化。义务的设定必须通过立法机关与正当程序来进行，义务必须避免模糊措词，并充分论证义务设定之理由。(3)与义务的相对化。没有无权利的义务。(4)权利与义务相统一原则被公民、立法者与执法者加以正确的理解和执行。权利是基本的，应占主导地位，在立法、执法和司法的各个环节均应关怀和尊重人权。

小 结：