郑功|石油标价权斗争与美国的中东石油政策(1970-1971)

原创 2017-05-31 郑功 世界历史编辑部 世界历史编辑部

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·国际关系史·

石油标价权斗争与美国的中东石油政策（1970—1971）

郑 功

内容提要 1970年12月，石油输出国组织以集体行动的形式向跨国石油公司及其母国（主要是美国）展开了提高石油标价和争取石油标价权的斗争。在这场斗争的初期，美国政府通过为跨国石油公司解禁《反托拉斯法》、支持跨国石油公司的谈判方案等方式介入斗争。但是，受制于以美国为首的西方联盟对中东石油的深度依赖，以及中东反美情绪和阿拉伯国家迫切希望将石油武器运用于阿以斗争等中东政治气候的影响，美国政府转而推动跨国石油公司接受产油国的谈判方案。在这种情况下，产油国取得了斗争的最后胜利，在大幅提高石油标价的同时掌握了石油标价权，国际石油市场的控制权开始向产油国转移。这场斗争由此成为美国战后石油霸权衰落的转折和第一次石油危机的起点。

关键词 美国 中东 石油政策 标价权 石油输出国组织

第二次世界大战后，美国凭借强大的政治、经济和军事实力，排挤英法，建立起以“七姐妹”为首的跨国石油公司控制中东石油的机制，从而掌控了西方联盟的能源命脉和经济命脉，确立了美国的战后石油霸权。20世纪60年代末至70年代初，国际能源格局发生重大转变。美国从石油基本自给转为大量依赖进口石油才能维持经济正常运转的状况，西欧和日本对中东石油的依赖也进一步加深，国际石油价格开始逐步走高。随着石油输出国组织的发展壮大及民族独立运动的蓬勃兴起，产油国为维护本国石油权益与跨国石油公司及其母国（主要是美国）的斗争开始显现并日趋激烈，提价、减产、断供、禁运等方法开始被频繁使用。1970年，利比亚政府率先拉开了产油国维护石油权益、争取经济独立斗争的序幕。利比亚把握住美国政府不愿介入的心理，较为成功地利用了跨国石油公司之间各自为战的缺点，通过减产、断供等方式逐个击破，最终迫使在利比亚的跨国石油公司同意提高石油标价和税率。利比亚政府石油收入剧增，按年产300万桶石油计算，从每年3.3亿美元增加到每年14.2亿美元。此后，伊拉克、阿尔及利亚、科威特、伊朗、委内瑞拉等国也提出了相同的诉求，这些举动最终促成了《德黑兰协定》和《的黎波里协定》的签订。随后，产油国又开展了石油参股权和国有化运动，并在第四次中东战争中成功运用了石油武器支援阿拉伯国家对以色列的斗争，引发了第一次石油危机。

国内外学者从不同的视角展现了这一时期中东国家石油标价权斗争的历程，大致可分为四类：一，探讨产油国的政策及其对石油输出国组织的影响；二，研究美国在此过程中石油政策的演进以及对美国石油霸权的影响；三，分析跨国石油公司的应对策略、跨国石油公司与美国政府、产油国政府间的博弈以及事件对跨国石油公司的影响；四，论述事件对国际政治经济格局尤其是国际石油格局的影响。但是，这些研究成果都存在一个共性问题，即视角相对单一，缺乏多维度的整合。本文旨在利用最新解密的美国外交档案，对20世纪70年代初石油输出国组织成员国、美国政府、跨国石油公司以及中东政治气候变化之间互动关系进行探讨，揭示美国石油政策转变的深层次原因，以及事件给美国战后石油霸权带来的影响。

一、 《加拉加斯会议决议》与跨国石油公司的反应

1970年12月9—12日，石油输出国组织在委内瑞拉加拉加斯举行第21届部长级会议。会议听取了利比亚、阿尔及利亚、伊朗、沙特、伊拉克、委内瑞拉等国与跨国石油公司就石油标价和税率等问题进行谈判的情况汇报，“确定在成员国营业的石油公司纯收入的55%为最低税率……确定在所有成员国中统一提高标价或税收参考价以反映国际石油市场普遍改善的情况。并提出，在主要工业化国家货币比价的改变对成员国收入的购买力起到不利影响的情况下，标价或税收参考价应作相应的调整”。为了达到这些目标，会议确定了海湾、地中海、印度尼西亚-委内瑞拉三个地区集团先后与石油公司展开谈判的三步走方案。通过这次会议，产油国第一次达成了在一个组织的领导下开展与跨国石油公司就原油标价权等相关问题进行谈判的方案，而不再是各自为战。

跨国石油公司对《加拉加斯会议决议》的反应十分激烈。1971年初，皇家荷兰壳牌公司主席巴伦爵士（Sir David Barran）将其视为“雪崩来临”的先兆，建议跨国石油公司“采取共同的对策，拒绝被任何石油输出国组织国家各个击破，拒绝单独同产油国谈判”。此后，以“七姐妹”为首的23家跨国石油公司在美国纽约举行了一系列会议，讨论应对石油输出国组织挑战的具体方法，并最终达成了四个方面的共识。

第一，明确拒绝了石油输出国组织三步走的谈判方案。1971年1月16日，跨国石油公司给石油输出国组织发去一封联名信，声称为了避免发生“蛙跳”式的价格威胁，拒绝《加拉加斯会议决议》提出的三步走谈判方案，要求以石油输出国组织全体成员国为一方，全体跨国石油公司为另一方开展谈判，同时提出了一个“五年价格解决方案”。该方案的主要内容为：每年按世界范围的通货膨胀率调整石油输出国组织成员国的原油标价，并以运输价格的定期调整为参考，给利比亚和其他短途运输的国家的原油以更多的运输补贴，但以不提高石油税率、不补交税金、不要求开展新的强制性投资和协议保持五年不变为先决条件。

第二，确立了在谈判中集体行动、互相支援的基本原则。为避免利比亚政府提高石油标价斗争时减少和切断石油供应，以迫使跨国石油公司做出巨大让步的情况再次出现，跨国石油公司达成了《利比亚产油公司协议》（Libyan Producers Agreement）。协议规定，所有在协议上签字的在利比亚的外国石油公司不得单独与利比亚政府签订协议，支持任何在利比亚被削减产量或被收归国有的外国石油公司。如果利比亚政府迫使任何一家外国石油公司减产，其他公司将按其在利比亚的石油产量的比例给这家公司提供相同数量的石油，而提供支持的石油公司的损失将由在海湾产石油的公司进行弥补。该协定将同样适用于石油标价权斗争期间，跨国石油公司在其他产油国遇到的类似情况。

第三，成立专门机构以确保谈判的成功。跨国石油公司成立了“伦敦政策小组”（London Policy Group），成员是所有参与谈判的石油公司的高管，主要功能是为即将在德黑兰和的黎波里展开的谈判提供参考和意见、协调石油公司的立场。同时，该小组也是“一个根据美国司法部的制度，各有关公司讨论战略战术的公共场所”，“引导谈判者执行反托拉斯制度而避免诉讼危险的研究机构”。“伦敦政策小组”的办公地点设在伦敦，主要考虑是伦敦离中东相对较近，时差小，从伦敦往返德黑兰比较方便，便于应急事件的处理。此外，跨国石油公司还成立了“纽约政策小组”（New York Policy Group），其主要功能是评估“伦敦政策小组”做出的决定，并为谈判提供技术鉴定和相关信息。

第四，决定向美国政府寻求帮助，以增强谈判的能力。美国的作用主要体现在两个方面。一是在《反托拉斯法》领域获得美国政府的“松绑”，为跨国石油公司联合谈判提供便利条件。为了达成这一目标，跨国石油公司委托麦克洛伊（John J. McCloy）与美国政府进行沟通。麦克洛伊长期担任石油公司的法律顾问，曾参与利比亚提高石油标价事件，与美国政府高层有较为良好的关系，对各国政府和石油政策具有独特的经验和见解，既受到跨国石油公司的信任也为美国政府所接受。二是使美国政府“深入参与谈判，软化相关产油国的立场，至少劝说它们在一个公平的基础上进行谈判”。在跨国石油公司看来，它们之所以在1970年面对利比亚提高石油标价的谈判中败下阵来，一个关键的因素是美国政府没有干预。因此，这次面对石油输出国组织的要求，它们希望美国政府出面干预、施加压力，这样产油国就不大可能漫天要价，或许在很多问题上还会做些让步。

二、 美国政府对形势的分析及初期政策的形成

面对《加拉加斯会议决议》和跨国石油公司的求助，美国政府相关部门主要围绕三个问题展开评估。

一，关于西方联盟对中东石油的依赖状况。美国中央情报局分析称，北约欧洲盟友每天需要进口1，000万桶石油，日本每天的进口量是380万桶，西欧80%的石油供应来自中东北非地区，日本90%的石油供应来自波斯湾。在过去的五年中，北约欧洲盟友的石油需求平均以每年11%的速度增长，而日本同期的石油需求平均以每年135%的速度增长，这种增长趋势在相当长的时间内没有改变的迹象。造成这种石油需求激增的一个重要原因，是在过去5年间能源消费结构发生了巨大的转变，超过了西欧和日本经济发展的预期，因此，“确保源源不断的石油供应对欧洲和日本来讲至关重要”。而在石油储备方面的情况也不乐观。根据经济合作与发展组织1970年1月7日的报告，西欧目前建立的石油储备量是75天，而且西欧的石油储备量随季节的变化而波动，在冬季的月份里储备量随着供暖用油的增加下降到只能维持15天，夏季的月份里储备量会随着供暖用油的减少而有所延长。但在1970年的夏季，受利比亚削减石油产量和沙特关闭通往地中海的石油管线（Tapline）的影响，石油储备的恢复非常缓慢。另外，西欧各国之间的石油储备也极不平衡。至于日本，其石油储备量从来也没有达到60天的水平，1970年中，其石油储备可能只能维持45天。尽管美国本身所产石油可以满足其3/4的石油消费需求，进口石油大部分来自美国周边国家，只有约3%的石油来自中东北非，但其对中东北非石油的需求在持续扩大，所以美国石油作为西欧石油的最后保障功能在急剧下降。1960年，美国尚能够为西欧提供60%的石油消费保障，但是到1970年，美国几乎已经不能够为西欧提供任何迅速且可靠的石油消费保障。

从上述评估不难发现，到20世纪70年代初，西方盟友对中东石油的依赖已经极深，美国自身的石油产量也不能够有效弥补西欧、日本的石油缺口，西方联盟无法承受因石油标价权斗争而造成的中东石油减产或断供带来的冲击，确保石油供应的稳定是美国政府首先需要考虑的问题。

二，关于中东产油国复制利比亚模式的可能性。美国驻利比亚大使馆于1970年12月5日致电美国国务院，指出利比亚提高石油价格的成功做法具有很强的示范作用，产油国正在走出20年前伊朗摩萨台政府石油国有化失败的阴影，而且产油国为达目的很可能采取联合行动。然而，美国和西方盟国以及跨国石油公司并没有做好应对准备。在现有情况下，在阿以冲突中使用石油武器的呼声日渐高涨。这一判断很快被美国国务院采纳。1971年1月8日，美国国务院给相关驻外使团发送了两份电报，内容涉及西方国家在华盛顿就石油问题进行的会谈，以及负责政治事务的副国务卿约翰逊（U. Alexis Johnson）与埃索、海湾、德士古等五家美国跨国石油公司的代表及其代理人麦克洛伊就石油输出国组织所提要求展开的讨论，反映出这些利益相关方对产油国联合减产或切断供应的担忧。

三，关于美国政府介入石油标价权斗争的利弊及未来的走势。1971年1月14日，美国国家安全委员会递交给总统国家安全事务助理基辛格一份备忘录，列举了美国政府介入跨国石油公司与石油输出国组织谈判的利弊得失。文件首先谈了反对介入的理由：一，因为美国的进口量有限，所以中东石油价格的急剧上涨对美国经济几乎没有直接影响，这是西欧和日本面临的核心问题，应由它们承担主要责任；二，考虑到石油公司很可能会在斗争中失败，如果美国要介入，就需要动用大量的政治资本；三，如果美国完全介入，就必须在国内实行石油配给制度，只有这样才能阻止中东石油进入美国市场，减少美国对中东石油的依赖，同时造成中东石油过剩，降低中东石油价格，减低中东石油和中东产油国的重要性，从而削弱中东产油国运用减产、断供、禁运等石油武器的能力。只有这样才能在实质上打击阿拉伯产油国，但目前并没这个必要；四，不应让跨国石油公司有美国政府会全力支持它们的错觉，因为至少在利比亚看来，石油领域的斗争将软化美国对以色列的支持，而跨国石油公司可能会对美国政府施加巨大的政治压力；五，如果美国政府扮演领导石油公司进行斗争的角色，将会损害美国在阿拉伯国家的形象，增加美国处理阿以冲突的难度；六，如果美国政府支持产油国的主张，又将破坏美国与石油消费国的关系；七，最重要的商业方面的考虑在于，欧洲和日本能源价格的急速增长将有助于提升美国的国际竞争地位，极大地改善美国的贸易平衡和收支平衡。支持介入的理由有：一，阿拉伯地区石油产量的长期下降，将彻底减少欧洲的石油储备，危害北约的军事能力；二，美国石油公司的收入为美国的收支平衡做出了重要贡献；三，美国政府有责任维护美国公司的利益；四，如果英国公司的地位受到威胁，且英国的石油支出明显增加，英国将会面临严重的财政危机；五，高油价会直接破坏欧洲和日本的经济增长，继而间接影响美国的出口经济和海外投资。1月18日，基辛格在参考这份文件的基础上，向尼克松总统提交了一份关于跨国石油公司和产油国之争的备忘录。在这份备忘录中基辛格提出，美国政府在实质上已经不可能置身事外，通过在国内实行石油配给制度或在中东问题上对以色列施加压力等措施帮助欧洲人对抗阿拉伯人的效果值得怀疑，美国也没有做好相关准备。

通过一系列的分析和评估，美国政府应对石油标价权斗争的初期政策逐渐清晰，即支持跨国石油公司采取联合行动对抗中东产油国可能采取的石油减产或断供措施，同时适度介入石油标价权斗争，避免对抗升级，推动温和产油国在石油标价权斗争中缓和立场，与跨国石油公司进行合作。

美国司法部对《反托拉斯法》进行了松绑，同意《利比亚产油公司协议》的石油分担行动，并保证美国将不干预石油公司与政府之间的合作，以便跨国石油公司可以在美国政府的支持下联合起来和石油输出国组织进行谈判，并应对石油输出国组织的减产断供等措施。考虑到美国政府当时正在对国际电话电报公司进行《反托拉斯法》调查，美国政府对跨国石油公司的松绑可谓极大的让步。

作为适度介入石油标价权斗争的另一个部分，美国副国务卿欧文（John Irwin）组建了“石油特派组”（Oil Task Force），小组成员包括国防部、内政部和紧急计划部（Office of Emergence Planning）的官员，由助理国务卿特雷齐斯（Philip H. Trezise）领导，目的是进一步协调美国政府各部门的行动。国家安全委员会有专人参与该小组的工作，并将情况随时通报给基辛格。特雷齐斯同时任命负责国务院燃料和能源办公室（State Department’s Office of Fuels and Energy）的艾金斯（James E. Akins）负责具体事务。

与此同时，美国与欧洲盟国、跨国石油公司和产油国等利益相关方展开磋商。1971年1月7日，美国与英国、法国、荷兰首次正式磋商举行，以了解彼此的态度，并协调立场。英、法、荷三国认为，适度涨价是可以接受的，但石油输出国组织现在提出的要求太高，无法接受。三国希望跨国石油公司能够联合起来，与包括利比亚和海湾在内的全体石油输出国组织产油国进行谈判，避免“蛙跳”情况的出现。同时，还要避免跨国石油公司单独与产油国达成协议。为此，与会国将加强对本国石油公司的指导。三国还表达了跨国石油公司应该和消费国政府结成统一战线的想法。会议最终决定：法国与荷兰把磋商的主要精神通知欧共体国家，英国通知斯堪的纳维亚国家，美国则通知日本、印度、拉丁美洲等主要石油进口国和地区，因为这些国家可以对产油国产生影响。

1月15日，美国国务院和跨国石油公司举行会议讨论当下局势。会上，跨国石油公司提议，美国政府应派一个高级别的政府代表团访问伊朗、沙特和科威特进行游说。美国政府接受了这一建议，决定派副国务卿欧文率团访问中东主要产油国，以“尝试改变伊朗、科威特和沙特的立场”，使它们接受跨国石油公司的谈判方案。第二天，尼克松就致信伊朗国王巴列维（Mohammed Reza Pahlavi），表达了美国对产油国和石油公司之间谈判的关切，称这一僵局对双方都不利，消费国需要一个合理而安全的石油来源，产油国也有权获得良好的石油收益，美国政府愿意为双方达成公平的解决方案提供建设性意见。为进一步支持跨国石油公司，美国政府向利比亚表明，以石油问题施压美国和欧洲继而影响美欧中东政策的方法不会奏效。美国请求伊朗对其他产油国施加影响，确保它们不会将石油标价权斗争与阿以冲突联系起来。美国政府还命令美国驻阿拉伯各国的大使，告知其所在国政府积极考虑跨国石油公司提出的谈判建议。

三、 欧文海湾三国之行与美国政策的改变

1971年1月17—20日，美国副国务卿欧文率领负责近东和南亚事务的副助理国务卿戴维斯（Rodger P. Davies）和艾金斯开始海湾产油国之行，他们此行肩负着推动伊朗、科威特和沙特改变立场、接受跨国石油公司谈判方案的重任。

欧文与三国领导人的会谈主要有四个方面的内容。一，传达美国政府对这场纷争的基本立场和此访的目的。欧文表示，这次到访不是为了商谈油价谈判的细节，美国政府不会介入产油国和石油公司间的谈判，并会敦促石油公司本着合作的精神开展谈判，坚信对产油国、消费国和石油公司都公平的协议一定能够达成。二，对跨国石油公司解禁《反托拉斯法》做相关说明。欧文称，美国政府为跨国石油公司所做的解禁只是有限解禁，而这个解禁在1971年1月15日才做出，因此石油公司没有足够的时间交换信息并协调谈判立场，希望产油国保持耐心，不要谋求立即在谈判中获得结果。对此，三国首脑表达了对石油公司拖延谈判的不满，敦促它们尽快达成一个及时的协议。三，提出美方具体的政策建议。欧文表明了美国政府对于石油价格轮番上涨的担忧，对利比亚试图把石油谈判作为解决阿以冲突的工具表示强烈反对，希望三国能够支持石油公司提出的“五年价格解决方案”，并确保在任何情况下都不会切断石油的供应，期许此次谈判能为石油工业带来一个相对稳定的时期。四，听取中东三国关于谈判的想法。三国均保证轮番涨价不会发生，表示在遵守石油输出国组织基本决议的基础上海湾产油国可以接受“五年价格解决方案”，但需要产油国和石油公司共同冻结价格，并坚持履行《加拉加斯会议决议》三步走的谈判方案，首先要与海湾国家开展谈判。此外，三国还批评了利比亚不切实际的谈判要求和手段，不认同利比亚试图将石油标价权斗争与阿以冲突的解决联系起来、借助这种方式迫使美欧在阿以冲突中改变支持以色列立场的做法，说服美国政府相信海湾产油国提出的涨价方案是温和且可接受的。

对于这次海湾三国之行的效果，欧文本人还是非常满意的。他认为，会谈之初，海湾三国对他并不友好，尤其是科威特，认为他此行是来向各国施加压力或发出最后通牒的，可是经过代表团的耐心解释，三国理解了美国政府的基本立场和利益诉求，也愿意维护与美国政府之间的友谊并采取节制的做法，这是此行的一大收获。影响是相互的。欧文不仅不再“尝试改变伊朗、科威特和沙特的立场”，还于1971年1月19日和20日两次致电美国国务院，强烈建议石油公司接受石油输出国组织提出的海湾、地中海、委内瑞拉-印度尼西亚三步走的谈判方案，并敦促石油公司尽快启动谈判程序，并达成协议。欧文的理由在于：一，石油公司之所以要求以石油输出国组织为一个整体进行谈判，是为了避免出现轮番涨价的情况，而现在海湾产油国均表示愿意达成并坚持“五年价格解决方案”，那么石油公司就没有理由拒绝这一谈判方案，除非它们找到更为合适的理由。二，如果石油公司期望通过整体谈判而造成石油输出国组织因不能满足激进产油国的极端要求而分裂，则这种情况注定不会发生，伊朗和沙特都表示石油输出国组织的团结是破坏不了的。三，如果石油公司期望温和的产油国能够在石油输出国组织为整体的谈判中约束激进的产油国，尤其是利比亚，这种期望也是不现实的，在石油输出国组织为整体的谈判中，温和产油国最终将被迫支持极端主义者的需求。四，海湾产油国的态度温和，较容易与之达成理想的协议，这可能对利比亚和其他石油输出国组织国家起调节和限制作用。在1月25日给尼克松总统的备忘录中，欧文再次强调了按石油输出国组织要求开展谈判的紧要性。欧文表示，尽管他的海湾三国之行为石油公司争取了一点时间，但是产油国也展示出了它们的团结以及不惜以减产或停产的方式达到谈判目标的坚定态度。同时，产油国并不信任跨国石油公司。因此，石油公司需要让产油国相信它们的谈判态度是严肃的，并且愿意在《加拉加斯会议决议》规定的方式和时间框架内进行谈判。

美国政府采纳了欧文的建议。1971年1月19日，当石油公司的代表抵达德黑兰重新开启与石油输出国组织的谈判时，美国驻伊朗大使麦克阿瑟（Douglas MacArthur）在英国、荷兰和法国大使面前告知石油公司代表，美国政策已经改变。与此同时，美国国务卿罗杰斯也把美国政府转变政策的消息告诉了麦克洛伊。1月23日，艾金斯奉命前往伦敦会见石油公司和英国政府的代表向他们介绍欧文海湾三国之行的成果并提出进一步的建议。艾金斯向石油公司和英国政府强调了海湾三国对于“分开谈判不会造成轮番涨价”的承诺，并敦促石油公司接受海湾三国的要求，分开谈判。艾金斯同时警告，以石油输出国组织为一个整体进行谈判将导致极端要求的出现，而与海湾国家谈判的开始并不意味着对利比亚联合阵线的消失。

对于艾金斯的建议，国际石油公司和独立石油公司的态度并不相同。大部分国际石油公司认可了艾金斯的建议，并准备在德黑兰和的黎波里分别展开谈判，它们也接受了海湾谈判的结果可能会对利比亚谈判有推动作用的说辞，尽管它们对伊朗国王承诺的可信性持保留意见。大部分独立石油公司则对艾金斯的建议表示怀疑。独立石油公司认为，与海湾国家达成的协议不见得会助益与利比亚达成协议，伊朗国王的承诺也是不可信的，而国际石油公司更依赖于海湾石油，它们可能会牺牲独立石油公司在利比亚的利益。美国的新政策在客观上扩大了跨国石油公司的裂痕，跨国石油公司间的团结和统一战线已濒临破裂。

1971年1月29日，美国负责经济事务的副国务卿助理塞缪尔斯（Nathaniel Samuels）在与麦克洛伊会谈时，委婉地拒绝了石油公司希望美国政府进一步对海湾产油国施加压力的要求，并称这样做只会起到反作用。1月30日，美国国务院电告驻伊朗和英国大使馆，敦促石油公司尽最大的努力确保谈判不破裂，并且要放弃石油输出国组织国家可能会软化立场的幻想。1月31日，美国国务卿罗杰斯致电美国驻英国大使馆，为美国政府在未来谈判中的角色以及跨国石油公司应该采取的政策定调：一，美国政府将继续全力支持石油公司和产油国政府在即将到来的石油谈判中达成一致；二，美国政府将不对石油公司在目前情况下能够满足海湾产油国要求的合理性发表评论，如果石油公司觉得它们不能满足更多而必须终止谈判，则后果自负；三，美国政府将不会对任何可能发生的市场和商业情况预设立场，即使海湾产油国采取极端行动；四，美国政府将继续与石油公司和各国政府保持紧密沟通。

至此，美国政府对石油标价权斗争的态度完成了彻底转变。在事件发生初期，美国政府还是采取了一种较为积极的介入态度。美国政府各相关部门对形势进行了密集分析，与盟国特别是石油公司进行了多次会谈，为石油公司间的合作解禁了《反托拉斯法》，并且接受石油公司的建议派遣特使访问海湾三国以期改变海湾产油国的立场，推动海湾产油国接受石油公司的谈判建议。尽管美国再三表明它不会介入具体谈判，但实际上美国政府还是希望对谈判施加影响，以便为美国政府和跨国石油公司谋取较大的利益、争取更多的空间，同时牵制或打压诸如利比亚这样的激进产油国。

问题的关键在于，欧文海湾三国之行不仅没有起到劝说海湾三国改弦易辙的作用，反而成了海湾三国了解美国政府底牌，并且改变美国政府立场的一次访问。一方面，欧文对海湾三国的口头承诺深信不疑，并反过来竭力游说美国政府放弃支持石油公司的整体谈判方案，接受石油输出国组织分开谈判的方案。随着谈判的深入，石油公司在与艾金斯和美国驻伊朗大使麦克阿瑟的会谈中，一再表示伊朗国王的承诺不足为信时，艾金斯仍然认为，欧文收到的承诺是“石油公司达成的任何协议将是稳固的、值得尊重的、不会因石油输出国组织的其他协议而改变。这是一个实质性的成就，不应轻视它”。“石油公司应该对自己能够接受的协议负责，并且防止例外条款或无法预料的逐步涨价情况的出现，而不是要美国政府来承担这些责任”。另一方面，欧文对海湾产油国向他表示的减产或断供的可能极为恐惧。当他从伊朗国王和美国驻伊朗大使处得知确实存在着向石油公司切断石油供应的危险时，马上放弃了原先精心设计的方案，并敦促石油公司接受海湾产油国分开谈判的方案。正是欧文及其代表团的态度严重影响了华盛顿高层的决策，最终导致美国政府彻底放弃了积极介入谈判的政策，不再支持并在实质上破坏了石油公司整体谈判方案的设想。

对此，基辛格后来在他的回忆录中指出，谈判在一开始就走上了错误的道路。基辛格精辟地分析道：“在没有得到强行摊牌的政治指示的情况下，美国谈判代表的第一个本能反应就是让谈判对手对我们的意图感到放心。他们的理论是：表现善意会改善总的气氛。”因此，访问中欧文再三强调“我们将奉行不卷入商务谈判细节的传统方针——干净利落地消除了唯一可能使产油国缓和自己要求的一种担心，即美国政府可能进行干预。如果我们决心避免对抗，如果我国政府不愿卷入细节的讨论，结果即已注定：石油公司必须让步”。“在这种情况下，各国领导人在接待欧文时就反守为攻了。他们争论说，坚持石油输出国组织全体参加谈判是石油公司耍的花招，目的是在产油国当中挑拨离间。同前一个时期的全部经验相反，他们认为，由波斯湾产油国和地中海产油国分别进行谈判是促使各国采取温和态度的最有效的途径。他们说，波斯湾产油国希望单独谈判，因为他们如果和利比亚人共同组织代表团，卡扎菲（Muammar Qadhafi）就会否决他们的建议。他们指出：五年来石油的实际价格——即减去通货膨胀因素以后的价格已经下跌，而他们进口货物的费用上涨了。”“我们的不干涉政策决定了它们的命运；石油公司屈服了。它们同意‘分别’但是‘同时’进行谈判——这是同意产油国蛙跳战术的一种漂亮说法。”

四、 《德黑兰协定》与《的黎波里协定》的签订

失去了美国政府的支持，跨国石油公司在石油输出国组织产油国的高压下被迫放弃自己提出的整体谈判方案，接受海湾、地中海分开谈判的方案。为了确保在这个谈判方案上不会出现“蛙跳”情况，跨国石油公司又提出“分开但同时”谈判的方案。即，谈判分两个代表团在德黑兰和的黎波里同时开展，分别由英国石油公司的斯特拉萨蒙德勋爵（Lord Strathalmand）和埃索公司的皮尔西(George T. Piercy)负责，两个谈判之间互通谈判信息和结果。但，利比亚立即拒绝了这个方案，坚持要求在海湾谈判结束后再开始地中海谈判。跨国石油公司再做让步，希望在海湾的谈判中加入地中海石油出口的问题，以此把海湾和地中海的谈判联系起来，同时阻止利比亚的额外要求，其目的还是避免“蛙跳”情况的出现。海湾产油国再度拒绝了跨国石油公司的要求。无计可施的跨国石油公司只能按海湾产油国和地中海产油国所确定的路线开展谈判。

1971年1月28日，跨国石油公司与海湾产油国的谈判进入实质阶段。代表跨国石油公司的斯特拉萨蒙德勋爵希望每桶石油标价增加15美分，外加对通货膨胀的补贴。伊朗财政部长阿穆泽加（Jamshid Amouzegar）则代表海湾产油国提出每桶石油标价增加54美分的要求，同时要求对通货膨胀更高的补贴，并且以全球性停产相威胁。利比亚则表示，在德黑兰谈判没有达成协定以前，不会在的黎波里展开谈判。由于分歧严重，谈判于2月2日中断。2月3—4日在德黑兰召开的第22届石油输出国组织会议随即通过了一个带有威胁性质的决议：如果到2月15日石油公司还不能够与海湾产油国达成协议的话，石油输出国组织产油国将提出新的条件，并对不接受条件的石油公司实行禁运。

在这种情况下，跨国石油公司最终于1971年2月14日与海湾产油国达成了《德黑兰协定》。协定的主要内容包括：石油标价普遍每桶提高30美分；五年内每年涨价5%，到1975年达到总共再涨价50美分的目标；税率提高到不低于55%；外加每桶油价每年上调2.5%以弥补通货膨胀和美元贬值带来的损失；协议有效期5年，至1975年12月31日止；各海湾国家不得再在价格上进行“蛙跳”式的改变，不论其他国家达成的协定是否比《德黑兰协定》更为有利，协定也不对地中海地区的石油价格有任何约定。新协定使得海湾产油国当年的石油收入比1970年增加了约14亿美元，未来5年内可以增加120亿美元。

之后，跨国石油公司开始与地中海产油国进行谈判，谈判地点在利比亚首都的黎波里。利比亚的基本策略是不把跨国石油公司作为一个整体进行谈判，拒绝理睬跨国石油公司派出的代表团和谈判代表，只同跨国石油公司分别打交道。利比亚同时指出，“《德黑兰协定》没有满足海湾人民的渴望……《德黑兰协定》将可以使我们的石油收入获得相当大的增加，但我们不会满足于《德黑兰协定》所获得的东西。”“利比亚人过去没有石油也生存了五千年，所以我们没有石油仍能很好地活下去，但石油公司就不行。”利比亚的谈判态度得到了地中海产油国阿尔及利亚、伊拉克、沙特的一致支持，这些国家同样支持以石油断供、禁运甚至是国有化相威胁来达到谈判的目的。作为已经签订《德黑兰协定》的伊拉克和沙特，此时已经不打算遵守《德黑兰协定》，准备跟在利比亚后面享受所有的黎波里谈判的成果。被动的跨国石油公司一方面非常担心地中海产油国想要达成的价格协议将远高于跨国石油公司与海湾产油国达成的价格协议，从而造成海湾产油国否定《德黑兰协定》；另一方面又担心地中海产油国可能采取的石油禁运措施将造成石油短缺，从而推动石油消费国政府施压跨国石油公司接受地中海产油国的谈判要求。2月24日，阿尔及利亚对法国石油公司在阿尔及利亚51%的股权实行国有化，进一步打击了跨国石油公司，强化了地中海产油国的谈判地位。

在地中海产油国的强大压力下，跨国石油公司被迫做出让步，双方于1971年4月2日签订了《的黎波里协定》。协定的主要内容包括：协定回溯于1971年3月20日生效，有效期为五年；每桶石油标价增加90美分，从2.55美元增加到3.45美元（包括运输补贴)；此后每年标价增加5美分；外加每桶油价每年上调2.5%以弥补通货膨胀和美元贬值带来的损失；税率提高到不低于55%。《的黎波里协定》使利比亚政府的石油收入从每年13亿美元增加到近20亿美元。紧随《的黎波里协定》之后，尼日利亚将原油标价每桶提高了85美分，税率提高了5%；委内瑞拉的原油标价每桶提高了51美分；印度尼西亚对日本出口原油的标价每桶提高了51美分。

《德黑兰协定》的签订使得海湾产油国原油收入获得大幅增加，这是海湾产油国乃至石油输出国组织取得的重大胜利。从跨国石油公司角度来看，尽管这种石油标价和税率的增加远超它们的希望，但是五年稳定期及避免了“蛙跳”和禁运情况的出现还是有所收获的。

可是问题在于，海湾产油国会遵守五年不变的协定承诺吗？协定签署之前的1971年1月20日，沙特石油与矿业大臣亚马尼（Ahmed Zaki Yamani）曾对埃索公司的皮尔西表示，“他不确定在石油供应和价格方面是否会有五年稳定。”协定签订以后，亚马尼更是明确指出，“石油公司所希望的五年稳定只是一个幻想”。亚马尼的预言并非空穴来风。由于《的黎波里协定》的优惠条件远超《德黑兰协定》，伊朗国王巴列维对协定的达成怒不可遏。在4月14日麦克阿瑟与巴列维会谈时，巴列维对《的黎波里协定》进行了严厉谴责，指责“石油公司总是对激进的产油国做出比温和的产油国朋友更多的让步”。他已经决定派财政部长阿穆泽加去伦敦与石油公司就弥补《的黎波里协定》与《德黑兰协定》之间的差距展开讨论。尽管麦克阿瑟提醒巴列维，《德黑兰协定》存在着五年不变的承诺，但巴列维仍然表示，即使绕过《德黑兰协定》，石油公司也必须想办法弥补两个协定之间的差距。最后，跨国石油公司满足了伊朗提出的增加石油出口的港口税、增加阿巴丹（Abadan）炼油厂的生产能力等要求，以缩小伊朗油价与地中海油价的差距，从而在实质上违背了巴列维国王不搞“蛙跳”的承诺。

结语

《德黑兰协定》与《的黎波里协定》的签订在国际石油领域具有里程碑式的意义，是产油国与跨国石油公司力量对比的分水岭，标志着世界石油市场的控制权开始从跨国石油公司及其母国（西方石油消费国）向产油国转移。“石油输出国组织和石油公司开始共同控制油价，在这种共同的控制中，石油输出国组织的意图成了决定性因素。”“产油国成功获得了对原油价格的影响力并由此掌握了自己国家的收入，而历史上，这种原油定价权和对收入的控制是掌握在石油公司手中的。”现在，产油国可以通过大幅提高油价来增加收入，过量的石油供应得到了控制，原油的市场价格比石油标价增长得更快。“力量的均势已起了变化。石油大王已经不再是石油公司，而是产油国了。”经过这场斗争，中东产油国不仅提高了石油标价，更为重要的是主导了整个斗争进程、确定了自己想要的石油标价，从而基本掌握了本国石油的标价权。这种权力的转变是美国在二战后建立起全球石油霸权、控制中东石油开采、生产、定价、销售以来的第一次，也为产油国在此后有关石油领域的斗争积累了成功的经验，激励着第三世界国家争取政治经济独立、建立国际政治经济新秩序。

需要指出的是，仅仅部分结束跨国石油公司原油标价决定权并不能够从根本上实现产油国对石油资源的主导，跨国石油公司仍然控制着产油国的石油资源、石油生产和销售以及其他上、下游产业。因此，在石油标价权斗争告一段落后，产油国推动了旨在结束跨国石油公司对石油资源所有权控制的参股权和国有化运动，并通过这个运动在很大程度上实现了对本国石油资源的控制。正是由于产油国加强了对本国石油资源的控制，在随后的第四次中东战争期间，中东产油国才可以较为成功地使用石油武器，以石油禁运支援阿拉伯国家的对以斗争。借助第四次中东战争，中东产油国完全实现了本国石油工业的国有化，最终掌控了自己的经济命脉。

围绕石油标价权问题，形成了石油输出国组织产油国和跨国石油公司两种谈判方案的斗争。两种谈判方案的关键区别在于：第一，跨国石油公司希望能够以跨国石油公司为一个整体、石油输出国组织产油国为另一个整体展开谈判，以避免“蛙跳”情况的出现，而不是石油输出国组织产油国所希望的三步走的谈判方案；第二，跨国石油公司希望能够达成一个“五年价格解决方案”，只讨论石油标价提高的问题，而不讨论诸如税率、再投资等问题，同时确保五年内不再出现围绕石油价格问题的新的争端，从而保持石油价格和供应在五年内的相对稳定，但石油输出国组织产油国显然并不打算认真执行如此长期的一个有关石油价格的协定，并且对提高石油税率、增加投资等也有浓厚的兴趣。归根结底，跨国石油公司方案的关注点不仅是石油价格，更重要的是要确保“蛙跳”情况不会反复出现，而石油输出国组织产油国方案的重点则是石油价格和标价权的获得以及更多的石油收益，是否需要遵守协议则不在它们考虑的范围内。美国政府的初期政策显然受到了跨国石油公司的影响，但是欧文海湾三国之行使美国政府迅速改变了政策。

在这场斗争中，以美国为首的西方国家首先考虑的是防止中东产油国采取减产、断供甚至是禁运等措施，确保石油供应的稳定，而非石油价格的提升和石油定价权的归属，因而也就不愿也不敢采取对抗性的措施以刺激产油国。“如果石油公司试图去抵抗，它们的政府将推动它们达成任何协议而绝不敢冒石油断供的风险。”而产油国可以在民族运动的浪潮下更好地利用减产、断供、禁运等方式迫使石油公司及其母国做出更多让步。这是美国政策转变的主要原因。

同时，石油领域的斗争与阿以冲突之间的相互影响在这个时期开始显现。一方面，中东激进产油国力图将石油标价权斗争和阿以冲突关联起来，多次以阿以冲突为由，扬言减产或断供，以达到提价的目的，并越来越倾向于在阿以冲突中使用石油禁运等武器，就连沙特等温和产油国也开始受到这种倾向的影响。另一方面，美国政府对于这种把石油减产、断供、禁运与阿以冲突挂钩的做法非常担心。美国需要在一定程度上介入石油标价权斗争，从而为跨国石油公司创造良好的谈判环境并影响产油国，以达成对跨国石油公司和美国政府有利的谈判结果。但是，美国政府又不愿意完全介入这场斗争，特别是具体的谈判过程，只愿意充当调停者。因为“在这个微妙的阶段，美国政府的任何介入都将对美国对阿以冲突解决的努力带来不利影响，并将明显地给美国贴上支持石油公司以及帝国主义的形象”，从而使美国站到阿拉伯国家的对立面，为中东产油国以石油标价权斗争为借口推动石油武器在阿以冲突中的使用创造条件，这将使情况更为复杂。此为美国有限介入这场斗争、政策转变的另一个原因。这种考量在很大程度上左右了20世纪70年代初美国的中东石油政策，在石油标价权斗争以及其后的石油参股权与国有化运动中都得到了体现。在跨国石油公司看来，“美国政府在这次石油权力结构的转移中所起的作用是负面的，正是其在关键时刻拒绝对石油公司的支持，导致了石油公司集体谈判的失利，从而开始丧失对石油工业的生产权和定价权”。

本文作者郑功，南京大学国际关系研究院博士研究生。

原文载《世界历史》2017年第2期。因微信平台限制，注释从略。如需查阅或引用，请阅原文。

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