公职律师规划图

3月22日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议并发表重要讲话。会议审议通过了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，要求在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度。

就在此次会议召开的三天后，国家税务总局披露，该局已经印发了《关于在全国税务系统开展公职律师工作的通知》和《税务系统公职律师管理办法》，在全国税务系统建立健全公职律师制度，明确税务总局、省税务局和有3名以上公职律师的市税务局，要分别设立公职律师办公室。

据税务总局政策法规司相关负责人介绍，在全国税务系统建立健全公职律师制度，就是要打造一支各方面素质过硬的公职律师队伍，发挥他们的法律顾问和参谋助手作用，从而为税收改革、税收执法、行政管理提供优质高效的法律服务。

“虽然尚不知道即将推行的公职律师制度的具体内容，但从其名称及此前的实践来看，我们仍将把公职律师定位为具有公务员身份的政府律师这样一种角色。”浙江工业大学法学院教授邓楚开如此定义公职律师的角色。

公职律师热度攀升

公职律师制度在我国由来已久。1993年12月经国务院批复同意的《司法部关于深化律师工作改革的方案》明确规定：“通过试点，逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍，担任法律顾问，代理行政诉讼，维护政府和行政部门的合法权益。”1995年，上海浦东新区率先开展公职律师试点，此后，北京、南京等地陆续进行试点工作。

在总结各地试点经验的基础上，《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》于2002年颁布，对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题进行了规范，内容包括为本级政府或本部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议;按照政府或本部门的要求，参与本级政府或本部门规范性文件的起草、审议和修改工作;受本级政府或本部门委托调查和处理与本级政府或本部门相关的法律事务;代理本级政府或本部门参加诉讼、仲裁活动;接受法律援助机关的委托办理法律援助案件;本级政府或本部门的其他应由公职律师承担的工作。

据了解，截至2011年底，全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均开展了公职律师试点工作，中国证监会等13家中央单位公职律师试点工作开展顺利。截至2014年年底，全国共有公职律师6800多人。

丁敏在2013年正式成为了公职律师队伍的一员，如今她的身份是安庆海事局的公职律师。接通电话的时候，丁敏的声音干净利落，“在毕业后还能从事与自己所学专业紧密相关的工作，成为一名为所属单位提供法律意见及相关法律咨询服务、甚至还将承办行政复议和行政诉讼案件的公职律师，这是当初在毕业求职时所不敢奢望的。”

毕业于华东政法大学的丁敏在2011年凭借自己的能力，通过国家公务员考试进入了安庆海事局，成为一名公务员，却远离了她钟爱的法学专业。两年后，安庆市开展公职律师试点，而安庆海事局也有加强依法行政力度的现实需要，丁敏毫不犹豫地报了名，顺利从事了自己心里一直惦念的与法律专业相关的工作。

中国房地产业协会法务部主任康俊亮在接受采时略微有些不好意思，他强调自己虽然做公职律师的实质性工作有一段时间了，但是今年年初才拿到公职律师证，和丁敏直接由公务员身份转为公职律师不同的是，康俊亮之前是仲裁员，“我无法像社会律师一样将档案放到律所。”因此，成为一名公职律师似乎就成了康俊亮的顺理成章之选。

在中国政法大学法学院副院长许身健看来，公职律师制度存在的意义非同一般，“首先，可以促进党政机关与人民团体依法行使权力。公职律师通过对党政机关与人民团体的决策提供法律咨询与意见，参与对党政机关与人民团体起草、审议规范性文件，受委托调查处理本单位相关的法律实务，代理本单位参加诉讼，能有效促进党政机关与人民团体依法行使权力，促进法治的实现。其次，可以确保公民获得律师帮助的权利得到实现。公职律师接受法律援助机关的委托办理法律援助案件，为经济困难的公民提供法律帮助，使公民获得律师帮助的权利得到保障，进而在实体上保障公民的各项权利。”

摸索中有待改进

许身健用“一身二任”来形容我国公职律师目前的处境，“公职律师既是公务员，又是律师，政府部门属于上命下从的机构，因此，在管理上可能会比较复杂，难免存在一些角色冲突。”许身健认为，公职律师在我国目前看来属于一种新生事物，在管理方面还需要慢慢探索。

“中央发的文件是从顶层的宏观设计来讲的，而作为一名公职律师，我自己亲身体会到的一些问题非常现实。”康俊亮直言道。

怎样理顺公职律师的晋升渠道是康俊亮提出的第一个问题，“身份问题感觉上是小事，其实是很重要的。公职律师如果处于没有晋升可能性的状况下，难免会出现不平衡的心理，但是如果有了晋升渠道，就可能会出现刚刚熟悉工作内容就由于升职等原因离开工作岗位的状况。”康俊亮坦言，如何在保持公职律师相对稳定和公职律师的晋升之间找到一个平衡点是很关键的。

对此，北京市律协公司与公职律师工作委员会主任李继泉从宏观角度考虑，相对比较乐观。“在政府依法行政的过程中，需要更多知法懂法的干部，所以，如果作为一个行政岗和业务岗竞合的岗位，公职律师升职了，其实也没有太大的影响，就像医生行业，比如，原来的学科带头人升任院长之后，并不妨碍他依然是技术方面的专家，他在领导的岗位上也可以作出有利于全局的把控决策。”因此，李继泉认为，公职律师得到晋升后，话语权越重，对于真正推动依法治国是更有好处的。

康俊亮提出的第二个问题依然围绕公职律师的待遇方面，“如果公职律师想要服从律师行业的管理，应当申请加入律协，服从律协的管理，但是，加入律协的费用是自己出还是单位出?毕竟，公职律师的待遇和社会律师是无法对等的，这样，可能会加大公职律师的经济压力，造成的直接后果就可能是优秀人才的远离。”

在公职律师业务范围的界定方面，邓楚开认为，公职律师的工作内容与政府购买法律服务之间的关系如何协调是一个很关键的问题。“这几年，不少地方政府将公共法律服务项目纳入政府采购目录，这些项目涵盖法律服务、法律援助、人民调解、普法宣传、司法鉴定、社区矫正等几类工作，并制定了具体监管制度、需求标准、准入条件、成本参数、评价标准、验收标准等，统一规范采购行为。而这些所谓的公共法律服务，与公职律师的工作范围存在明显的交叉。”

丁敏的日常工作是办理涉及海事部门的法律事务，为行政决策提供法律咨询，参与规范性文件的起草审查、承办行政复议和行政诉讼案件等。“与海事工作相关的法学知识是大法学下分支极精细、专业又边缘的一个学科，尽管自己是法学出身，要想做好海事部门的法律工作仍然需要补课。”丁敏回忆着自己当时遇到的困难。

“公职律师在职业技能和职业伦理上都应该不断完善自己，所以做好一名公职律师是非常不容易的。因此，设有公职律师的单位也应该为公职律师提供职业的成长空间和职业技能的相关培训等。”许身健提出建议的同时并感叹道，“毕竟，律师这个职业是需要终生学习的。”

丁敏的担忧还包括能否保证律师的独立性，她提出：“律师这个角色是需要独立空间的，公职律师处于政府的管辖之下，会不会成为一个机构的附和者也是一个需要关注的问题。”

李继泉不否认政府的管制会使律师的独立性受到一定的影响，但是，他认为，公职律师主要发挥的是合法合规性的作用，是为了保障决策者做出决策的正确性，从某种意义上来说，是在保护决策者的利益，此外，公职律师只是内部律师，也需要政府法律顾问进行配合，而政府法律顾问则属于外部律师，这种相互制约作用也会为公职律师的独立性创造一定的空间。

制度完善需要创新

“司法部2002年对公职律师的定义还比较窄，但现实情况已经不同。”司法部研究室科研处处长任永安表示，按照司法部2002年对公职律师的要求，公职律师不得以律师身份办理本级政府或部门以外的诉讼与非诉讼案件，也就不能成为法律援助机构内的公职律师。对此，应从制度构建上把法律援助纳入到公职律师的工作范围，同时，坚持公职律师不得从事有偿法律服务，不得在律所和法律服务所兼职的公益性。

任永安认为，目前各级政府正在大力推进公职制度，特别是十八届三中全会提出“普遍建立公职律师制度”的要求后，很多单位都在开展聘请律师担任公职律师。要保证公职律师发挥作用，首先是公职律师的业务范围要尽可能扩大，此外，在目前依法治国的大环境下，可以给予其较高的政治待遇和经济保障。如，可以给公职律师相对于普通公务员高一些的待遇，还可以通过给公职律师提供更好的晋升途径，再加上政府机关和人民团体内部工作的稳定性，应该会提升吸引力。

由于公职律师的身份限制，加上和社会律师相较之下，在公职律师收入上做文章收效甚微，在李继泉看来，将从事过公职律师这一履历作为行政考察的一个条件，也将会成为提高公职律师吸引力的一个点。

“公职律师能否进入政府决策层，这种制度能否成为政府决策层的一种常态，这是需要考量的点。比如，单位举行重要会议的时候，公职律师能否列席，是一个需要关注的问题。毕竟，在政府行政决策当中，公职律师职能的发挥是很重要的。”李继泉更关注的是公职律师能否进入政府决策层和能否制度化。

目前，我国各级政府及其工作部门大多设有法制部门，有的还设有专门的法律顾问团。邓楚开从明确公职律师与政府法制机构、法律顾问的关系给出了自己的建议—公职律师制度普遍推行后，应将公职律师与政府法制部门、法律顾问的关系理顺，对公职律师的身份、职能进行明确，以促进公职律师的生存与发展，使公职律师真正发挥出自身的优势，监督政府机构依法行政。此外，既然中央提出要在党政机关、人民团体中推行公职律师制度，就应充分发挥公职律师的作用，节约公共开支，对已经开展的政府采购公共法律服务的项目与范围进行调整，只有和公职律师提供的法律服务不同的工作内容才可纳入政府采购范围。

公职律师大事记

1993年，《司法部关于深化律师工作改革的方案》出台，提出“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍。

1995年，上海浦东新区率先开展公职律师试点。此后，北京、南京等地陆续试点。

2002年，《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》颁布，对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题进行了规范。

2003年，《法律援助条例》规定，为社会提供法律援助是政府的责任。

2006年，司法部向全国总工会机关10位律师颁发公职律师执业证，首批工会公职律师亮相。

2013年，公职律师队伍人数已经达到4585人。

截至2014年年底,全国共有公职律师6800多人。