乡镇人大改革:制度设计与现实选择

　　乡镇体制改革问题一直是学术界关注的热点。就如何推动乡镇体制改革，学术界先后提出撤销论、虚化论、实化论、转型论、相机论等观点，有代表性的改革主张有乡派镇治、乡域自治、乡政自治、乡镇自治、乡民合作制、乡政村治社有等，讨论不可谓不热烈。但与学术界的热闹相比，现实层面则显得颇为沉闷。上述学界设计的改革方案尚未达成共识，亦未进入到决策层面，当前乡镇改革仍然主要集中在精简机构和人员、转变政府职能、推动服务型乡镇政府建设方面，制约乡镇体制的深层次问题仍然没有解决。近年来，虽然也不乏乡镇体制改革创新性实践，如四川省遂宁市步云乡乡长直选，深圳市大鹏镇的两票制，山西省卓里镇的两票选任制，云南省石屏县直选乡镇长试点，四川省遂宁市公推公选乡镇长、乡镇党委书记等，但这些改革大多昙花一现，实际影响和现实推广情况并不尽理想。乡镇改革的必要性，人所共知；乡镇改革究竟如何推动，何种方案是最具现实可行，则众说纷纭，莫衷一是。那么，我国的政治改革和行政改革的最佳突破口究竟在哪里？政治改革的路线图和具体方案该如何设计？乡镇体制改革能否成为政治改革和行政改革的最佳突破口？乡镇改革应如何突破？等等，这些问题需要我们作出系统和科学的回答。我们认为，从我国基本政治体制出发，着眼于乡镇体制实际及其未来发展趋势，积极推动乡镇人大改革、建立科学合理的乡镇权力结构体系，是当前我国政治体制改革比较好的切入点和突破口，也符合我国未来政治体制改革的基本趋势和现实要求[1]。 　　一、乡镇人大改革的必要性 　　我们认为，基于乡镇实际和我国政治发展的实际需要，推进乡镇人大改革是当前乡镇体制改革中一项重要的顶层设计，也是我国政权建设和政治体制改革的重要探索，具有重要的制度创新意义和现实意义。 　　（一）建构科学合理、权责明确、运转协调的现代乡镇体制之所需 　　乡镇行政组织是真正意义上的比较完备的一级政府。乡镇政府作为我国行政体制和政治体制的末梢，其改革不仅关乎我国政府功能实现的“最后一公里”，同时对于推动我国政治体制和行政机制改革都具有重要意义。党和政府非常重视乡镇体制改革问题，中国共产党第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定中提出继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。但是，改革的任务并没有完成，改革的成效也并不明显。当前以镇党委为核心、以镇党委书记为“当家人”、党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构并没有得到根本改变，乡镇党委、人大、政府错位和人大职能模糊化、边缘化倾向比较严重，乡镇人大的重要性和影响力越来越弱。有研究者指出，我国镇级组织系统主要由习惯上被称之为“五大班子”的机构，即镇党委、镇人民政府、镇人大主席团、镇武装部和镇纪律检查委员会等构成。关于“五大班子”中的镇人大主席团，有关机构明文规定，人大主席团接受同级党委领导，在实际运作中又规定要选举镇党委书记担任人大主席团主席。镇人大主席团与妇联、团委等机构处于权力结构边缘，这些组织的负责人一般未被实权化、实职化。专职常务主席一般由年老体弱、有一定资历的镇干部担任，因此在人们心目中属于安排性职务，平时活动不多，原设定的组织功能发挥较弱[2]。同时，现行乡镇党委、人大、政府交叉任职， 人大专职主席或副主席同时也兼管党委、政府的一些工作，实际工作中也没有多少精力从事人大工作。一方面，兼职的人大主席还担任党委副书记，其大部分精力和时间用在党务工作上，有的甚至还分管一部分政府工作。有调研显示，兼职的人大主席普遍反映主要精力都用在党务方面，人大工作抓得较少。同时，实践中不少乡镇人大专职主席或副主席比较热衷于参与党政分工。久而久之，逐步形成“围着党委转，跟着政府干，人大主席专职不专”的状态[3]。现实表明，乡镇体制改革亟待破冰，需要在试点中探索出一条中国民主政治发展的新路，以更好地回应民众对我国政治体制改革的新期待。而通过乡镇人大的改革，理顺乡镇党委、人大和政府的关系，实现乡镇权力关系的调整和优化配置，无疑是当前乡镇政治体制改革的重要突破口。 　　（二）推动人民代表大会制度改革与完善的现实需要 　　将党的领导与人民民主有机统一起来，改革与完善人民代表大会制度无疑是最好的载体和途径。将各级人民代表大会变成真正的国家权力机关，使之成为党领导人民当家作主的最重要的制度平台，是人大制度改革的主要方向和基本目标。有学者指出，“人民代表大会是整个国家权力的核心，决定着整个国家制度的权力关系与运行规则，所以，人民代表大会的发展将全面带动国家制度的成长，而国家制度的全面成长，将构成党执政的重要制度资源，从而在根本的制度层面上提升党的执政能力。”[4] 　　然而，由于立法上的不完善，以及宪法和法律执行的偏差，乡镇人大没有常设机关所导致的乡镇人大会议闭会期间缺失状态，总体上乡镇人大的虚化、边缘化所导致的乡镇权力严重失衡，以及乡镇民众权利主体的缺位，已经成为大家的共识，这种状况至今仍没有太多的改变。面对尤其严重的乡镇人大边缘化问题[5]，如何维护我国宪法和法律的权威，发挥乡镇人大的现实功能，对于推进乡镇权力运行机制的完善，对于强化县级及以上人大的权力和权威、推进我国人大制度整体改革与发展都具有重要的意义。从这个意义上说，乡镇人大改革的进展和突破，对于我国人大制度改革具有标本和示范意义。 　　当前，我国政治体制改革已被提上日程，推进人大改革也已成为各方共识。党的十八大政治报告中明确指出：“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政领导干部代表比例。在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。”[6]乡镇人大改革完全可以成为我国人大制度改革的试验田。乡镇人大改革既可进一步推动包括村民自治在内的基层民主政治建设和乡镇政权建设，又可为推动我国政治体制的整体性改革积累经验、探索出路。同时，近年来各地在探索乡镇人大改革问题，也积累了不少的经验，具有一定的政治基础和社会基础。特别是2005年浙江省温岭市新河镇等地便推行了公共预算改革，将政府财政预算的最终决策权和监督权真正地交到了乡镇人大手中，这无疑是由乡镇人大对乡镇政府全口径预算决算的审查和监督的最早尝试。温岭新河镇人大会议上所推动的乡镇一级公共预算改革，被称为是一项名副其实的公共预算改革，形成了人大和政府在政府预算上一定的权力制衡，是中国公共预算改革的突破[7]。 　　（三）进一步推动村民自治、居民自治在内的基层民主政治建设，并为推进更高层级民主发展提供经验借鉴的需要 　　乡镇人大改革涉及基层民主的发展，以及村民自治与乡镇人大的有效衔接与良性互动机制建设，这是落实基层民众的自治权利、实现人民直接当家作主的现实需要。可以说，乡镇人大改革对于确保基层民主自治的顺利推进，对于基层民主政治建设，都具有重要意义。特别是当前村民自治、居民自治发展实践并不令人乐观，甚至空壳化的背景下，推动乡镇人大改革，捍卫基层民众自治权力就显得尤为重要了。而且，通过乡镇人大改革，解决基层社区人大代表的选举和履行职责问题，解决社区选举产生的人大代表与社区党组织、社区自治组织负责人之间重叠问题，实现基层自治与乡镇民主的有效衔接，对于更好地促进基层民主自治的顺利发展，让民众在更大范围和更高层面行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利，无疑具有很重要的制度意义和经验意义。 　　（四）扩大基层民众参与，建设人民满意的服务型政府的迫切要求 　　当前服务型乡镇政府建设存在动力不足的问题，与民众的期待还有较大的差距。乡镇人大作为保障基层民众知情权、参与权、表达权和监督权的重要制度载体，是实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等基本民主权利的制度保障和权力保障。因此，乡镇人大改革作为一种国家民主制度层面的改革举措，是典型的增量民主，势必会极大地激发民众参与地方事务的热情，扩大基层民众政治参与，提高民众政治参与的水平，形成一股强大的社会稳定和发展的力量。同时，民众的制度化参与直接对乡镇政府权力形成有效约束，乡镇政府必将更有动力和压力推动政府职能转变，更好地回应民众的诉求，打造人民满意的现代服务型政府。 　　二、乡镇人大改革的基本设想 　　目前，解决乡镇政权弱化问题，将乡镇人大作为乡镇常设的国家权力机关，将比较弱化虚化的乡镇政府变成一级实体政府，不仅是必要的，而且是可行的。乡镇人大改革的总体设想是：坚持将党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来，以理顺党、人大和政府的关系为基础，实现党政分开基础的新型党政关系的建构，以实现党的领导和执政方式的民主化、科学化、法制化为关键，注重坚持党的领导与实现党领导下人民当家作主的有机结合、实现国家的稳定发展与扩大民众有序政治参与的统一。乡镇人大的顶层设计中将党委、人大和政府的关系理顺，建构现代法制化的新型党政关系；中层设计中注重乡镇人大代表选举产生办法，以及人大常委会常设机构职能的具体规定；底层设计中对人大代表和人大常委会成员履行职责进行严格规定。目前，可以选择东中西部若干经济比较发达（工业型商业型）、经济欠发达的乡镇（农业型），在总结试点经验的基础上逐步推进。具体的推进建议如下： 　　（一）理顺乡镇党委、人大、政府关系，从根本上推动乡镇改革，建立乡镇党委领导下的以乡镇人大作为乡镇国家权力机关的乡镇权力体制 　　乡镇人大改革的前提和核心，是改变乡镇高度一元化领导体制改革。这要求乡镇党委转变领导和执政方式，乡镇党委通过乡镇人大间接行使对乡镇事务的领导。为此，应将乡镇党委、人大、政府等三大机构分设，从机构上和职能上实行党委与人大分开、党委与政府分开、人大与政府分开，不实行一元化、一体化领导，实现乡镇党委职能、乡镇人大、乡镇政府三者职能的共同强化。乡镇人大的最高负责人法定由乡镇党委书记兼任，乡镇政府对乡镇人大负责并报告工作，乡镇党委领导下的人大行使决策权、监督权，乡镇政府行使执行权；乡镇党委书记负责召集乡镇人大会议，在乡镇人大中贯彻党的路线、方针、政策，实现党的意志和人民的意志的统一，保证人大按照宪法和法律规定的组织原则、职权、程序有效运行。 　　（二）推动乡镇人大制度的系统改革 　　要建立健全乡镇人大制度，不断完善乡镇人大的职能，让乡镇人大真正成为乡镇一级国家权力机关。为此，应实行公开、平等、民主基础上的乡镇人大代表选举，健全乡镇人大的常设机构。一是推行乡镇人大代表选举改革，实现人大代表履行职责制度化法制化规范化。乡镇人大代表按照人口比例分选区直接选举产生，要体现选举的公开、竞争性。同时，为了保证人大代表独立公正地行使职权，在目前村民委员会准行政组织色彩比较浓的情况下，可规定如果村党支部成员、村委会成员成功当选人大代表必须辞去现任职务；为了确保党对人大工作的领导，可以由法律明确规定由乡镇党委书记兼任人大主席。二是乡镇人大机构设置制度化、人大机构实体化。 　　虽然设立乡镇人大常设机构和乡镇人大代表选举改革涉及修宪，或修改法律，应慎重稳妥进行，但并非不能进行，不能动辄以不符合宪法和法律等为辞拒绝任何可行的改革方案。可以授权某些地区试点，待成功和成熟后，由全国人大常委会讨论法律的修改与完善问题，进而在全国推广。 　　（三）实现乡镇人大与村民自治的有机衔接和良性互动 　　实现乡镇人大与村民自治的衔接是完全必要的，是对乡镇人大和村民自治的双强化。一方面，发展和落实村民自治，是强化乡镇人民代表大会制度之需，也是顺利推进村民自治的有效保障。另一方面，村民自治的发展为乡镇人大改革奠定了坚实的基础，村民自治完全可以与乡镇人大实现有效对接和良性互动。那么如何实现乡镇人大与村民自治的衔接呢？有人主张把村民代表会议作为乡镇人大的一个代表团， 使乡镇人大与村民自治紧密衔接起来，这在今后的民主政治实践中将具有深远的意义。并认为，将乡镇人大与村民自治衔接起来，可以有效地改善和加强乡镇人大。由于人大代表由村民小组直接选出， 乡镇人大的基础更为坚实， 人民对乡镇人大的工作也更为了解；而乡镇人大通过在乡镇政府与村委会之间充当仲裁者， 同时拥有了对乡镇政府和村民自治的监督权限， 也可以使自己的权力实化， 摆脱目前可有可无的橡皮图章形象。乡镇人大权力实化之后， 再以乡镇人大为依托， 把民主自治的范围扩大到乡镇， 使乡镇自治与乡镇人大建设重合起来， 从而解决目前所谓乡镇自治没有宪法依据的问题 [8]。这种观点有一定价值。但是，把村民代表会议作为乡镇人大的一个代表团、人大代表由村民小组直接选出，其必要性和可行性都存在一定问题。这种做法明显将乡镇自治与村民自治两类性质并不相同的自治模式相混淆。村民自治是一种社会自治，乡镇自治是一种处理中央与地方、地方政府之间关系的政治意义上的自治。因此，乡镇人大改革是地方政权建设的重要内容，而村民自治则是基层社会自治发展的问题，两者不可等同。而且，乡镇人大机构和村民自治机构的地位、职责、作用都有明显差异，其有效衔接和互动也应建立在法律所规定的各自功能地位的基础上进行，否则不但无法理顺两者关系，相反会导致两者关系的失衡和错位。 　　我们认为，乡镇人大与村民自治的衔接，主要应从如下几个方面入手：一是乡镇政府与村民自治组织发生矛盾时，乡镇人大可以在乡镇政府与村委会之间充当仲裁者，基于宪法和相关法律进行裁决，维护宪法和法律赋予村民的民主自治权利，以有效保障村民自治的有效进行。二是赋予乡镇人大对村民自治的指导、监督权限，为村民自治的法制化、制度化、规范化提供切实保障。包括村民自治章程、村规民约的审查，以及村民自治组织侵犯民众四大民主权利的审查，切实保障村民的民主权利，保障村民自治的顺利进行。三是乡镇人大通过发挥人大代表的作用，将村民自治与乡镇民主发展结合起来，乡镇人大代表大多来自农村基层，对农村情况非常熟悉，与民众沟通便捷，能够在监督村民自治组织等方面发挥重要作用，也可能利用乡镇人大舞台对乡镇政府对村民自治的不当干预等情形提出质询。 　　（四）推动支撑乡镇人大改革所需要的公共财政支持体系建设 　　取消农业税后，乡镇政府作为一级地方政府如何在法制框架下有效运作是必须解决的一个基本问题。当前服务型乡镇政府建设已经成为广泛共识，建立顾客导向、服务导向、绩效导向在内的独立的公共财政体制迫在眉睫，应按照分税制改革要求，建立独立的乡镇政府公共财政体系，对经济欠发达的乡镇，要健全县级到省级政府在内的地方各级政府对乡镇政府的财政转移支付制度，完善公共财政支出机制。乡镇人大的日常运作经费、工资、福利和有关待遇，以及乡镇人大代表履行职责所需要的经费应该通过国家立法、由国库专项开支。那么，按照宪政要求，做实乡镇人大国家权力机关，有没有“政权机关叠床架屋，公务人员大幅增加，陷入帕金森定律恶性循环之中”的担忧呢？我们认为这种担心没有必要。一方面，政府规模包括政权机构设置问题不能一味地强调精简，而应视乎象征意义上和实质上的必要性确定政府规模和具体的组织机构设置。另一方面，随着我国综合国力的增强和国家财政收入的不断提高，这些新增的支出不会给我国财政造成太大的负担；更重要的是，由公共财政支撑现代政府体制建设和政府有效运行，不仅是各国通例，而且其所产生的增量民主效应和所释放的实际制度效应，可以极大地促进地方经济社会发展，进而为实现地方善治提供强大的支撑。 　　三、结论与进一步思考 　　我们认为，在乡镇体制改革方案设计中，理想主义的制度设计固然有其价值，但是基于现实、着眼于长远的思考更具可行性，因而更具价值和必要性，是风险较小、受益较大的制度设计和改革创新。当前乡镇体制改革面临深层次的矛盾和问题，需要破冰。乡镇人大改革完全符合我国宪法和法律的相关规定，是符合现实需要和未来乡镇改革与发展趋势的重大战略举措，完全可能是破解乡镇困境，进而为我国政治体制改革寻求渐进式发展路径的最佳切入点和突破口，并因此成为寻求中国政治体制改革出路的撬动力量。而且，乡镇人大改革是一个系统工程，要着眼于整个乡镇体系改革来设计改革路线图。乡镇人大改革建立相应的政治支持、社会支持和财政支持体系，才能从根本上推动改革并巩固改革的成果。具体应从以下四个方面入手：理顺乡镇党委、人大、政府关系，建立乡镇党委领导下的以乡镇人大作为乡镇国家权力机关的乡镇权力体制；推动包括乡镇人大代表选举和设置常设机构等在内的乡镇人大体系改革和完善；实现乡镇人大与村民自治的有机衔接和良性互动；推动支撑乡镇人大改革所需要的公共财政支持体系建设等。 　　同时，未来乡镇治理模式无疑将发生深刻变化和重大转型，以乡民自治为核心内容和本质的乡镇民主治理新模式可能成为未来的现实选择，以乡镇人大的属性和功能论，未来可以顺势调整为乡镇议事会，乡镇政府则可以演变成乡镇执行局或理事会，乡镇人大改革既是一场乡镇的民主实验和民主训练，又可为未来乡镇体制的现代转型提供重要铺垫。 　　注释： 　　[1]乡镇体制改革探索仍在进行中，是一个有关乡镇政权建设和乡镇体制改革问题的讨论，毫无疑问会涉及乡镇人大改革，上述总体方案中对对乡镇人大改革的必要性和具体方案设计也存在明显差异，直接针对乡镇人大改革的理论探索与实践模式也不少，观点分歧也比较大。综合起来看，主要有撤销论（撤销乡镇一级政府）、虚化论（维持现状）、实体化论（做实乡镇人大）等，虚化论的影响不大，撤销论、实体化论的主张者及支持者颇不乏其人。撤销论以徐勇教授为代表，2002年，他在《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革》一文中系统阐述了“乡派镇治”为主要内容的乡镇改革主张，乡镇人大当然也在撤销之列。最近，他在《乡村治理结构改革的走向：强村、精乡、简县》一文中，仍主张乡镇改革以“强村、精乡、简县为取向”，提出从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处，作为县以下的行政组织。作为一级主要执行县级决策的基层行政组织，乡不必设立一级人大和政协组织（徐勇：《乡村治理结构改革的走向：强村、精乡、简县》，http：//www.zgxcfx.com/Article/51272.html）。纪荣荣也主张撤销乡镇一级政权。他认为，要解决乡镇人大长期处于虚位和空转状态问题， 必须从宪政体制改革入手， 遵循宪政发展规律， 科学设计国家机构的设置及其相互关系。简单地就乡镇人大来谈乡镇人大工作， 依照传统的思路， 还是老套路；加强对乡镇人大工作的领导， 重视乡镇人大工作人员配备等， 但这无疑不是一个科学、符合实际的解决问题的办法。解决这一问题， 有两条不同的选择路径： 一是维持现有制度设计框架， 在改良上下工夫；二是针对改革开放的实际，改革现有制度设计。第一种选择可以做的工作是，进一步加强乡镇人大建设，修改相关法律，等等。在现行的体制框架内进行这样的完善， 显然并不能解决当前广大乡镇建设中，特别是民主政治建设中存在的问题，可能的结果是宪政体制比较顺当了，但政权机关叠床架屋， 公务人员大幅增加， 陷入帕金森定律恶性循环之中。这当然不是明智之举。现在应当研究并努力践行的是第二种选择， 改革现有制度设计，将民主宪政思想进行到底。具体操作是改五级政权为四级政权， 撤销乡镇一级基层政权，对于行政区域比较大，人口较多的县区可以规定设立若干县级政府派出机构，行使县级行政机关的管理职能（纪荣荣：《从宪政视角看乡镇政权体制改革取向》，载《人大研究》2007年第11期，第16～17页）。持乡镇人大实体化观点者也不乏其人，他们主张修改完善宪法和地方组织法，变虚化弱化的乡镇人大为乡镇一级最高国家权力机关。但对人大实体化持警惕甚至怀疑态度者亦大有人在。刘放鸣认为乡镇人大建立常委会则既不现实，更没有必要。首先，从我国机构改革的发展趋势———控制机构膨胀的角度来看，设想在乡镇一级建立人大常委会是不现实的。其次，从我国农村未来发展和乡镇自然地理环境来看，也没有必要在乡镇一级建立人大常委会。再次，从乡镇人大在我国政治生活中的地位、特点来看，更没有必要在乡镇一级建立人大常委会。最后，现行乡镇政权体制是符合我国国情的基层政权体制，加强乡镇政权建设要从具体制度入手，而不是体制的变更，更不是设置常设机构的问题（刘放鸣：《关于乡镇人大工作的一点思考》，载《社会主义研究》2004年第3期，第26～27页）。笔者认为，由于党和政府，以及基层民众普遍担忧乡镇改为县级政府派出机构后政府社会管理和公共服务职能会更加弱化，加之，政治高层担心对乡镇的有效控制问题，一段时期内难以看到撤销乡镇将其派出机构化的实际改革举措，加强乡镇政权建设将仍然是我国政权建设和民主政治建设的主要选项，基于宪法和基层政权设置现实基础上的乡镇体制改革仍然是改革的主旋律。 　　[2]王雅林：《农村基层的权力结构及其运行机制——对黑龙江省昌五镇的个案研究》，载《中国社会科学》1998年第5期。 　　[3]纪荣荣：《从宪政视角看乡镇政权体制改革取向》，载《人大研究》2007年第11期，第16～17页。2007年，有一项针对安徽省六安市160个乡镇人大工作开展情况的调查发现，83%的乡镇只有一个专职人大主席。在160个乡镇中，27个乡镇的人大主席是由同级党委书记兼任的，占17%；23个乡镇设专职主席和副主席，占14%；137个乡镇设专职人大主席，占83%。也就是说，全市有83%的乡镇，只有一个专职主席，虽然有43%的乡镇配了专职秘书，但专职不专，真正把主要精力放在人大工作上的却寥寥无几。总体上看，六安市乡镇人大机构现状正如人们常说的“一块大牌子，一个老头带个小孩子”。60%的乡镇人大主席分管政府部门工作。有的甚至还分管财政，直接掌管“一支笔”审批报销大权。160个乡镇人大主席中，除党委书记兼任外，担任同级党委副书记的没有，担任同级党委委员的只有6人，占4%，乡镇人大主席在党内基本上无职无位，这与人大主席的职务是不相称的（宋欣国：《乡镇人大工作存在的问题、原因及其思考》，载《人大研究》2007 年第 10 期 ，第18～20页）。还有一些地方，人大主席工作能力强，监督力度大，往往会被主要党政领导挤走。当前乡镇人大主席哪怕是专职主席的地位都比较尴尬，与党委书记、乡镇长关系难以处理。这种尴尬是一种体制性尴尬，是当前高度集权的乡镇权力体制的必然产物。这既与民主政治建设的要求相悖，也无法激发乡镇社会的活力，乡镇治理很容易陷入结构失衡和低效率的困局之中，亟待有效的制度设计以从根本上解决问题。 　　[4]林尚立等：《政治建设与国家成长》，中国大百科出版社2008年版，第137页。 　　[5]有研究者称：乡镇人民代表大会是我国基层最高国家权力机关，在乡镇政权中居于主导地位毋庸置疑，在我国五级人大中，乡镇人大权力最薄弱——受政府及乡镇长掣肘；角色最尴尬——13项职权靠年度一次仅一两天会期的人代会运作；权威最虚弱——很难令其执行机关和群众认同；体制最需要动手术——制度设计和实际操作严重滞后于基层法治诉求（田必耀：《乡镇人大的“突围”之路》，载《浙江人大》2003年第10期，第16页）。目前这种困境仍然没有什么改变。 　　[6]胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会上而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》（2012年11月8日），人民出版社2012年版。 　　[7]李凡：《中国基层民主的发展和法制改革》，李凡主编：《中国基层民主发展报告》（2005年），知识产权出版社2006年版，第4页。 　　[8]蒋政：《论乡镇人大与村民自治的衔接》，载《人大研究》2007年第2期。 　　（作者系湖南商学院公共管理学院副院长、副教授。本文基金项目：湖南省社会基金项目《新农村建设背景下农村公共组织培育问题研究》〔09YBB237〕的阶段性成果）