美国保障型社会保障制度研究

　　摘 要:运用4W1H分析框架,从社会保障的目标体系、分配基础、项目或福利品类型、提供策略、资金筹集方式五个维度探讨美国社会保障制度概况,并结合其特点,为我国社会保障事业发展和改革提出可供借鉴之处。 　　关键词:美国社会保障;保障型;公平与效率;4W1H� 　　中图分类号:C9 　　文献标识码:A 　　文章编号:1672-3198(2010)19-0104-02 　　 　　1 4W1H分析框架浅析美国社会保障制度� 　　1.1 社会保障的目标体系(WHY)� 　　社会保障制度的三大目标在于经济保障、物质充裕和提供基本服务。受传统理念、经济发展水平等因素影响,各国社会保障水平差异很大。有别于以瑞典、英国为代表的福利型社会保障制度,美国实行保障型社保制度,建立初衷是为公民提供一系列基本生活保障,保障水平偏低,强调“有所保障”而非“高福利”。� 　　美国社保制度的目标形成与其传统价值观念及其历史变迁密不可分。美国是一个在反抗殖民统治过程中获得胜利和独立的国家,其人民历来信仰“自由”、“民主”。“人人生而平等,他们都从‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利,其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”《独立宣言》里的这段话至今仍被奉为对美国民众价值观的经典阐释。而略显矛盾的是,历史上美国人曾认为贫困是个人懒惰的结果,自身贫困现状应由个人而非政府负责。在19世纪早期,美国经济以农业和手工业为主,大部分家庭依靠拥有的农场或手工业作坊谋生,这种自给自足的生活方式可为年老的家庭成员提供就业机会,而当他们无力劳动时,其家庭成员可担负起对他们的养老责任。在这种家庭作坊式的生活方式下,人们的贫富状况确实与其勤劳程度息息相关。但随着工业化发展,人们的工作场所转向工厂,靠工资维持的日常生活更易受到经济周期波动、危险的工作环境、突发疾病等风险因素影响,老年人口的生活也缺乏基本保障,这些并非勤奋工作就能规避,“懒惰致贫论”的缺陷开始凸显。1929至1933年的经济大萧条更加剧了这一危机,1932年美国劳动力市场失业率高达25.2%,民间慈善机构、非政府组织根本无力承担由此带来的贫病、饥饿等社会问题。美国政府开始转变观念,履行为国民提供必要的基本生活保障的职责,相关社保制度体系开始构建。� 　　1.2 社会保障的分配基础(WHOM)� 　　美国社会保障制度的分配原则是“选择性”原则,强调国家为真正需要并应该得到保障的人提供保障,根据个人经济状况来决定其社会福利的分配。� 　　社会保险方面,以老年、遗属及残障保险(OASDI)为例,它的受益对象仅限于做出符合规定的劳动贡献的劳动者。例如,家属领取遗属保障金的前提之一是该被保险人达到一定的工作年限。又如,若被保险人未到完全退休年龄便退休,退休金将永久性扣减。� 　　社会救助与福利方面,补充保障收入(SSI)、贫困家庭临时救助(TANF)以及医疗补助(Medicaid)项目均要求申请者接受经济调查,经证实收入和资产在规定限额下才能享受上述福利。� 　　1.3 社会保障的项目或福利品的类型(WHAT)� 　　美国社会保障项目的受益形式主要有两种。一种是直接向受益人提供资金补助,例如老年、遗属及残障保险、医疗保险、失业保险、补充保障性收入项目、临时家庭援助的部分项目等;另一种则通过物品或服务等形式进行给付,又称实物性援助,如住房援助、食品券计划、就业与基本技能计划、“全美学校午餐”项目等。其中,现金给付是主要给付形式。� 　　1.4 社会保障的提供策略(WHO)� 　　美国社会保障的提供主体既有政府又有非政府组织。不同项目所采取的模式差异很大。养老和失业方面主要采取社会保险模式,医疗方面采取医疗保险与医疗救助相结合、公共和私人医疗保险计划并存的混合模式,工伤保险由各州立法强制劳动者向国有或商业保险公司投保,而贫困家庭临时救助等则采取社会救助方式。� 　　社会保障的主要项目采用社会保险模式,显示了以社会机制为主导同时重视政府作用的制度倾向。美国一直未建立起全国统一的医疗保险,公私混合模式的显著特点在于医疗服务供给的市场化,医疗技术研究资金投入充足,技术普及迅速,且消费者在医疗服务市场上享有充分的选择权,但过高的市场化程度引发对效率的过度追求,导致美国至今仍有4400万人享受不到任何医疗保险,只能依赖于医疗补助制度即政府的兜底作用。工伤保险的制度安排表明,美国的社会保障虽主要突出社会责任,但也未完全忽视政府和市场作用;贫困家庭临时救助采用社会救助模式是有限度地重视国家力量的体现。� 　　在社会保障公共产品和服务的提供方面,非营利组织发挥着重要作用。早在1995年,美国非营利组织的就业人数占总就业人数的比重为7.8%,其中健康和社会服务领域的雇员分别占46.3%和13.5%,总人数过半。而且,超过一半的医院是大规模非营利组织;2/3的社会服务机构是私立非营利组织。所以,美国的非营利部门等社会力量在社会保障项目的供给方面起着积极作用。� 　　1.5 社会保障的资金筹集方式(HOW)� 　　美国社保体系按照筹资方式的不同分为两部分:社会保险和社会救助与福利。社会保险的资金来源主要是雇主和雇员按规定比例支付的工资税,其他部分包括信托基金投资利息、社会保障收入税和联邦政府财政补贴。这一政策设计强调权利和义务对等,受益人所获得的保障取决于工薪收入和缴纳的社会保障工薪税。总体来看,美国政府倾向于让受益者及其单位来履行缴费义务,政府财政在资金方面的贡献相对较小。而社会救助与福利的受益者无需缴纳工资税,所获补助全部来自财政拨款。� 　　所以,在美国社会保障资金的筹集方式上,充分体现了多渠道的特点:政府财政支持是主要渠道,雇主和雇员的工资税是另一重要来源。另外,各社会福利组织也积极参与,提供了社会福利的部分经费,来自个人和企业的慈善捐助也不可忽视。� 　　2 对我国社会保障制度发展和改革的启示� 　　与已经建立社保体系70多年的美国相比,我国城乡社保体系框架基本形成,还有不少问题亟待解决。尽管两国在经济发展水平、社会教育水平和人民生活水平等方面差异较大,但是美国社保制度仍有值得我国借鉴的经验。� 　　2.1 公平与效率的统一 　　2.1.1 优先公平� 　　尽管保障水平不如福利国家,但是美国社保体系对老年人、病残者、单身母亲等弱势群体的政策倾斜体现了制度的公平性。社会主义国家的最终目标是实现共同富裕,我国更应在建立和完善社保制度时注重公平原则。在二元经济体制下,城乡社会保障覆盖率和保障水平差距很大,有失公平是当前我国社保制度的问题之一。我国应从制度和操作层面努力做到“应保尽保”,关注农民工等特殊群体的利益,力求缩小城乡之间和城乡内部社会保障覆盖率和保障水平的差异。 　　2.1.2 兼顾效率� 　　效率方面,美国社保制度也有值得学习之处。第一,美国社保制度不以高福利为目标,而旨在为民众提供社会安全网,这样可有效减少“养懒汉”现象,同时也不难达到广覆盖的目标;第二,强调个人责任原则,将个人纳入社会保障的责任主体范畴,减轻政府和企业负担;第三,在提供策略上,强调政府主导,同时注重发挥市场和社会机制的作用。美国医疗保障的市场化无疑体现出对效率的追求,而其发达的社会慈善事业则是社会机制有效发挥的明证;第四,在筹资模式方面,美国社会保险制度由20世纪30年代至60年代一直采用现收现付制,历经混合型部分积累模式,引入的基金积累制度强调效率原则,提倡自我积累、自我保障,调动了个人积累的积极性。进入21世纪后,小布什政府在养老保障改革方案中提出建立个人控制的个人退休账户,同时着手研究将社会保障税投资于金融市场的改革计划,逐步放宽对投资的限制,社保基金的资本化运作将更加有利于保值增值,资金运作效率将进一步提高。�

　　作为经济发达国家的美国,选择较低保障水平尚且面临社保基金收不抵支的压力,现阶段社保制度还不够健全的我国,也应着手于“广覆盖,低标准”的保障型社会保障制度建设。另外,应充分发挥社会和市场的力量。我国的非营利组织面临财务紧张、公信力不足等问题,限制了它们在社会事务中的作用,可通过财政补贴、税收优惠等政策,促进第三部门在社会救助与福利和补充性社会保险领域的发展;同时适当引入市场机制以提高社会保障系统的运行效率,如加快建立和完善企业补充保险,促进商业保险的发展以满足不同群体对保障的不同需要等等。� 　　2.2 加大法治建设力度� 　　自《社保保障法》开始,美国社保制度从建立、修正、完善到改革的过程一直依靠立法途径,是典型的“先立法,后实施”路线。相比之下,在我国社保制度的发展过程中,相关立法一直处于空缺状态。� 　　1935年,美国国会通过其历史上第一部保障国民基本生活的《社会保障法》,标志着社保制度的初步建立。1939年,罗斯福政府对法案进行修正,扩大了社会保险的范围,进一步改善给付水平。1962年,肯尼迪政府颁布关于社会保障法的社会服务修正法案,主张摒弃单纯的救济,而鼓励人们恢复自立,以免形成长期依赖。在随后三十余年里,美国社会保障实施的一般原则基本上以1939年修正的法案为准,但社会保障体系和保险业务的完善与发展仍依靠于立法手段,如里根政府颁布的“综合预算调整法案”。进入改革时期后亦不例外,如1996年克林顿政府正式批准的《社会保障改革法案》、1988年实行的“家庭支持法案”。这些法律文件对社保制度的发展进程起到了指导与维护作用。� 　　在我国,1949年12月由政务院发布的《关于生产救灾的指示》是新中国第一项社会保障法规性文件。随后,中央政府又出台了《失业救济工人暂行办法》、《中华人民共和国劳动保险条例》等保障条例。1956年,以此为基础确立的以中央政府为责任主体、城乡单位负责实施的社保制度得以大体建立。而在1966年后的十年动乱间,中央政府无力承担全社会社保制度的掌控责任,开始禁止企业提取劳动保险金,将社保责任完全转移给企事业单位。随着经济改革的深入,社保制度的责任主体再次发生改变。国家“七五”计划指出个人应开始承担一定的社保责任。1992年,党的十四大第一次明确地把深化社会保障制度改革作为经济体制改革的重要环节。纵观我国社保制度的演进过程,不难发现其间具有普遍指导意义的基础性立法的缺失。由此,我国应当加快社会保障立法进程,为制度的改革和完善提供法律保障。尤其是当前社保资金不足的情况下,应通过开征社会保障税来建立法定的筹资渠道。� 　　2.3 重视对国民教育保障的投入� 　　在美国的社会教育福利支出结构中,初等和中等教育约占69%,高等教育占20%,职业和成人教育为7%,可见大部分教育福利的投入集中在初等和中等教育。同时,美国的社会教育福利支出占社会保障支出的24%至34%,其对基础教育的重视,不仅为中低收入家庭提供了教育补贴,而且有利于国家的可持续发展。2000年,仅完成初中教育的人口占总人口比重,美国和中国分别为13%和40%;完成高中教育的人口比重,美国和中国分别为52%和13%,教育水平在小学以下的人口,美国几乎为零,而中国则高达42%。考虑到我国农村基础教育资金投入的严重不足和极低的教育水平,加大当前社保体制对基础教育的保障显得尤为必要。� 　　 　　参考文献 　　[1]邓大松.美国社会保障制度研究[M].武汉:武汉大学出版,1999. 　　[2]董溯战.美国社会保障制度中的国家、市场与社会作用之比较分析[J].经济问题探索,2003,(11). 　　[3]王诚.社会保障体制改革中的美国经历与中国道路[J].中国人口科学,2004,(2). 　　[4]吴中宇.美国社会保障制度的发展及启示[J].中国社会导刊,2006,(30). 　　[5]李月娥.试析美国现代社会保障制度的起源[J].大连教育学院学报,2006,(1). 　　[6]李红星.中美社会保障制度的演进比较及启示[J].商业时代,2008,(25).