我国新闻政策的战略选择模式探析

作者：郎劲松

河南社会科学 2002年04期

　　中图分类号：G210　文献标志码：A　文章编号：1007-905X(2002)02-0094-04

　　新闻政策制定过程中，决策者会在一定的政策价值观指导下，根据现实环境的变化选择不同的制定方式，有时是渐进式的，有时是激进式的，或者是完全理性的，或者是非理性的或超理性的。这些决策方法是有一定规律可循的，在政策科学中把不同政策制定方法的选择，归纳为多种“选择模式”。模式是一种认识和表述事物性质及其规律的简约方式，例如理性决策方法，也叫合理决策模式，它是根据数字，用精细的计算，用合理和科学的方法，分析解决问题的种种可行方案的优劣，从而求得最佳的政策或最佳的解决方法，是一种选优的模式。“而那些复杂多变，不易量化，难以用数量方法和电子计算机去精确计算的问题和领域，就不宜使用理性决策方法。如政治、外交、民族、宗教、文化、意识形态等社会问题的决策，……因此，非理性决策方法，仍是制定政策的一个重要的不可或缺的方法”[1]。政策的战略选择，主要是政策价值标准在现实操作中的具体体现：是选择使用风险系数小、确定性大而很安全的一般回报的政策，还是使用因为风险大、不确定性大而很不安全、但高回报的政策，是要最优还是次优，甚至将就着就可以的方案。我国的新闻政策选择模式基本上采用非理性的决策模式，由单纯的“渐进式”到“渐进与激进模块”相结合，以至到目前的“综合决策式”。

　　一、“渐进耦合式”战略选择

　　社会学家认为，现代化现象在中国已有100多年的历史，1978年以来，是中国现代化内在生长力的初步发育阶段。为了使社会焦虑不致演化成不安定的社会行为，为了缓冲中国特有的群体性阻力，中国社会有必要采取渐进型的现代化模式。“与西方现代社会不同，集权仍将是中国现代社会的一个重要特征。中国社会的集权，并不会随着现代化进程的展开而归于消失”[2]。对于幅员辽阔、人口众多的中国来说，高度整合是存在与发展的重要前提，集权体制具有可行性。这种以国家、政府为主导的现代化发展模式，很重要的特征是注重发展的有效性，从而超越了单纯的速度型。渐进模式采用先易后难的渐次推进的改革策略，除了对一些非改不可的、否则改革进程就要停顿的旧体制进行直接改革的情况之外，对于大部分改革任务的处理方式是先立新再破旧，在旧体制影响相对比较薄弱的部位培育新的事物、新的体制，并使之发展起来，然后以此为突破口向周围扩散。

　　可以发现，我国的新闻改革步伐是与这一模式相契合的。一方面它随社会发展的步伐迈进，转变观念、注重服务、创新机制直到今天的资本运营，无一不受社会环境的影响和渗透；另一方面，作为党和政府对社会实施控制的重要途径，新闻政策势必是慎而又慎地渐进调整、稳步发展的。从改革开放之初到20世纪90年代初期，我国新闻政策的制定方式主要选择了“渐进耦合模式”。“耦合”原是物理学上的概念，是指“两个或两个以上的体系或两种运动形式之间通过各种相互作用而彼此影响以至联合起来的现象”。现在这个词被广泛应用于社会科学，在这里是为了强调政策主体与政策客体的某种契合。这个模式的特点是：新闻政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁，依据新闻实践的探索，对它进行局部的小范围调适。这种战略选择模式“只对过去的政策作局部的调整和修改，是过去政策的延伸和发展。换句话说，渐进方法是经济修正过去的政策，而不是全面更替”[1]。

　　以我国报业政策为例。20世纪70年代末，从允许报纸“事业单位，企业化管理”开始，国家扶持报业经济发展的政策由此起步。1979年4月，中宣部对报纸刊登广告予以肯定后，1980年1月中宣部又发出《关于报刊、广播、电视台刊登和播放外国商品广播的通知》，允许报纸刊登外国商品广告，报业经济的主要支柱——广告开始名正言顺地大行其道。1985年，国家工商行政管理局、广电部、文化部再次发出《关于报纸、书刊、电台、电视台经营、刊播广告有关问题的通知》，此后又出台了一系列相关的规定，直到1995年《中华人民共和国广告法》的颁布实施，报业的广告经营走上了正轨，政策界限逐步明确。同时，报业的多种经营在1988年5月得到肯定，新闻出版署、国家工商行政管理局出台了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》。随着媒介机构规模化经营的拓展，除广告经营外，媒介机构的现代资产经营在20世纪90年代初已出现并逐渐盛行，多样化的运营形式使报业发展更上一个台阶。到90年代中期，全国的报业广告营业额已达50亿元人民币，有十几家报社过亿元大关。一些报社的积极探索催生了报业集团的诞生，此时党和政府的政策顺应和耦合现实的需要，中国报业的集团化发展也就水到渠成，渐成气候。与此同时，国家加强了对报业税收等方面的优惠，这些经济政策为发展报业的经济实力发挥了作用。到2000年年底，已有50家报社广告额过亿元，其中有20家过3亿元，6家过6亿元大关，全国报业总收入达135亿元。

　　新闻政策的“渐进耦合式”战略选择模式，是与我国总的改革思路协调一致的，是邓小平同志“摸着石头过河”理论在新闻领域的政策实践。这种选择模式具有切合实际情况、尊重创新探索、照顾全局、稳妥推进的特点。但它毕竟是一种保守求稳的、不注重预设目标的、重在改进的补救式措施，对新闻改革的一些大的目标不予关注，比如在推动办报主体多元化方面的创新和拓展、在事业单位管理体制改革问题和资本进入媒介等方面也没有创新和拓展，带有维持现状、缺乏目标指向和革新的色彩。它“只能适应于原有传统结构下产生的若干社会问题，而不太适应于新科技革命和现代化建设急速推进所产生的一系列新的社会问题”[1]。新闻媒介是得风气之先的领域，尤其当前传播媒介空间化、商业化发展需要政策更加放开和宽松，并具有一定的预见性和前瞻性，如果总是滞后于新闻实践，将难以推动中国传媒加入国际间竞争。

　　二“激进模块式”战略选择

　　既要综合平衡，又要突出重点，是邓小平的一个重要政策思想。“哪些事进度要快一点，哪些要慢一点，哪些还要放一放，没有这条是不行的，不能蛮干”[3]。从1992年建设社会主义市场经济体制以来，新闻媒介面临趁势发展的大好时机，媒介市场形成，许多问题也暴露出来，“有偿新闻”泛滥、一些不规范的审批导致报业市场混乱无序，使主流报纸的发展受到阻碍。在加强宏观调控的政策基调下，新闻领域将“治散治滥”提上日程，党和政府的政策引导作为一只“看得见的手”，发挥了行业约束和产业结构调整的作用。

　　激进式新闻政策是一种“逆境决策”。所谓“逆境”是相对顺境而言的，它“泛指在制定政策时所面临的各种形式的严重困难”，“泛指一切政策紧张状态”[4]。实际上从一定意义上说，逆境是政策制定的一个普遍条件，政策总是在面对挑战时诞生，挑战促进政策的改进。以报业为例，经过改革开放十几年的发展，我国的报纸数目有了惊人的增长，到1996年时我国报纸达2163种，另外还有6000多种内部报纸。市场经济的内涵之一就是“自由竞争”，而如此的竞争之势却是“不公平”的，行业报，政府各厅报，内部报纸都在争夺为数有限的行政经费和广告市场。这些行业报和政府部门报纸摊派严重，公费订报每年达50个亿。这种状况严重影响了党报的生存，扰乱了报业市场，对整个报业的规模发展形成阻碍。此时渐进式的政策已不能奏效，“有选择的激进式”政策战略是一种较为理想的选择模式。从1993年以来，我国的新闻政策开始选择少量最需要改进或不易改进的方面为突破口，对这些方面实施较彻底的改革，达到实质性目标效果。这种政策战略一般采用“模块化”方式进行，要求个别突破的方面成为一个独立的模块，表现为多阶段、模块式、有选择的不断激进过程。

　　模块之一：禁止“有偿新闻”。1993年4月纽约一家华文报纸刊登一篇署名文章《大陆记者生财有道》，文中写道：“像这样拿新闻如猪肉似的换钱做法，在全世界恐怕不多见。”中宣部等新闻管理部门联合调查此事后发现，记者拿被采访单位的车马费、好处费等“红包”现象十分普遍，利用新闻报道、版面或节目作交易索取钱物的行为开始蔓延，甚至新闻工作者犯罪也时有发生。这种状况严重影响了新闻工作的声誉，也扰乱了社会主义市场经济秩序的建立。1993年7月31日，中共中央宣传部和新闻出版署联合发出《关于加强新闻队伍职业道德建设禁止“有偿新闻”的通知》，规定“新闻与广告必须严格分开”、“新闻活动与经营活动必须严格分开”，1994年中宣部再次发出《关于坚持不懈地抓好新闻队伍职业道德建设的通知》，1995年、1996年两次召开座谈会贯彻这一政策措施，1997年，中宣部、广电部、新闻出版署和中国记协联合发出《关于禁止有偿新闻的若干规定》，使这一政策措施以部门法规形式予以确立，新闻媒介和新闻从业人员的新闻活动和经营活动有了明确的约束，报业的广告经营、发行经营逐步成为相对独立于采编部门的“经济实体”。“据不完全统计，从1997年3月到2000年3月，中国记协共受理举报1627件，联合职能部门或责成各地有关部门进行了查处”[5]。1999年仅报纸一项，就有27家报社违纪违规受到不同程度处罚。由于我国新闻工作的特殊地位和体制造成的这一“怪胎”，本应该依靠新闻媒介和从业者自我约束的“职业道德”，竟然不得不成为政策解决的“模块”，虽然收到了一定的政策效果，但并未根除。只有报业市场的健康发展与公平竞争，以及新闻媒介的职业自律，才是彻底消灭“有偿新闻”的根本方法。

　　模块之二：调整报业结构。报业结构的调整是从外围开始的，首先对不符合报纸规律却又扰乱了报业市场的“内部报刊”采取了令其“出局”的办法。1996年“两办”37号文件明确指出：报刊业的治理重点是转化内部报刊。1997年3月，新闻出版署发出《关于报业治理工作的通知》，要求转化内部报纸为内部资料，对质量高、社会效益好的内部报刊可改为正式报纸，到2000年6月底基本完成了内部报刊转化工作，取消了内部报刊系列。

　　1996年12月，“两办”37号文件《关于加强新闻出版广播影视业管理的通知》，提出要“重点转化内部报刊，压缩行业报刊”，要求“今后三年内，公开发行的报刊总量基本持平，着重提高质量，优化结构”。“今后不再批办省部级以下的行业报、企事业报”。遵照文件提出的治理原则，新闻出版署利用3年时间重点压缩了一批“行业报刊”和“小机关报刊”，截至2000年6月底，共压缩报纸324种。1999年8月“两办”再次发出《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》，对中央国家机关和各地厅局的635种报纸，进行撤消和划转，提出“中央国家机关各部门原则上不办机关报、各司局所办报纸一律撤销或划转、各地厅局不办报，原有的要划转”。根据这一政策措施，到2000年12月，被划转到其他报社或报业集团的厅局报纸达550种，仅经济日报报业集团就要了7家报纸，于是又带来一次报纸“更名潮”，报业市场烽烟再起。

　　“这次调整的基本精神是将行政部门和出版部门分开”，新闻出版署报刊管理司司长刘波如是说。“调整结构”这一政策模块从1996年开始，历时4年，分三个阶段逐渐接近政策目标，而且与“组建报业集团”这一变革模块相呼应，相契合。“清理门户”、重新整合、控制总量在一定程度上减少了行政负担，减少了与党报“争口”现象，最重要的是促使非党报的市场化生存。

　　模块之三：建立警告制度。2000年1月，江泽民总书记在一次重要讲话中谈道：在事关党的路线、方针、政策的重大问题上，也存在一些不协调的声音，个别人甚至公开宣扬私有化、公开在报刊和书籍中发表歪曲党的历史、诋毁毛主席和党的优良传统的错误文章；还有就是在一些小报小刊和互联网上，小道消息和政治谣言很多，这些问题，我们应该逐一加以研究，制定措施，着力解决。江泽民同志要求加强对小报小刊、网络等传媒阵地的管理。

　　经中央同意，2000年5月，中宣部和新闻出版署发出《关于建立违纪违规报刊警告制度的意见》，该文指出：“对一些报刊管理不到位、措施不落实的问题仍然存在，特别是对小报小刊的管理始终是一个薄弱环节。建立违纪违规报刊警告制度，是为了强化约束机制，进一步健全和完善宏观管理制度。”[6]可见这一制度的确立主要是为了加强对小报小刊的管理和制约，提出警告是针对下列问题的：1.否定马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的指导地位，造成恶劣的社会影响；2.违背党的路线、方针、政策，出现严重的政治错误；3.泄露国家秘密，危害国家安全，损害国家利益；4.违反民族、宗教政策，危害民族团结，影响社会稳定；5.宣扬凶杀、暴力、色情、迷信和伪科学，思想导向错误；6.传播谣言，编发假新闻，干扰工作大局；7.党委宣传部门和新闻出版行政管理部门认定的其他严重错误。违反规定，一年内受到三次警告的报刊，新闻出版署给予停业整顿的处分并对责任人给予处分。由于这些条款与《出版管理条例》和《报纸管理暂行规定》中的内容有交叉，处罚手段也有冲突，所以这项制度更具有内部纪律性质，仍有待于完善。其本意在于将其作为“达摩克利斯之剑”高悬在小报小刊头上，以示震慑，从而规范小报小刊的刊载内容。从2000年7月实施以来，已有十余家报社受到新闻出版署警告。

　　这些激进式政策的意义在于，“被变革的模块能够与同时变革的其他模块，或者未来变革的模块相契合”[7]，“激进模块式”的政策战略模式，关键在于它具有选择性的目标，挑选一些足以改变“逆境”的主要变量，集中政策资源，采取强有力的干预手段，促使其向良性转化。渐进式政策容易被采纳和执行，而“激进模块式”常常要触及矛盾，进行利益再分配，所以需要付出一定的社会成本。但由于它不是一种全面改革，彻底性也有限，在我国这种新闻体制下比较奏效。

　　三“综合决策式”战略选择

　　新世纪之初，中国已加入WTO，全球化浪潮奔涌而来，中国新闻传媒的“固守田园”式经营运作很难与世界接轨。国内外无数“眼球”在关注、觊觎着这块尚待开发的“处女地”，有人说：传媒业是中国最后一块可以牟取暴利的领域。新闻媒介需要资金补充能量和动力，资本市场也急不可待地准备送钱上门，此时的政策就像一扇紧闭的大门，是否能应声而开？2001年下半年，大门终于开启了一道缝隙。中共中央办公厅、国务院办公厅以［中办发］17号文件，转发了中宣部、国家广电总局、新闻出版总署《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，对我国传媒的“跨地区、跨行业、跨媒介”经营给予了政策性放行，虽然仍有许多限制，有些新闻媒介甚至已走在前面，但毕竟是党和政府在政策罗盘上有了新指向，在政策实践上迈出了新的一步。从新闻政策的战略选择角度讲，现代决策方法——“综合决策”已成为新的战略选择模式。

　　现代国家在制定政策的时候，事实上很少只有一种方法，常常是几种方法交替使用或混合使用。我国的新闻政策在“渐进耦合式”的选择模式外，正在尝试配合运用其他方法，除了近年的“激进模块式”方法之外，综合决策成为新的战略选择。笔者认为的“综合决策式”，一方面指政策主体在媒介产业政策上，开始把新闻、出版、广播、电视、电影等现代大众传播媒介整合为一体，允许互相交叉，这意味着今后政策协调、管理功能的加强；另一方面政策客体的集团利益增强，将越来越多地参与到政策制定中来，与政策主体共同完成政策的制定，最后达到“各得其所”，使新闻政策的资源整合、多目标整合的作用加强。当然，在我国目前的管理体制下，新闻政策的决策权和分配权主要在代表人民利益的党和政府手中，党和政府具有最终的控制权。“综合决策模式”利于政策的理性化和民主化，尤其是重视了政策的“产出”价值，也就是政策实效，在各种利益的均衡中寻找“平均值”。依据经济学中的增长理论，单纯的增加宏观数量，不如增加单位产量，对现有的资源进行挖掘潜力，更有效地利用现有资源进行内部整合。在这一政策指导下，我国新闻传媒在控制总量的前提下，已着手让报业集团、出版集团、广电集团和发行集团等相互兼容，共同发展。

　　2001年8月，“两办”17号文件中明确：改革的主线和重点是以结构调整为主线，控制总量，合理布局，盘活存量资产，优化资源配置，发展集约经营，形成规模优势。“按照专业分工和规模经营要求，运用联合、重组、兼并等形式，组建一批主业突出、品牌名优、综合能力强的大型集团，推动产业结构、产品结构、组织结构、地区结构调整，促进跨地区发展和多媒体经营，提高产业集中度”。“有条件的经批准可组建跨地区、多媒体的大型新闻集团”。在这一政策带动下，2001年9月，由北京市文联主管的《北京娱乐信报》加盟北京广电集团，刚刚诞生一年的《信报》赶上了好政策，成为由北京广电集团主办，北京人民广播电台、北京电视台、昆朋网城协办的一张报纸。2001年12月6日，中国广播电视集团成立，广电业的“超级航母”正式启航。按新的政策广电集团可以兼营报刊、图书音像。而发行集团作为企业可以吸收国内外多种形式的资本，同时它还可以进入报业、出版业等领域，资本的重要属性——流动性，必将丰富各种媒介的融资渠道。媒介间的交叉渗透，相互拥有势必带来新政策制定时的“综合选择”取向，一些大型媒介集团对政策制定将发挥重要作用。

　　“两办”17号文件是“综合决策模式”的试金石，它代表了我国新闻政策的趋势和走向：产业结构政策和产业组织政策的分量加重，多种传播媒介利益要通盘考虑，若干大型集团的出现，对政策资源分配具有了制衡性。当然，我国新闻政策的选择模式并不是后者对前者的完全取代，而是一种叠加，只是政策战略选择的主导模式发生了变化。这种变化是新闻理念的转变，也是政策价值重新组合、调整的结果，同时它也将带来新闻政策结构、功能的转换。

　　收稿日期：2001-12-26

作者介绍：郎劲松(1967-)，女，黑龙江齐齐哈尔人，中国人民大学新闻学院99级博士研究生。中国人民大学　新闻学院，北京　100000