试论公务员回避制度

试论公务员回避制度. 王 勇一、 公务员回避制度的内涵 公务员回避制度是指为防止国家公务员因亲属关系等因素， 不能秉公执行公务， 甚至拘私枉 法， 对公务活动产生不良 影响， 而在公务员所任职 务、 任职地区和执行公务等方面作出一定的限制 性规定的制度。 回 原意是因 避的 避嫌而不参与其事。 公务员的 回 避是为了 使公务活动不产生不良 影响， 而在法律 上对公务员在任职和执行公务等方面作出的限制 性规定。 这种规定因为涉及国 家公务人员运用公权 力避嫌的问 因 题， 而有其独特的特点， 这表现在: 首先， 公务员回 避具有强制性。 对公务员的回 避行为， 主要是基于法律的规定， 也就是说， 法律 规定公务员在一定的情况下必须回 所以 回 避， 说， 避不是公务员本人的意愿行为， 具有必需遵守的 强制性规定。如果公务员不遵守， 那么， 就是一种违法行为。务员任职回避和公务回 避暂行办法》 及《 以 公务员 法》 的规定， 我国已经逐渐建立了成熟的公务员回 避制度， 并主要由任职回避、 公务回 避和地区回 避 三个部分组成。(一)任职回避其次， 公务员回 避具有预防性。 避是一种事 回 前预防的 行为， 它是为了 确保公务活动的公正、 公 平而建立的一种事前预防保障性措施， 而不是一 种事后处理的手段。 正确运用该制度， 就必须严格 依照法律的 规定， 只要有嫌疑， 符合法律规定的回 避条件， 不论公务员是否会由于亲属关系等因素 的 影响而出 现不廉洁行为， 都必须实行回 避。 再次， 公务员回避具有严密性。 公务员是否具 有法律规定的回 避原因， 需要有关机关对之严格 审查， 无论在录用、 交流还是在晋升等过程中， 都 要实事求是， 准确确定其是否具有需要回 避的情 况。 对于各种亲属关系， 应准确确定， 既不能搞错， 也不能随意;对于因联姻所形成的亲属关系， 应进 行经常性的 检查， 确定是否具有回 避的情况， 及时做出处理。任职回避是对公务员在任用上作出的限制， 在回避的范围上主要涉及那些联系较密， 相互之 间影响较大的亲属关系。 这包括夫妻关系、 直系血 亲关系、 三代以内旁系血亲、 近姻亲关系等。对于 夫妻关系， 当然应是任职回避的 首要对象;对于直 系血亲关系， 一般是指父母子女间、 祖父母、 外祖 父母与孙子女、 外孙子女之间的关系， 他们之间联 系紧密， 相互影响很大， 在儒家文化影响深厚的中 国， 这些当然也是任职回避的重点范围;对于三代 以内的旁系血亲， 由于在血缘上有一定的联系， 属 于同出一源的亲属， 因而， 也属于回避的范围;对 于近姻亲关系， 比如配偶的父母、 兄弟姐妹、 儿女 的配偶以及儿女配偶的父母等，由于与公务员的 联系较为紧密， 所以， 也属于任职回 避的范围。 对于以 上任职回 避的 各种亲属关系， 要求不得 在同一机关担任双方直接隶属于同一行政首长的 职务或者有直接上下级领导关系的职务， 不得在其 中一方担任领导职务的机关从事监察、 审计、 人事、 财务工作。 对此， 公务员法》 我国《 第六十八条第一熟 确 定:“ 务 之 有 妻 系 直 血 关 明 规 公 员 间 夫 关 、系 亲系、 三代以内 旁系血亲关系以及近姻亲关系的， 不 得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员 的职务或者有直接上下级领导关系的职务， 也不得 在其中一方担任领导职务的机关从事组织、 人事、 纪检、 监察、 审计和财务工作” 。法律的 规定说明任 职回避的必要性， 该类回 避通过限 制有某种亲属关 系的 公务员担任某些关系比 较密切的职务， 以防止 和克服亲属聚集， 严格部门或单位的管理制度， 保 证国 家行政管理活动的正常进行。二、 我国公务员回避的种类 根 我国《 国家公务员暂行条例》 国家公 和《事实上， 如果违反以 上的原则性规定， 那么， 即 使公务员主观上有公正廉洁执行公务的愿望， 但 是， 由于没有一个超脱的 环境而无法放开手脚工 作， 领导与被领导的 关系往往变成了家庭关系， 监 察、 审计部门 形同 虚设， 其工作的目 不会达到。 的 (二)职权回避 职权回 避也称作公务回 避， 是指公务员从事 监察、 审计、 仲裁、 案件审理、 资金审批、 项目 人事 考核、 任免、 奖惩、 录用、 调配等公务活动， 涉及本 人或者与本人有亲属关系人员的利害关系， 必须回避。公务员在执行公务时， 可能涉及到其本人或 其近亲属事务， 这样， 由于职权方面的亲属关系容 易使公务的 执行偏离正确轨道， 容易出 现以牺牲 国家利益和公共利益为代价， 为个人谋取私利等 现象。 为了防止这些现象的 发生， 就必须对公务员 的 职权回 避加以明确规定， 从而才会使公务员在 执行公务时， 秉公办理， 不留私心， 进而保证法律 和政策的正确贯彻与执行， 使法律的执行不折不 扣， 实现法律的精神实质， 体现立法的本意， 做到 法律的执行与运用不发生扭曲。 公务员在执行公务时， 涉及本人的 利益时， 当 然要回 避; 如果涉及有亲属关系的人员的利害关 系时， 然， 当 也应当回 避。这种亲属关系与任职回 避中所限定的亲属关系相同， 即包括夫妻关系、 直 系血亲关系、 三代以内 旁系血亲关系以 及近姻亲 关系。对于执行公务时的回避问题， 我国《 公务员 法》第七十条有明确规定， “ 即: 公务员执行公务 时， 有下列情形之一的， 应当回避: (一)涉及本人 利害关系的; (二) 涉及与本人有本法第六十八条 第一款所列亲属关系人员的利害关系的; (三)其 他可能影响公正执行公务的” 。 当 公务员执行公务的过程中， 如果涉及个人 或亲属等利害关系， 就有可能利用职务之便， 对亲 属包庇、 偏袒， 甚至为他们谋取私利， 因而， 公务回 避是十分必要的。 如果说， 任职回 避的目 在于防 的 止互为亲属关系的公务员在同一机关， 或同一单 位任职， 为正确的执行公务提供基础;那么， 仅仅 有此基础， 并不能完全解决问题， 因为公务员在执 行公务时还是可能涉及到其本人或其近亲属事务 的， ， 这样 职权的行使同样会偏离正确的轨道 ， 谋 取私利的可能性仍然会存在。 所以， 法律上又严格 规定了职权回 避问题，防止公务员在执行公务的 过程中， 基于亲属关系， 对公务活动施加影响， 歪 曲事实， 作出不正当行政行为， 影响法律实施的目的。 职权回避就要求公务员不得参加有关的公务活 动， 包括与该公务活动有关的调查取证以及相关的 讨论、 审核等工作。 有的学者指出， 完整的回 避制度是任职回避和 职权回 避的有机结合， 其作用在于保证国家公务员 保持公正廉洁， 避免和因 某种亲情关系而妨碍或影 响秉公办事， 更好地依法执行公务。 所以， 对于任职 回 避与职权回 避两制度的规定， 都要足够地重视， 充分认识到两种制度在公务管理中的有效结合的 价值与实际意义。 (三)地域回避 地域回 避是指担任一定层次领导职务的公务 员不得在 自己的原籍、原地区担任一定级别的公 职。 实行地域回 避可以减少公务员利用职权直接为 自己 家乡的各种亲属谋取私利的可能， 避免亲 可以 属、 宗族关系对工作的干扰， 使公务员摆脱各种亲 属、 宗族关系的羁绊， 从制度上为保持政府的清正 廉洁创造有利的环境条件。 我国《 公务员法》 第六十九条规定: “ 公务员担 任乡级机关、 县级机关及其有关部门主要领导职务 的， 应当实行地域回避， 法律另有规定的除外” 。所 以， 地域回避主要是指县级以下地方人民政府工作 的公务员。 这种规定是基于县级以下公务员所承担 的工作特性所决定的。 县级以下公务员所承担的工 作一般较为具体、 直接， 执行公务的范围相对也小。 当然， 从实践来看， 县级以 下党政主要领导职务是 实行地域回避的重点， 一般的公务员在许多公务活 动中只是公务的具体办理者， 对公务没有直接决定 权， 并且， 于一般公务员人数较多， 由 如果全部换由 其他地区的人来担任也不现实， 所以， 法律也规定 担任乡级、县级机关及其有关部门主要领导职务 的， 才实行地域回 避。当然， 在实际运用法律时， 一 些特殊行业部门的主要领导往往比县级党政班子 中的副职掌握更多的实权， 这部分人应该是地域回 避的重点对象之一。 地域回避也有例外， 比如民族区域自 治地方的 公务员不适用地区回避。 这种规定充分考虑了少数 民 族地区的特点， 有利于促进少数民 族地区经济文 化的发展， 符合我国宪法关于在少数民 族聚集地区 实行民 族区域自 精神。 治的 三、 国家公务员回 避制度实施的原则 实施公务员回 避制度应该坚持一定的原则， 结 合公务员回 避制度的特点， 在实施中具体的原则应 该把握以下几点: (一) 自 我约束与强制性相结合的原则。西 截 成 展 份 帐 2 ) ( 0 6 . 4公务员在任职和执行公务中， 如果遇到需要 回 避的情形， 应该按照法律的规定主动提出回 避， 但是， 能否仅靠公务员的自 我主动来实施回避制 度呢?显然， 这需要公务员较强的回避意识和高度 的自 觉性， 而这种意识和自 觉性是需要培养的， 不 是简单地能做到的。 所以， 在公务员应该回避而没 有回 避的情况下， 需要强制回 避。 自 我约束与强制性相结合的原则， 要求一方 面对公务员要加强回 避意识的培训与教育， 要让 公务员了 解推行回 避制度的必要性， 认识到亲属 聚集、 不实施回避制度的危害性。 通过教育要让广 大公务员积极地支持和配合这一制度的实施， 做 到自 觉接受回避， 遵守回 避纪律， 严格执行法律的 规定。 另一方面， 实行回 这是法律的规定， 避， 是必 须做到的， 对于无正当理由、 拒不遵守回避制度的 公务员， 不仅要严肃批评， 而且要强制回 避。 通过 强制回避， 维护回 避制度的严肃性， 从而保障该制 度的真正落实。 (二)公务员回避制度与行政监察制度有机结合的原则。准， 从严把握， 又要区 分具体晴 防 况， 止死板教条。 在运用回避制度对一部分公务员调整工作岗 位或部门时， 一般干部应服从领导干部， 低层次职 务的人员应服从高层次职务的人员， 干部来源充 足的部门 应服从干部来源不充足的部门， 下层机 关应服从上层机关。 同时， 对于一些在特殊部门和 特殊岗位任职的公务员，经同级政府人事部门批 准， 也可暂不实行回避;对于距离退休年龄很短的 人员， 一般在单位内部适当调整即可， 实行职务回 避， 否则， 安排到新的单位， 很难落实;《 公务员法》 实施后， 全面按法律的要求去做， 一下子解决很多 问题， 合理的安置工作有困难的， 可以逐步解决， 分步到位。 灵活性不仅体现在实际操作中， 法律本 身的规定也往往考虑到了现实的特殊性。比如我 国( 公务员法》 第六十八条第二款的规定就体现了 法律的 灵活性， 该款规定: “ 因地域或者工作性质 特殊， 需要变通执行任职回 避的， 省级以 由 上公务员主管部门规定” 。公务员回避制度的执行与行政监察制度之间 有密切的联系， 公务员回 避制度的有效实施依赖 于行政监察制度的 执行， 同时， 行政监察制度能够 缩小回避制度存在的意义。 行政监察制度能够对回 避制度的执行状况予 以监督检查， 了解回避制度的实施效果， 同时， 为 强制执行回避制度提供建议。回避制度是行政机 关内部实施的一种人事管理制度， 但是， 单靠行政 机关自 好地执行该制度， 身良 往往也不现实。所 以， 必要的外部或内 部监督是必不可缺少的， 行政 监察制度就是起这一作用的。 回避制度往往只 是避免了那些表面和直接的 以 权谋私的现象， 行政监察制度的 补充、 配合和从 不同环节加强监督管理， 才能较大程度地有效制 约各种拘私舞弊现象。行政监督制度的功能在于 有效地监督国家行政机关公务员的公正廉洁， 它 不仅仅体现在对回 避制度的监督上，而且体现在 行政行为的程序、 执行等若干方面。 事实上， 行政 监督制度本身也有一个监督回 避的问 所以， 题， 两 种制度的有机结合， 无论对回 避还是监督还是行 政行为的其他方面均有益处。 (三)统筹兼顾， 灵活操作与从严要求相结合的原则。总之， 要注意把握好统筹兼顾、 灵活操作与从 严要求相结合的原则， 既要严格依照法律， 又要实 事求是， 结合实际， 力争使公务员回避制度的实施 既符合法律的精神， 又不影响现实工作。参考书目:1、 金太军主编:《 公务员制度创新与实 ， 施》广东 人民出版社 2002 年版.2、 刘俊生主编:《 中国国家 公务员制度概论》 ， 中国 政法大学出 版社 1995 年版. 3、 宋世明著: 《 公务员法立法之路》国家 中国 ， 行政学院出 版社 2004 年版. 4、 黄卫平、 谭功荣主编: 《 公务员制度比较》 ， 中 央编译出 版社 2002 年版. 5、 王武岭等编著: 《 国家公务员制度概论》中 ，国人民公安大学出版社 2000 年版.6、 皮纯协、 张焕光: 《 现代公务员制度研究》 ， 中国广播电 视出 版社1988 年版. 7、 徐银华主编:《 公务员法原理》中国方正出 ，版社 2000 年版.8、 姜如海著: 《 中外公务员制度比较》商务印 ，书馆 2003 年版.实行公务员回 避制度要根 各地区、 各部门的 具体情况， 统筹兼顾， 灵活对待， 既要有严格的标作者单位 中共中央党校政法部 责任编辑 陈旭东