农业社会化服务体系的现状问题和对策研究

农业社会化服务体系的现状、问题和对策研究

作者：孔祥智 徐珍源 史冰清

摘要：中国农业社会化服务体系的改革时至今日基本形成了多元化、社会化的农业社会化服务供给体系，在实践中各服务主体也创新了不少很好的服务模式。在农业社会化服务的供给上，不同的服务主体表现出不同的特点，也都存在着不同程度的问题。要按照建设现代农业的要求，建立覆盖全程、综合配套、便捷高效的服务体系，形成多层次、多形式、多主体、多样化的农业社会化服务格局。 关键词：农业社会化服务；农户；供给；需求；外部性

农业社会化服务体系是在家庭承包经营的基础上，为农业产前、产中、产后各个环节提供服务的各类机构和个人所形成的网络。农业社会化服务的内容十分宽泛，包括物资供应、生产服务、技术服务、信息服务、金融服务、保险服务，以及农产品的运输、加工、贮藏、销售等各个方面。农业社会化服务体系有两个基本含义：

一是服务的社会化，即农业作为社会经济再生产的一个基本环节，其再生产过程不是由个别农业生产经营者完成的，而要依赖其它产业部门的服务活动。二是组织的系统性。各产业部门依据其服务内容和服务方式，构建相应的组织载体，围绕农业再生产的各个环节，形成有机结合、相互补充的组织体系，为农业提供综合配套的服务，实现农业生产经营活动的科学和高效①。

一、农业社会化服务体系的现状和服务模式的创新

改革开放以来，我国农业社会化服务体系的建设主要通过两个途径：一是不断深化市场化取向的改革，为农业社会化服务体系中各类经营性服务组织的发育创造良好的制度环境；二是逐步改革国家经济技术部门所属服务组织的运行机

制，增强其服务功能，完善其服务方式。改革开放30 年来我国农业发展取得了巨大成就，农业社会化服务体系功不可没。目前，多元主体、社会化的农业社会化服务主体所形成的服务体系基本形成，以家庭承包经营为基础，公共服务机构为主导、多元化和社会化的市场主体广泛参与的新型农业社会化服务体系初显雏形；各农业社会化服务主体在农业产前、产中、产后的服务上与农民经营有机结合，创新出了很多有效的农业社会化服务模式。

1. 多主体、社会化的农业社会化服务体系基本形成

我国政府机构的农业服务组织是按行政体系建立的，从中央到地方分别建立了各级农业技术服务中心、服务站，在村一级建立了科技组和科技示范户，把实用技术推广到农户中。省级以下的农业服务组织受本级政府和上一级推广组织的双重领导。在这样的组织构架下，各级农业服务部门在行政上要受到本级政府的领导，同时他们的业务工作受上级相关职能部门的指导。近年来，随着市场化趋向的改革不断推进，我国农业社会化服务体系中各类政府以外的市场化主体得到了蓬勃发展，进一步发展了以乡村集体或合作经济组织为基础，以公共服务部门为依托，以社会其他力量自办服务为补充的农业社会化服务体系。特别是供销社系统的市场化改革和农产品流通体制的放活，使大量非政府主体进入农业生产资料的供给和农产品的收购、储存、加工、销售等服务市场。其中一些主体通过近年的创新整合与发展壮大，按照市场经济的运行逻辑形成了一批新型的农业社会化服务组织，如农业产业化龙头企业、农民专业技术协会(研究会) 、农民专业合作社和以个人或家庭等为单位的个体形式的农业社会化服务主体等。现阶段形成的农业服务体系如图1 所示。

新时期农业社会化服务体系建设改革的重要内容是把政府体系的农业技术推广业务划分为公益性服务项目、半公益性服务项目和私人产品服务项目，并坚定地推进了基层农技推广体制的创新。这些做法有效地遏制了基层农村推广机构队伍大幅度缩减的趋势，使基层农技推广体系基本保持完整，广大农业技术服务人员在农业生产一线继续发挥着重要作用。公益性服务有非排他性和非竞争性的特点，主要由政府公共服务机构向社会和个人提供；半公益性服务项目则具有不同程度的公益性和私人产品的性质，需要支付部分费用可以由中介组织进行提供；私人产品服务具有排他性和竞争性的特点，可以由中介机构、企业和民间服

务主体提供。在市场体制下，农业社会化服务有两种推动力量：一是市场，二是政府。市场力量，即市场的各种主体按照市场运行法则，以经济效益为中心，向农户提供农业服务的力量，他们可以是各种主体，如个人、企业、合作组织等。市场不能够解决、不能够提供的服务可以由公益性的服务机构提供。新形势下农业社会化服务体系的完善应该是适应市场化要求的多元化主体共同参与的立体模式，这些多元化供给主体可以划分为四类，即公益部门、中介组织、企业和民间服务机构(参见表1) 。

2. 农业社会化服务的创新模型在实践中不断涌现

近年来，新型农业社会化服务组织不断涌现，社会化服务组织形式不断创新，各类社会化服务组织以市场为导向，创新了不少服务模式。 一是依托政府公共服务机构的农业社会化服务创新模式。

(1)建立现代农技服务咨询平台。

全国不少地区农业部门建立了现代化的农技服务平台。1998 年浙江省衙州市农业部门应用现代通讯工具和网络技术，在农村电话日益普及的情况下，借鉴公安110 的做法，建立了农技110 服务中心。主要做法是：成立农技110 机构，开通农技110 咨询电话，建立农技110 信息网络；聘请专家开展坐诊与出诊服务，技术咨询与物资供应结合；利用网络、报刊杂志等渠道，收集农业产前、产中、产后各方面信息，通过多种途径向社会发布。云南省蒙自县与联通公司合作，架设农业短信平台，每天向农户提供市场信息和技术信息。陕西省岐山县在县电视台开办《农民之友》节目，提供技术讲座和市场信息服务等等。

吉林省农委与网通公司共同组建了“12316”农业服务网，吉林省农委聘请400 多位省市县技术和政策法律专家，全方位解答农民遇到的农业生产上的难题。(2) 实施“农业科技进村入户”, 工程、实行农技人员“包村联户”制度。2005年农业部在全国启动了“农业科技进村入户”工程，在全国确定了100 个科技入户试点县，落实了91871 个示范户，全国31 个省(自治区、直辖市) 也参照农业部的做法，确定了132 个省级科技入户试点县。“包村联户”制度是依托“农业科技进村入户”工程，让每个农技员固定联系一定数量的行政村，每个村选择一定数量的科技示范户，农技员重点指导科技示范户，通过科技示范户辐射带动其他农户。农业科技入户和包村联户制度的实施有效地扭转了过去农技人员“进村少、入户少和到田指导少”的“三少”现状，农技人员从事技术服务有了依托，借助这个平台，推动了农技员深入农业生产第一线，建立了农技员和农户之间的直接联系，发挥了科技示范户的带动作用，农技推广服务职能得到了充分的履行。(3)农技推广责任制。农技推广责任制就是根据县农技人员的知识和技能水平，确定不同的岗位责任，实行不同的分类管理，如浙江上虞市推行的农技推广责任制。浙江上虞市积极推进农技推广机制和服务创新，加快构建新型农技推广体系，决定在粮食、蔬菜、水产、茶果、畜禽、花卉苗木等六大主导产业

中全面推行农技推广工作责任制度。根据公益性农技推广机构性质，将全市现有的农技推广人员分为首席农技师、农技指导员、责任农技员和社会化农技推广人员。并按产业确定技术人员，按业绩对每个技术人员进行考核和奖励。

二是村集体提供农业社会化服务的创新模式。(1)村集体直接服务于农户模式。村集体直接为农户提供农业社会化服务的模式在农地流转和代耕代种上表现明显，主要是发挥村集体的主导协调作用，在不改变承包权的前提下，实现耕地有序有效流转，如浙江瑞安市村集体转包并直接经营模式。瑞安市桐浦乡38 个行政村将村民不愿耕作的农田，乡政府通过制定政策使土地经营权得到合理流转，该乡岭南村缺少青壮年劳动力，200 余户村民把600 亩稻田全数交给村集体，由村集体组织农机合作社进行集约化管理。

(2)设立村级综合服务站，为农民提供各类农业社会化服务。村级综合服务站大多按照“民办民营”的运行模式，以技术为依托，以农资经营为经济支撑，采取技物结合的方式，有偿为农户提供种子、化肥、农药等农用物资。各地根据本地区的特点，在村级站的建立和运行上依托政府公共服务组织的有两类模式：一是由村集体承建村站，该模式又有“村办村管”和“村办民管”两种类型；二是由村社合作承建村站。(3) 村集体+中介组织+农户+基地服务模式。如浙江省桐庐县中门村依托茭白专业合作社对1300 亩基地500 个农户开展种苗、植保、耕作、品牌、销售等方面的统一服务，并利用村的资源开展内外协调和联络，村组织为合作社提供办公和技术服务场所，共同推进统一服务；浙江省建德市下涯镇日晒坞村依托村级流通大户为45 个农户的蛋鸡提供种苗供应和产品销售服务，村集体则组织疫苗注射和开展信息服务，等等。

三是农民专业合作组织在农业产前、产中、产后服务上的创新。实践证明， “家庭经营+发达的合作组织体系”是农业产业化经营的有效组织模式，能够很

好地克服“小规模、分散化”家庭经营的弊端，解决“小生产、大市场”的矛盾，既促进了农业的现代化，又很好地实现农户自身的利益②。现阶段我国的这一模式刚起步，但在实践中也涌现出不少在农业社会化服务上的创新模式。主要是(1)产前团购与技术培训服务。如山东省武城县农民科技信息服务协会为农民朋友提供良种、农药化肥等农业生产资料的“团购直购”服务，通过集体向厂家直购，比市场价可节省10%.(2)产中技术指导服务。如陕西省富平县周家坡苹果产业化协会成立于2002 年，目前有会员1600 多人，拥有2000 多亩的果园基地。(3) 产后服务。如山西太谷县同怡农产品经济合作社主要从事农副产品加工销售业务，合作社优先收购会员葡萄，收购员记录每户的价格、数量等信息，结算时拿出净盈利的20%,按照农户的交易量分别返还给农户。

四是农业产业化龙头企业在与农户联结模式上的创新。主要有： (1) “公司+基地+农户”

模式，即龙头企业为基地上的农户提供生产资料和资金技术，农户按公司的生产计划和技术规范进行生产，产品由公司按照合同价格收购销售。

(2) “公司+合作社(协会) +基地+农户”模式，此种模式下的农业社会化服务由农民自己成立的合作社(或专业协会) 通过与企业达成一致来提供，由于提供方是农民自己的组织，农民采纳新技术、对信息的信任度等等都比原来的“公司+基地+农户”模式下的要好得多，事实证明，此种模式下，农户的违约率也大大降低，企业直接和合作社打交道，大大降低了交易成本。(3)“公司+政府机构+基地+农户”模式，即农业产业化龙头企业和乡镇政府机构对接，利用政府部门的组织资源连接农户，这样也可以减少企业与农民的交易成本。(4) “公司+村委会+基地+农户”模式，即农业产业化龙头企业通过村委会作为中介和农户进行

对接，可以节约企业的交易费用，农民对村委会也比较信任，有利于新技术的推广和信息的沟通，另外，对于农民的生产过程也可以起到很好的监督作用。 五是不同民间服务主体在农业社会化服务上各具特色。(1) 民间村级科技服务站(员)---以服务换市场模式。服务站是依托农资供应商、农民技术员或专业大户，在行政村建立的为农民提供技术咨询、农资供应和市场信息等服务的社会化服务组织，一方面具备农业新技术、新产品的信息咨询和政策宣传功能，另一方面具备农资连锁经营(配送) 服务和农产品销售信息服务功能，可以确保农资优质廉价和农产品优质优价，有利于统一技术培训，统一物资配送，统一销售价格。这类服务站为农民提供技术咨询服务，农民购买其化肥、种子、农药、饲料等生产资料，是典型的“服务换市场”模式。(2) 农村经纪人协会服务模式。在县或乡镇层面上成立农村经纪人协会，把分散的经纪人联合起来，有利于为农民解决产后销售问题，促进农民的小生产与大市场的顺利对接。(3) “布吉”农产品批发市场服务模式。深圳布吉农产品批发市场作为全国规模最大的农产品批发市场，在多年发展中探索出物资集散、价格生成、信息发布、标准化建设、商品促销、服务引导、产业带动等七大功能，并构建了“公司+销地批发市场+产地批发市场+中介组织+基地+农户”的农业产业化模式，在对农民提供社会化服务中起到了很好的作用。

六是农村信用社在农业社会化服务上的创新。作为为“三农”服务的最重要的金融机构，农村信用社在长期的实践中也创造了不少经验和模式。比如云南省保山市隆阳区农信社创建了“信用社+养猪协会+农户”的服务模式，为新农村建设和县域经济的发展发挥了很好的作用。湖北省嘉鱼县农信社大力支持蔬菜基地建设，近年来累计投放贷款1.5 亿元，使该县成为全国闻名的“蔬菜之乡”. 四川省农村信用社通过扶持生猪产业的发展服务于农民等等。

二、农业社会化服务体系建设的现状和存在的问题

总的来看，各类主体提供的农业社会化服务还不能充分满足广大农民的需求，公共服务能力还不够强，农业公益性服务能力特别是农业技术推广、动植物防疫、农产品质量监管等还有待进一步提高，农民专业合作服务组织的凝聚力、吸引力和服务能力也有待于进一步提升，农业产业化龙头企业与农民的利益联结机制还不完善、带动能力不强，市场体系中经营性服务组织商业化过于严重，服务也不够规范，各服务主体之间缺乏有效的协调。

1. 县、乡农业服务机构体制、机制改革需要进一步深入随着农村改革的不断推进，县乡(镇) 公益性服务机构的体制不顺、机制不活、人才队伍不稳、财政保障不足、服务手段落后等问题依然存在，甚至部分地方服务功能逐渐弱化。县级农业服务机构不同专业分属不同的部门领导，降低了农业服务机构的工作效率；技术服务人员综合素质不高、知识断层与知识老化问题严重；农业技术推广资金投入严重不足，大部分地方“有钱养兵，无钱打仗”. 乡镇农业服务机构管理体制混乱，机构职能不清，机构设置不能适应经济发展的需要， “双重”职能交叉混乱；农技服务队伍人员素质较低、知识断层、老化、知识更新缓慢，积极性不高；还存在着推广经费严重不足问题。

2. 村集体农业社会化服务力量需要加强总的来看，村级集体经济组织为农户提供的社会化服务普遍较少，并且以产前和产中服务为主，农业产后服务比较薄弱；村级集体经济组织提供的社会化服务大多是自发性的，收费性的服务项目比较少；村干部比较重视农业社会化服务，但大多是零散的，有计划向农户提供服务的村并不多。

3. 农民专业合作组织的决策机制和运行机制需要完善由于新型农民专业合作组织起步晚、总量少、层次还较低，其带动能力还远远不能满足广大农民和农

业发展的要求。由于尚处于发展的初级阶段，农民专业合作组织从组织机制、决策机制、利益分配机制、运行机制等各个方面都不规范，和《合作社法》的要求差距很大。农民专业合作服务组织和农户之间多为松散连接，在不同程度上存在着管理水平不高、服务不到位等问题，无论从数量还是质量上都不能满足农民的需求和新形势发展的要求。

4. 农业产业化龙头企业尚缺乏全面的农业社会化服务意识总的来看，农业产业化龙头企业进行的社会化服务供给不足、全盘意识不够、定位水平较低；针对企业进行农业社会化服务的政策缺位，表现为政府的相关优惠政策如政策扶持、资金补助或贴息贷款等并没有落到实处；企业进行农业社会化服务的资金问题突出，尤其在农产品收购过程中，多为现金交易，故企业经常陷入流动资金紧张的境地； “公司+农户”模式存在着制度缺陷， “公司+合作社+基地+农户”模式相对来说缓解了企业和农民之间的矛盾，但大多合作社都是企业牵头办理，没有真正成为农民自己的合作社，固有的制度缺陷依然存在。

5. 民间服务主体承受风险较大，自身建设有待规范一方面，个体形式的民间服务主体难以承受多方面的风险。比如农产品经纪人难以控制收购农产品的数量和质量，经纪人群体在总体上缺乏相应的技术和信息，更缺乏帮助农民引进技术支持的资金；农产品经纪人合作化进程较为缓慢，单兵作战，力量更弱。另一方面，农产品批发市场建设有待进一步规范。目前，大多数农产品批发市场的价格发现和信息发布功能不强，对生产环节进行调节和引导的功能难以发挥。此外，绝大多数农产品批发市场的食品质量安全管理保障功能缺乏，检测手段落后，这在广大消费者非常关注的今天，批发市场对生产者的引导和服务作用就更加有限了。

6. 信用社的资金供给能力和服务能力有待提高农村信用社从农村吸收的存款，绝大部分投入到农村经济的发展中去了，各地农村信用联社也不断开辟与完善新途径，采取新办法来服务三农，有些地方已经取得比较好的效果。农村信用社是促进农村经济发展的重要力量。但是，我们在调查中也发现，不仅农户很难得到贷款，农村中小企业和农民专业合作组织也难以得到农村信用社的金融服务，并且，农村信用社的历史包袱和沉重的不良贷款也影响了为三农服务的质量。

三、对策建议

党的十七届三中全会为新时期农业社会化服务体系建设指明了方向，就是要按照建设现代农业的要求，建立覆盖全程、综合配套、便捷高效的服务体系，形成多层次、多形式、多主体、多样化的农业社会化服务格局。新型农业社会化服务体系的建立，将有利于强化双层经营中“统”

的功能，为农民生产经营提供便捷高效的服务，把千家万户的分散生产经营变为相互联结、共同行动的合作生产、联合经营，实现小规模经营与大市场的有效对接，提高我国农业的整体素质和市场竞争力。通过提供社会化服务，可以有效地把各种现代生产要素注入家庭经营之中，不断提高农业的物质技术装备水平；可以在家庭经营的基础上发展规模经营、集约经营，不断推进农业生产的专业化、市场化和社会化。

按照十七届三中全会精神，要加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。考虑到我国乡镇和村数量很多，农业社会化服务体系建设任务极其繁重，必须找到制约农业社会化服务的关键因素，有计划、有步骤、有重点地推进；同时依据各服务主体提供服务的现状及问题所在，找出建设各类服务主体深化农业社会化服务的着力点，

抓住当前影响农业发展的薄弱环节和关键问题，有效地促进农业持续稳定发展。我国农户家庭经营水平低，再生产能力弱，现阶段的主要任务是加强公共服务机构提供公共服务的能力，实现公益性和经营性相结合、专项服务和综合服务相协调。

1. 改革政府农业服务机构体制，以公共服务机构为依托完善其公益型服务职能要按照实现城乡基本公共服务均等化的目标，加快推进体制机制创新，大力发展农村公共事业，不断提高农村基本公共服务水平，促进农村社会全面进步。进一步确立县、乡两级农业服务机构的公益性农业服务职能，构建县级机构的公益型服务模式。公共服务机构要加强领导，促进部门协调沟通，以利于公共服务机构公益性服务职能的构建，保障财政上有专项的财政资金，同时争取中央财政对重大农业技术项目推广和经济欠发达地区的推广工作予以适当补助，促使重大的公益性的农业服务、农技人员培训有各级财政专项资金支持。要推进服务机制的创新，增加农业服务的活力，在总结各地经验的基础上，扩大成熟模式的推广工作，当前重点推广现代农技咨询平台、农业科技入户包村联户制度、农技推广责任制和村级综合服务站等比较成熟的服务模式。通过对公共服务机构的改革和服务机制的创新，使公共服务机构的服务能力与其履行的依托职能相匹配，通过承担其公益性的农业社会化服务项目，满足农民的服务需求，促使农业效率的提高。

2. 壮大村集体经济实力，进一步提高其农业社会化服务能力村级服务机构在发挥农业社会化服务功能上处于特殊地位，起着直接作用。村级农业社会化服务直接与农户见面，也是各层次农业社会化服务的基础。其功能是通过参与其他基层服务组织服务，将村级及其以下基层服务主体联系起来，把乡级及乡以上层次的服务引入到每一个农户中，起着内联农户外联经济技术部门和其他各种服务组织的纽带作用。因此，要发展壮大村级服务组织，壮大其提供农业社会化服务

的能力。要大力发展村级集体经济，不断壮大村级集体经济组织服务实力；切实加强农村基层组织建设，强化农业社会化服务体系建设的组织保障；明确村级集体经济组织功能定位，完善村集体服务功能；强化政府对村级集体经济组织的扶持力度；逐步推进村级服务站点建设，根据农民的需要，可以考虑设立若干农业服务小组或服务站，为农户提供产供销一体化服务。

3. 扶持农民专业合作组织的发展，完善运行机制，提高服务能力，进一步加强合作组织在农业社会化服务中的基础地位当前，农民专业合作组织尚处于发展的初级阶段，急需各级政府恰当而有效的扶持政策。建议在县级以上财政部门设立扶持农民合作经济组织的专项资金；国家政策性金融机构和商业性金融机构应当采取多种形式，为农民合作经济组织提供多渠道的资金支持和金融服务；县乡政府机构要为农民合作经济组织提供信息和培训等方面的服务。要不断完善农民专业合作经济组织内部的运行机制，按照《中华人民共和国农民专业合作社法》的要求完善内部治理结构。要在分配机制上对合作组织领导人给予适当激励，保证组织的顺利发展；利益分配机制需要规范化，要实现从当下的按股权分红逐步向按交易额分红的过渡。要按照《合作社法》的要求，建立健全合作组织的民主决策制度。

4. 提高农业龙头企业的服务能力，完善企业与农民的利益联结机制，进一步加强龙头企业在农业社会化服务中的骨干作用龙头企业应该树立服务意识，对整个产业链条上的每一个环节进行指导和监控，并投入高水平的社会化服务资源；政府机构应明确扶持方向，落实相关政策；信贷部门要向农业产业化龙头企业进行相应的政策倾斜，在信贷规模和利率等方面要给予优惠和扶持；不断完善龙头企业和农民的利益联结机制，建立企业与农户成为责、权、利相一致的共同体。

5. 不断完善个体形式的民间服务组织，加强农产品批发市场建设，强化民间服务主体在农业社会化服务中的补充力量不断提高农村经纪人的服务能力，降低服务风险。要加大政策扶持力度，为经纪人合法经营、文明经营创造公开、公平的竞争环境；提高农村经纪人的组织化水平，做好组织、协调工作，引导农村经纪人建立联合体和行业协会；加强对农村经纪人的培训，提高其业务素质，帮助他们掌握必要的法律、农产品营销和经纪业务知识，增强守法诚信经营意识，从而有力提高其自身综合素质。要加强农产品批发市场自身建设，构建有效的农产品流通体系，优化农产品批发市场布局，改造升级农产品批发市场；完善农业产业链，推动纵向一体化，增加社会化服务内容；为农产品批发市场建设创造宽松的政策环境，帮助批发市场装备现代信息系统，建立质量检验室和开展拍卖、连锁经营等。

6. 改革农村信用社的服务机制和服务方式，提高其资金供给能力和服务能力农村信用社的改革包括多方面内容，要以小额信贷为主，推进金融产品创新；推进抵押品替代机制创新，比如商业信用、信贷保险等，使农户和小企业摆脱“抵押品不足”困境；发挥农民专业合作组织的作用，增加对农户的信贷供给；大力推进农村信用体系建设，继续推进信用社体制机制改革；对于真正贷给农民和农民专业合作组织的信贷资金，国家在政策上要给予减税或免税优惠，以此鼓励农村信用社为三农服务。

注释：

① 农业部农村经济研究中心课题组： 《我国农业技术推广体系调查与改革思路》， 《中国农村经济》2005年第2 期。

② 孔祥智、张小林、庞晓鹏、马九杰： 《西部地区农民合作经济组织的作用及制约因素---基于陕、宁、川三省(区) 调查的实证研究》， 《经济理论与经济管理》2005 年第6 期。

作者简介：孔祥智，男，1963 年生，山东郯城人，中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师，北京，100872; 徐珍源，男，1978 年生，江西九江人，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生，北京，100872; 史冰清，女，1983 年生，江苏睢宁人，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生，北京，100872.