由_太湖水污染事件_到城市规划

由“太湖水污染事件”到城市规划

李文彬

【摘要】 本文通过分析在全国反响强烈的太湖水污染事件的成因，并进行深层次剖析，揭示出其根源在于政府的利益主导、

区域协作问题、责任主体不清、民众、媒体监督乏力等方面，并认为污染的成因不在于科学技术，而在于管理、体制、法律等

方面。面对太湖水污染事件，文章提出城市规划的应对策略，包括深入研究区域协调问题、有序推荐城镇化发展、加强城镇布

局对环境影响的考虑、促进城乡统筹发展、适度推进规划环评、加强公众参与。

【关键词】 太湖水污染；城市规划；环境问题；城乡统筹；规划环评；公众参与

1 引 子

最近接二连三发生了一系列的环境问题：太湖水危机引起无锡城市用水安全问题；厦门PX 项目、北京六里屯垃圾焚烧发电项目，公众发起行政复议、以及群发短信事件，环保局将责任推向了城市规划；6月5日世界环境日、G8峰会“全球气候变暖问题”、中国发布《中国应对气候变化公约》等，全球气候变暖问题正在引起全球的普遍关注，并且上升到了政治层面。

这一切让我们感到我们生存在一个岌岌可危的世界，也促使我们思考环境与人类社会的发展和进步问题。继工业革命、信息革命之后，世界会爆发环境革命嘛？

中国，一个正在迅速发展的国家，不言而喻，已经产生了很多对居民日常生活造成恶劣影响的环境问题；同时也正受到愈来愈多的国际压力。在这样的背景下，我们如何寻求变革的途经。我们的城乡规划又如何应对这突如其来的一切。

2 太湖水污染原因分析

太湖富营养化爆发，湖面漂浮大量蓝藻，蓝藻腐烂导致太湖水缺氧性恶臭，造成水污染，影响居民正常用水。但根据连续5年的环境状况公报显示，湖体水质均为劣V 类。深入分析这次太湖水污染，引发无锡城市用水危机的原因，主要有以下几点。

2.1 外因是催化剂

今年4月以来，太湖流域高温少雨，太湖水位偏低，这样的气温和降水条件非常适合于蓝藻的生长。这是促进此次太湖水污染事件爆发的催化剂，但并不是根本原因。

2.2 内因是根本

（1）污染物远大于环境容量，三大类污染围攻太湖

太湖水质不断恶化的趋势虽然和近年来异常的高温、少雨天气，以及太湖水位的降低有关，但最直接的原因还是排入太湖的污染物远远大于太湖的环境容量。

数据显示，淡水中氮含量超过4.60mg/L就是极负营养水，太湖水氮含量最高时超过10mg/L，为藻类生长提供了一个最为基础的物质条件。

排入太湖的主要污染物的来源有三大类，包括工业污染、农业污染和生活污染。

工业污染

工业污染主要集中在纺织印染业、化工原料及化学制品制造业、食品制造业等领域。虽然近年来太湖流域实施达标排放，但由于经济高速发展，污染排放量迅速增加。随着产业转移加快，一些技术含量低、污染严重的工业企 1691

业转移到了监管相对薄弱的农村，大量工业污染沿着河网进入太湖，使太湖工业污染控制更加困难。

农业污染

农业主要是面源污染，而现有的农业生产方式加重了农业面源污染。据统计，太湖流域每年每公顷耕地平均化肥施用量（折纯量）从1979年的24.4公斤增加到目前的66.7公斤。而一些发达国家规定每年每公顷耕地平均化肥施用量不得超过22.5公斤。

农业面源污染主要来自于大量的农用化学品的投入。过量使用化肥、农药的后果是造成环境的严重污染。 通过生态沟渠、生态拦截系统的建设，可阻截大部分农田损失的养分，但仍会有一部分养分进入河道，可利用现有河道建设生态型人工湿地或水面人工浮岛技术，种植挺水植物、浮叶植物等，充分吸收和利用农田损失的养分，改善水质。

近年来，当人们把更多关注的目光和精力倾注于城市工业源污染的防治时，一个不容忽视的问题正在困扰着广大的农村，那就是城市污染企业向农村的扩散和转移。目前，随着国家对造纸、水泥、炼焦、化工等重污染工业企业实行强制关停，有些在城市难以为继的污染企业借助农村一些乡镇招商引资的机会，纷纷从城市迁往农村。这也成为农村污染的重要来源。

生活污染

生活污染产生的原因主要是城市生活污染治理偏低。太湖流域属于传统的江南水乡，河网密布，老式居民皆为沿河，家家都将生活污水直接倒入河流。除此之外分散的生活污染源也越来越成为污染物的主要成因。太湖地区人口密度已达每平方公里1000人左右，是世界上人口高密度地区之一。外来人口集中居住在城市边缘区的农村地区，这些地区恰恰缺少必要的管理和污水处理系统等基础设施。

（2）过渡围网养殖，使太湖面积缩小

过度围网养殖使太湖逐渐趋于沼泽化，由此降低了太湖的水环境容量。中科院南京地理与湖泊研究所的专家通过卫星遥测图测算，东太湖面积131平方公里，围网养殖面积达54平方公里，约占东太湖总面积的41%。据测算，目前东太湖湖底平均沉积速率为每年1.24厘米左右，照此发展，50年后湖底沉积将达3米，东太湖将因严重沼泽化而逐渐消亡。河海大学水资源环境学院博士生导师崔广柏教授指出，除了直接污染太湖，过度围网养殖还严重阻隔、减缓了湖区水流，致使水流不畅，湖泊淤积加剧，大大削弱了太湖的泄洪调蓄功能。

（3）滩涂开发利用，滨湖湿地减少，节流污染物能力降低

最近10年太湖沿岸的大树不断被砍伐，换之以成片矮小的茶树林；连绵的湿地被挖掘，取而代之的是水泥砌成的驳岸，生态系统遭到了很大的破坏。

在国家严格限制占用耕地的背景下，通过开荒、占用滩涂等手段，是扩大城市用地的一种方法。但其实这严重损害了生态系统的自我防护能力，等于让河湖等生态敏感地区剥掉了外衣，直接袒露在污染物的危害之中。 3 深层剖析

多年来关于太湖的治理应该是一直不断的。1998年底的太湖流域“零点行动”以完满成功而收场，2006年江苏省提出“三年化工整治”，要在三年内彻底整治“小化工”环境污染和安全问题。但当太湖水污染事件发生时，大量的排污性小化工企业仍在排污。那么为什么太湖久治不愈呢。

（1）政府的利益导向

政府本应作为公众利益的代表，但由于其本身也是具有自身利益要求的公共主体，因此更多是以上级政府的考量标准作为政府工作的主要目标。而化工产业等污染类企业以环境污染为代价，已经成为地方政府经济快速发展的重要支撑，由此能够获得显著的政绩。但环境治理需要多年时间才能见效。日本琵琶湖面积是滇池两倍左右，上世纪五六十年代被污染，政府投入180亿美元，花了25年，才恢复成III 类水。在这样的背景下，政府部门的环保执法力度不够，监管和处罚力度不够。于是也导致与“十五”计划相比，21条主要环太湖河流出入湖断面水质达标率为61.9%，45条主要河流交界断面水质达标率仅为53.3%。

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（2）区域协作问题，需多家博弈，难以达成合作博弈。

太湖治理涉及多个区域和部门，条块分割造成“多头治水”的体制性问题。太湖流域涉及到江苏、安徽、浙江、上海等三省一市，各家都只想依靠太湖水来解决问题，但涉及到公共投资、涉及到从各自财政拨款的时候，却很难有积极性。

除了地方政府之间的块状分割外，还存在各部门之间的条状分割。譬如，环保部门主要职责是监督水环境，水利部门负责管理河道，建设部门管理城市污水系统，渔业养殖对水环境有重大影响，但是却属于其他行业主管部门。但是太湖流域属于完整的生态系统，于是当责任或者问题出现时，在多个部门之间就出现互相推诿，甚至出现扯皮现象。

（3）责任主体不清，法律责任难以落实

太湖水污染事件牵扯到多个部门、多家政府，当难以判定责任主体时，法律也派不上用场。有专家分析，水污染治理在法律依据上仍存在现实困境。中国虽然有《水污染防治法》，但这部法律在两个方面非常薄弱，一是对公民提起环境损害诉讼的支持不够，具体表现在对哪里些部门应当成为被诉主体规定不够，二是对相关部门所应承担的环境公害救济责任规定不够。

（4）民众、媒体监督乏力

在探寻太湖污染治理失败的原因时，民间环保力量缺席被认为是很重要的原因之一。在环境问题如此严重的地区，看不到一个活跃的环保NGO 组织。事实并不是没有人愿意去承担此类公益服务，而是根据无锡市民政部门的相关规定，一个地方只能有一个同类民间社团，而无锡市此前已经成立了一个环保民间社团，尽管该组织事实上已经名存实亡。

在信息披露方面，太湖水污染事件并没有在第一时间披漏。这也反映出政府并未让公众在重大环境事务上享有充分的知情权、监督权和参与权。

完善法律，让公民能对相关管理部门提起环境的公益或私益诉讼，让管理部门和其它部门（如自来水公司）对这种诉讼产生敬畏，让他们明白自己的责任和民众的权利是什么，水污染问题才能在法律的强有力保障变得清澈起来。

（5）科学成果的作用

在科学成果方面，关于太湖的研究成果应是硕果累累。在国家最重要的科研投资领域，国家863计划“十五”重大治水专项——太湖水污染控制与水体修复技术及示范工程，对太湖水污染治理成套技术及示范工程和长效管理模式进行探索。该课题下有3个子课题，其中就包括梅梁湖小湾里饮用水源区的水质改善项目。根据项目实施部门的不完全统计，3年多时间里，整个项目共申请专利134项，发表论文434篇，已经鉴定科技成果2项。然而遗憾的是，事实证明，这些成果没能帮助人们解决饮用水源水质问题。

这从另外一个角度反映出，水污染问题的根本不在于技术，而是管理、法律、体制等多方面的综合问题。 4 城市规划应对策略

（1） 深入研究区域协调问题

区域规划的实施以及区域协调问题目前是区域规划领域的研究热点。而长三角区域整合在全国具有示范和带头作用。长三角的整合模式主要是“自下而上”，以市场为主导的。由低门槛部门，譬如基础设施的整合开始，随着江浙沪高速公路的开通，在市场经济体系的逐渐发育与完善的背景下，长三角地区的经济联系和依赖关系逐步加强。并且随着低门槛部门的功能溢出，合作逐渐延伸到旅游、贸易等产业，降低这些行业领域合作的交易成本。但是随着低门槛部门合作的边际效应递减，当涉及到高门槛部门时，合作变得更加困难。譬如，在产业、港口、机场、规划布局等方面，江苏、浙江、上海各自有自己的规划，而在环境领域合作变得更加困难[1]。

根据博弈论众关于囚徒困境的解释，这种状况的解决有赖于合作制度和机制的建立。按照新制度经济学的观点，为了解决交易成本过高甚至交易无法进行而影响冲突解决的问题，冲突双方往往会诉诸于第三方。利用第三方所具 1693

有的强制力或影响力，迫使冲突一方通过平等协商解决。这样第三方的引入就显著的降低了交易成本，使原本不可能通过协商解决的冲突能够解决，非合作博弈演变为合作博弈。目前在我国，最常使用的第三方力量即为行政力量，在长三角地区就是指中央政府的介入。而在欧盟ESDP 规划中，更多是运用投资引导的手段，设置鼓励基金[2]。

（2） 有序推进城镇化的发展

我国目前大部分城市的发展模式，仍以城市蔓延、建立新区带动土地开发等粗放的增长模式为主。

尽管在城市规划的编制过程中，一般较为严格的遵循科学发展观的理念，按照技术规范标准等落实用地指标。但是在实际城市发展过程中，经常出现“寅吃卯粮”的状况。例如，烟台市市区2005年居住人口已达 136 万人，城市建成用地面积达到176平方公里，人均城市建设用地129.4平方米；而上版规划（1993-2010年）确定的2010年城市居住人口为120万人，城市建成用地面积137.8平方公里，人均城市建设用地114.83平方米[3]。诸如此类的例子不胜枚举。

在城市发展过程中，各类开发区、工业园区的粗放发展也是造成土地浪费的重要原因。距2003年国土资源部调查数据，全国共有各级各类开发区3837家，平均每个省份有各类开发区120个以上。其中，省级以下开发区占67.4％。据不完全统计，全国各类开发区规划面积达3.6万平方公里，超过全国现有城市建设用地3.2万平方公里的规模。开发区数量多，投入资金往往不足，单位土地投资密度低，土地利用率也低,单位土地面积产出少。

在新一轮的城市规划中应该切实坚持集约节约利用土地的原则。对城镇建设用地实行总量控制和空间规模控制。对城市建设用地总量的控制，应该通过城市用地年均增量、建设开发时序等手段确保土地的合理有序开发。对城市建设用地空间规模的控制，应该通过严格划定禁建区、限建区和适建区，并探索动态的城市增长边界的划定方法，来确保城市用地精明增长。

（3） 加强城镇布局对环境影响的考虑

随着人们的环保意识逐渐增强，居民对居住区周围的可能产生污染的用地类型越来越关注，包括二类、三类工业用地、垃圾处理厂、污水处理厂、火电厂、高速公路等。在城市规划中应加强对这类地区的选址和布局与周围地区环境关系的研究。譬如，对于垃圾焚烧处理厂的选址，应综合考虑对周围水源地、风景名胜区、自然保护区等生态敏感地区的影响，以及居住区、高科技园区等人口密集地区的影响，甚至对城市安全的考虑。

对于水源保护区、湿地、河流湖泊等需要重点保护的地区，目前在新版的城市规划编制办法中已经明确划定属于禁建区。但对于这类生态敏感区周围的用地类型并没有明确规定。前述太湖周边地区的滩涂、芦苇荡等地区，对于太湖的生态防护具有重要作用，同样应该加强保护。

（4） 促进城乡统筹发展

目前，城市边缘区和广大农村地区已经成为污染的主要转移地，而这类地区无论在管理还是基础设施建设方面都严重滞后于城市，从而可能造成更大的环境破坏，影响居民的日常生活。

尤其是大城市边缘区，此类地区是伴随着城市郊区化、产业分散化以及乡村城市化的迅速发展，而形成的位于城市建成区和广大乡村地区之间，兼具城市与乡村两方面特征的区域。由于大城市边缘区的过渡性特征，使其成为城市化最敏感、变化最大、最迅速的地区，同时也是统筹城乡社会经济发展、实现城乡一体化、构建社会主义和谐社会的前沿阵地。大城市边缘区一方面承接了大城市的产业外移，成为大城市周边工业园区集中的地区；同时，由于优越的区位条件、便利的交通运输，乡镇企业发展迅猛，也成为各项占地大、污染性工业企业外迁的主要地带。另一方面，活跃的经济发展状况、低廉的生活成本，吸引大量外来人口来此居住和就业，由此也成为生活污染源的主要成因。因此应该统筹城乡发展，尤其是在产业布局、基础设施建设、公共服务设施的发展、生态环境保护和治理等方面，应加强城乡一体化。

（5） 适度推进规划环评

目前我国面临的环境污染问题大多是布局性和结构性问题，这与城市规划具有密不可分的关系。其根源仍在于目前在城市规划中对生态环境问题缺少足够的重视。北京六里屯垃圾焚烧发电厂的规划和选址，以及周围大型居住区的修建，都是经过城市规划认可的①。而且目前城市规划在编制过程中往往很难做到利益独立，经常受到甲方影响， 1694

因此也需要第三方来监督规划的编制和实施。规划环评从环境角度充分考虑城市规划布局对环境造成的影响，可以反过来促进规划布局的合理化和科学化。

（6） 加强公众参与

公众参与应成为城市规划体现公共属性，实现真正以人为本的重要支柱。目前我国城市规划中仍缺乏有效的公众参与。由于缺乏合适的利益表达渠道和表达手段，以及对政府的有效监督，公众往往很难保证自身利益。尽管也有一些规划通过调查问卷、访谈等形式听取公众意见，但这是远远不够的。美国规划师阿恩斯坦曾发表题为“市民参与的阶梯”的文章，在文章里表述了公众参与的不同状态，即公众有多大程度的发言权[4]。他认为公众参与可以氛围八个层次、三个阶段。三个阶段分别是“没有参与”、“象征性参与”、“公民权力”。其中象征性参与阶段又可细分为提供信息、征询意见、政府让步三个层次。结合我国目前城市规划的实际情况，公众参与仍处于象征性参与阶段。

即使政府作出了抉择，规则的制订仍然离不开公众的参与，科斯定理告诉我们，利益相关者的讨价还价有利于规则的公正和效益最大化；而在规则的执行阶段，环保执法的严格与公正只能来源于社会公众和新闻舆论的监督，只有受到公众权力制约的权力才不会导向腐败。

当然加强公众参与的首要前提是政府应该增加信息披露程度，增大信息透明化。同时通过法律、体制的保障，让公众享有充分的知情权、监督权和参与权。

5 小结

太湖水污染事件至今还让人们心有余悸，隐藏在太湖水污染事件背后，因为环境问题而影响到居民身体健康，甚至生命安全的事件或许还有很多。中国目前面临的环境污染问题大多是布局性和结构性问题，而城市规划赋有不可推卸的责任。在城市规划中加强对环境问题的分析力度和思考深度将是城市规划在科学发展观指导下的一个重要发展方向。

注 释

① 北京六里屯垃圾焚烧厂以及周围大型居住区的规划在《北京市城市总体规划（2004-0202）》中是能够查到的。但是由于周围居民提出行政复议，国家环保总局和北京市环保局明确这个项目将延缓建设。

参考文献

[1] 于涛方. 从功能溢出到制度平衡：长三角区域整合辨析. 城市规划. 2006，30（1）.

[2] 欧洲委员会. ESDP（欧洲空间发展战略）. 1999.

[3] 建设部城乡规划司，中国城市规划设计研究院. 土地管理和城市规划管理问题评价. 2006.

[4] 尼格尔泰勒著，李白玉、陈贞译. 1945年后西方城市规划理论的流变. 北京：中国建筑工业出版社. 2006.

作者简介：

李文彬（1980－），女，中国城市规划设计研究院，硕士，城市规划师。

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