村民自治工作中存在的问题及对策

村民自治工作中存在的问题及对策

内容摘要：村民自治是我国民主政治建设的伟大创举。实施来，村民自治制度唤醒并不断强化了农民的利益诉求、民主愿望和法治意识，但这一制度在实际运行中遇到了许多深层次的社会问题，已经凸现出农村民主政治建设的体制障碍和制度性缺陷。“村民自治”，就是村民自我管理、自我教育、自我服务。自治的方式就是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。自治的主体是广大村民，而不是只占村民少数的村民委员会成员。然而，在社会主义初级阶段的我国农村村民自治是否能达到真正的自我管理、自我教育、自我服务了吗？本文主要从自治制度建设、村务公开、村党组织与村民自治组织的关系、农村集体经济等几个方面来探讨当前农村村民自治存在的问题与对策。

关键词：村民自治 制度 建设 民主

一、村民自治制度的由来与意义

所谓村民自治是指在农村社区的居民自己组织起来，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容的进行自我管理、自我教育、自我服务的一种政治参与形式，它是实行直接民主的一种基本形式。中国乡村社会历史上就有着自治的传统。随着国家政权和执政党地位的日益巩固，国家力量逐渐主导甚至左右了乡村社会政治、经济和文化的发展。中共十一届三中全会后，广大农村普遍实行联产承包责任制，改变了农民在集体经济组织中缺乏经营自主权和管理自主权的状况。人民公社体制下高度集权的行政干预体制已经宣告终结。然而，乡级以下的组织没有及时建立起来，农村因此而一度出现了公共事业无人管、公益劳动无人理的局面。从1982年起，国家开始着手重构农村基层的治理模式，实行政社分开、村民自治，并且在新宪法中正式认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。特别是《村民委员会组织法》颁布和修改后，村民自治终于得以用法律的形式确立下来。实行村民自治意义非常重要，其重要性表现在：它可以提高村民的民主意识和主人翁责任感，能够形成人民管理国家所必要的政治基础和社会心理环境，加快基层政治、经济、文化生活的民主化进程，同时它还可以为广大农民提供一个参与管理农村社区事务，切身体验和感受民主的

机会，促使农民的民主意识和政治能力得到不断培养和锻炼，通过从下至上的民主量的积累，为最终参与管理国家大事奠定基础。因而，村民自治顺应了中国农民的意愿，满足了村民的要求，增强了村民的民主意识和自治能力，最大限度地激发了广大农民投身改革和建设的积极性，符合中国加强民主法治的努力和趋势，正是在这个意义上讲，有人把村民自治看成是中国民主政治建设成败的试金石，其作用和意义很大。

二、村民自治在运作中存在的问题

党的十六大报告指出，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权，昭示着中国的基层民主特别是农村基层民主的发展将进入一个新的历史发展阶段。但目前村民自治在运作中存在的问题，不利农村的政治稳定和经济发展。主要存在的问题有：

㈠自治制度配套规范的欠缺。《中华人民共和国村民委员会组织法》是村民自治的根本大法，而新《组织法》在实施中存在一些问题：一是法律法规涵盖不全，内容难尽详细。有关换届选举的条款却很少，如选举中的选民资格的确定、候选人资格、竞选的组织方式、贿选的界定、罢免的操作方式以及上届委员会如何履行交接手续以及财务公章如何交接等诸多问题，都没有阐述，使得我们在选举工作中难以操作。二是条文原则笼统。客观上难以落实。如乡村关系上，村委会和乡镇政府的关系非常粗略、原则化。就两委关系来看，村支部的一项主要职责是讨论决定本村经济发展和社会发展中的重要问题，须由村委会、村民会议或集体经济组织决定的事情由村委会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定做出决定，但什么是重要问题，什么是须由村委会等决定的事情等?

㈡村务公开流于形式。一些村为应付检查搞形式主义，在公路或大道边修建一个漂亮豪华的《财务公布牌碑》，上面要检查了就换内容，检查一过，一年都难更换一次内容。与《村民委员会组织法》第二十二条规定“涉及财务的事项至少每六个月公布一次，接受村民的监督”的规定相违背。

㈢在村民自治过程中，浓厚的行政化倾向弱化了村民自治的自身发展。严格说来，村民自治是村民直接 管理自己，自主处理各项社区事务的一种社会管理方式，然而一些地方的村民自治在实践中往往被“念歪了经”，如在工作方法上，

习惯于把村委会当成乡镇的“腿”，以“指挥”、“命令”、“指示”等行政手段安排工作，甚至一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会不得不跟着上级跑、乡里转，体现出强烈的行政化色彩，使得他们无暇顾及自治方面的建设工作，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责，实际上自治组织成为一种政权性组织或者是乡的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。

㈣村级负债过重困扰村民自治。农村实行家庭联产承包责任制以来，大多数农户家庭发展快、变化大，但贫困地区的村级集体经济发展缓慢，有的村无集体经济收入，渐渐成为"空壳村"，平时花钱只有向群众伸手。近年来，地方党委、政府尽管采用了一些积极消化村级债务的具体措施，但至今村级债务沉重的问题并没有得到根本性解决，村民自治失去了应有的经济保障，村级负债严重困扰着村民自治。

5、村官素质不强不利于村民自治。《村委会组织法》第十二条，对村民委员会成员的任职条件没有作硬性规定，第十一条只规定"村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。“由于部分村民文化水平偏低，法律观念淡薄，加之一定数量的村民不了解村民自治的涵义，不珍惜自己的民主权利，从前两届换届选举的实践看，村民直接选出的村委会成员，大多虽是群众公认的好人，发展经济的能人，脱贫致富的强人，但不是合格的村干部。，影响了依法治村和村民自治工作。

二、在村民自治工作中出现上述问题的主要原因分析如下：

㈠缺乏完善、配套的法律法规

《中华人民共和国村民委员会组织法》中有关选举的条款很少，有必要建立一个制度化、规范化的选举制度，民政部虽然搞了选举框架，大部份省也都建立了自己的选举规范和规则，但由于各个省之间由于对选举程序认识的不同。因此，在规范各个省的选举规则之中，有些较大的差异，甚至于有些省还没有建立其省级选举规则，到了省以下，由于各方面的原因，制度上的差异就更大了。国家制定统一的选举规则，不可能也没必要，但如此巨大的规则差异，对于制度的建立不利，对于基层民主的发展也是不利的，因此需要一个相对统一的制度原则，中办

国办联合印发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村委会换届选举工作的通知》（中发２００２第１４号）但还必须要进一步完善。乡村关系需要有一个规范职责和权利的法规制定，在两委关系问题上也需要有相应的法规制定。有关村民自治实体性、程序性法律，全国人大还没有制定，地方性人大也没有制定有关的村民自治实施办法。总之，村民自治有关制度（包括选举制度）都迫切需要我们建立一些完善、配套的法律法规。

㈡村务公开认识不够

几年来，我国各地农村普遍推行村务公开、民主管理制度并取得阶段性成果，这对于农村经济和社会发展起到了积极的促进作用。但实践中还有不少问题需要解决，有不少工作需要落实，有不少方面需要完善。归结起来主要是认识不高，重视不够；做法不规范、不完善；标准不高、要求不严；形式主义严重，效果不理想。 一些基层干部对村务公开的重要性还认识不够，没有把村务公开变成自觉行动，而是被动性大于主动性，不少村怕麻烦，不按时公开；有的村对村务不敢公开，怕群众提意见，怕挨上级批评；有的避重就轻，对重大事项或群众关心的热点问题采取回避态度。有相当一部分基层干部，对务公开的重大意义认识浅薄，仅仅局限于“给群众一个明白，还干部一个清白”，对村务公开这一民主管理制度缺乏全面系统的理解，因而导致思想上重视不够，工作上力度不大，行动上步伐迟缓，对有关制度坚持不够，有松劲情绪。

㈢村民自治意识不强，村委会功能退化。

虽然宪法和法律都明确规定了村委会的具体任务或功能，但在相当多的农村，这些功能并未得到真正的展开与落实。村委会成员来源的本地化和身份的民间化，难以摆脱血缘关系和地缘关系的影响而做到独立公正，比如在现实生活中，村委会在维护村民利益的要求时往往与乡镇党委在维护国家行政权威的要求时发生冲突，甚至还可能尖锐对立。这样，村委会很难同时完成两个相互矛盾的行为要求，特别是村委会的成员绝大多数并不是国家干部而是本村本土的村民，乡里乡亲的村民利益往往成为他们自觉遏止或抵制乡镇行政强大力量的因素，由此造成村委会应该完成的功能与实际可以完成的功能差距，造成村委会陷入无所适从，左右为难的困境之中。

㈣村级负债产生由来已久

1、基础设施建设留下负债。在多数村里，普遍存在村民不断要求加强基础设施建设，尤其是公路建设。在上级没有资金扶持、村级没有经济实力的前提下举债修路。

2、税费收缴不力增加负债。农村税费收缴难是税费改革前农村的一大工作难点。一方面因政策原因，各级各部门不能采取强制措施向农民收缴税费，收缴力度比较弱化;另一方面部分农户全局意识、法律意识淡薄，只要权利，不尽义务，不能自觉向集体缴纳税费，致使农户下欠村级各种款项越累越多。为按期完成政府的税费收缴任务，村组织不得不举债上交，且相当一部分是高息民间借款。

3、收不抵支增加负债。主要为85%以上的村无经营实体，除农户上交提留收入和国家扶持的项目资金外无其他任何收入来源，而村级支出却保持了稳中有升的势头，使得部分村集体经济组织连年收不抵支负担加重。20%以上的村，农户上交的提留款尚不够支付村干部工资。为保村级正常运转，村集体经济组织只得靠举债度日，而债务形成后，随之而来的是沉重的利息负担。因村集体经济组织自身无“造血”功能，使得村级负债越累越高。

㈤对选举工作缺乏足够性认识

村委会每次选举都要经历选举准备、提名、组织选举和健全完善等阶段，在选举中，农村村民自治能力得到不断巩固，村民自治水平得到不断提高，１９９８年后的选举不同于以前，它实行的是村民直接提名、直接选举，完全放手发动群众。然而一些地方的村民，他们不了解选举工作与党的群众路线究竟是什么关系，这种直推直选的选举方式废除了过去组织提名和操控的格局，最大程度地体现了广大村民的利益要求和愿望，究竟选举工作与“三个代表”有什么内在的逻辑性，选举与坚持人民民主有何联系，所有这些他们都没能认真领会、吃深吃透。往往在选举中村民觉得民意难以实现，民主选举搞形式、走过场，导致农民对选举的漠视与不在意，在他们看来“选不选都一个样，反正个个都是贫的”，选出的对象很难胜任当今农村工作。

三、完善村民自治制度的对策

村民自治制度在实践中发生的偏离必将给社会带来严重危害，如何消解这种偏离，把村民自治制度落实和贯彻下去，主要取决于以下几个方面：

㈠进一步完善村民自治制度

从理论上讲，村民自治制度应是一个较好的制度安排，然而，这一制度要真正发挥其功效，实现更多的受益群体和产生规模报酬效应，还需要作进一步的制度落实与完善，具体而言，要在如下四个方面进行完善。

1、民主选举。换届选举工作是实现社会主义民主政治的一个重要环节，是贯彻落实“三个代表”重要思想的体现。要从讲政治的高度把换届选举工作作为一项政治任务来完成，要认真学习《中华人民共和国村民委员会组织法》，一是：成立自上而下包括村级的领导工作小组，各级地方的领导要担任主要职务并亲自抓。二是：制定详细的工作计划。做到有检查、有督促。三是：加大对村民的培训力度。各级领导一定要利用召开村民大会、支部大会、党员大会等形式，请各级领导、专家、教授上课，广泛深入地宣传与村民委员会选举有关的法律、法规、方针、政策、程序、步骤。做到经常性宣传和阶段性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，不断增强干部群众的法制观念，把干部群众的思想认识统一到村民委员会组织法上来，统一到党的方针、政策上来，保证村民委员会选举工作沿着健康有序的轨道进行。

2、民主决策。村民参与决策的渠道主要通过参加村民民主会议来体现。村民会议是由本村全体村民组成的自治组织的权力机构，拥有本村的最高决策权。村民委员会是村民自治组织中的工作机构，向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告，并评议村民委员会成员的工作。在制度上进一步制定或完善符合本村实际的代表会议制度，使村民能够真正表达自己的意愿；要将议事范围进一步具体化、明确化，要保障村民会议所作出的决策得到落实。

3、民主管理。民主管理主要体现在村规民约、村务公开上。村规民约是以法律和政策为指导，结合本村实际情况而制定的行为规范和自治规章（农民称为“小宪法”），由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇人民政府备案，由村委会监督执行。目前大多数农村都制定了村规民约或类似村规民约的章程，但其合理性程度不高，与法律法规颇多冲突。这些都要在实际中不断地加以完善与修正，其办法可以由村委会召集具有较高法律及文化知识的村民来起草，召开村民会议或户代表会议来讨论，进行修改后提交村民会议通过，基层政府对备案的村规民约进行审查，发现有违法条文，建议并指导村委会及时进行修改，将村规民约公

之于众，进行宣传、解释等等。村务公开主要是财务公开，增强财务管理的透明度，在有的农村地区，村务公开取得了良好的效果。如有的村推行规范化管理，实行一户一张明白卡，一组一名监督员，一村一个公开栏，一乡一支专业监管队，真正做到了“给群众一个说法，还干部一个清白”。村委会要严格财务收支制度，做到有账可查；其次，村委会将公开的程序、形式、时间制度化；再次，上级有关部门对制度执行情况要进行不定期的抽查、检查落实，村民对不清楚明白之处有权查询，对执行欠佳者进行批评、责令改正或建议村委会召开村民会议将其罢免。

㈡培养和强化村民的民主意识主要从以下二方面入手：

1、大力发展商品经济，这是提高村民权利意识和民主观念的基础前提。从目前看，虽说家庭联产承包责任制在某种意义上带来了小农经济的回归，但它更重要的是调动了农民的生产积极性、主动性和创造性，为农村商品经济的发展塑造了独立的利益主体，农民在市场经济的引导下，学会一点一滴地计较权利，这些都将为村民自治的权利实现提供了坚实的经济基础。

2、加强民主法制建设，这是实现村民自治的外在民主环境。虽说经济基础决定上层建筑，但并不是经济发展了，其民主就自然实现。提高村民的民主意识，在某种程度上讲是改变农民“从身份到契约”，从小百姓到国家主人，从农民到公民的过程。我们一方面要完善法律，制定有关村民权利实现的立法工作，做到有法可依，另一方面更要培育农民的法律意识，进行必要的民主启蒙与民主训练，让农民知道自己有些什么权利，并学会认真对待权利。

㈢要加大发展力度，增强村级经济实力。发展是硬道理，当前村级负债和村民自治中遇到一些问题，只有靠大发展来解决。首先，村干部应有良好的精神状态和战胜困难的信心，要有大发展的观念，不能把"发展"狭隘的理解为单一的发展经济，这是至关重要的，人们常说："只要思想不滑坡，办法总比困难多"，只要把乡、村干部的思想统一到十六大精神上来，统一到全面建设小康社会这一目标上来，始终把发展作为第一要务，眼前的困难就会战胜，社会主义农村就会充满希望；其次，要积极引导农民加大产业结构调整，要盯住市场调，尊重农民意愿调，要切实做好引导、服务工作，帮助农民选准项目，解决好生产资金、技术、产品销售等具体困难，努力实现农民增收、农业增效；第三，及早做好村级消债、

化债工作。一各级党、政部门领导要高度重视这项工作，对村级债务形成时间长、涉及面广、结构复杂、危害严重、解决难度大等因素有充分的认识，对村级债务给部分乡、村干部的腐蚀作用，对"三农"工作的影响，对基层组织建设和社会稳定的危害有足够的认识，下大的决心，花大的气力解决好这一历史遗留问题；第四，乡、村两级要积极探索发展村级集体经济的新路子，这样村里的问题才能得到根本解决，村民自治才能有经济基础，社会公益事业才有发展希望，村委会影响力才能扩大。

㈣加大教育力度，提高村干部群众综合素质。广大村民是村民自治的主体，他们素质如何，直接影响着基层民主法制建设进程。为此，要制定切实可行的计划，担负起教育农民、不断提高农民整体素质的历史重任。首先，要在普法活动中，向广大村民加大宪法、法律，尤其是那些涉农等与农民生产、生活密切相关的法律、法规的宣传教育，通过各种有效途径，着重培养广大农民权利义务相一致的法治观念，使之了解自己的权利和应尽的义务，增强依法办事、依法维权的意识，争做遵纪守法的好公民；其次，县、乡两级一方面要抓好对村干部加强教育、培训工作，使之具备必须的政策水平和法律法规知识，具有与时俱进的进取意识，具备依法决策、依法管理、依法办事的能力和带领村民致富奔小康的真实本领。另一方面要及时向广大村民宣传党在农村的路线、方针和政策，用党的先进理论对广大村民的社会实践进行具体指导。

从目前情况看，应尽快在农村建立起农民自有、自治、自享的组织，这种组织既可以承担原来属于政府职权范围内的涉及农村经营与合作方面的权力，也可以作为农民的利益集团参与涉及到农民利益的决策制定过程，从而使农民的利益得到进一步的保障。

参考文献：

宋学春，让村民当家作，人民日报，1998-09-08（9）

冯 奎，《“民主日”的威力》，人民日报，1998-08-18（9）

曹 志，《加强农村基层民主法制建设》，人民日报，1998-12-10（3）

温铁军，《中国农村基本经济制度研究》，2000，中国经济出版社。

徐勇等，《中国农村村级治理—22个村的调查》，2001，华中师范大学。