公共经济学论文

公共经济学论文 我国公共产品供给机制的创新 ——社会服务的新型供给机制

学号 41325063 姓名 李彩霞 学院 公共管理学院 专业 行政管理 时间 2014 年 12 月 04 日 2015年3月26日

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

目 录

摘 要 ................................................................................................................................... 1

引 论 ................................................................................................................................... 2

一、公共产品的政府供给与政府失灵 ................................................................................. 3 （一）

（二）

（三） 公共产品一般由政府供给 ....................................................................... 3 政府供给公共产品存在的弊端 ............................................................... 3 我国社会服务在政府供给下的低效率与不平衡 ................................... 4

二、我国公共产品供给机制的创新 ..................................................................................... 6 （一）

（二）

（三） 自治组织供给公共产品 ........................................................................... 6 市场供给公共产品 ................................................................................... 6 公共产品供给多元化格局的构建 ........................................................... 6

三、我国社会服务的新型供给机制 ..................................................................................... 7 （一）

（二） 政府向社会力量购买公共服务 ............................................................... 7 青海省政府采取社会服务新型机制的实例及成果 ............................... 7

四、主要参考文献 ................................................................................................................. 9

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

摘 要

公共产品是由政府（公共部门）所生产和提供的，用于满足全体社会成员共同需求的产品和劳务。从公共产品的定义看，公共产品主要是由政府提供。然而现代社会中出现了越来越多的非政府机构提供的公共产品。原因是公共产品只能由政府提供这一分析结论所包含的政策含义往往导致公共产品供给决策绝对化和“一刀切”的倾向，把许多行业和商品纳入公共产品范畴由政府垄断性供给，由此导致资源配置效率和使用效率较低。

根据布坎南公共选择理论等缺陷，现实中政府并不像人们预期的那样能够完全代表公众利益，恰到好处地提供公共产品。政府“越位”和“缺位”现象在现实中比较普遍。由于政治体制的缺陷、组织固有问题、政府作为公共权力的垄断者等原因，公共产品提供中的政府普遍存在失灵现象。这些导致政府失灵的重要因素具有内生性和根本性，很难通过政府自身的改进加以克服。应对之策在于引入市场、志愿部门等，与政府一起形成公共产品提供主体的多元化格局，进而创造竞争，改善服务。本文提到的公共产品新型供给机制是政府向社会力量购买公共服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接组织提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、企业和机构等承担，并由政府根据合同约定的服务数量、质量及绩效考评结果向其支付费用。

本文主要列举社会服务方面的公共产品新型供给方式，通过青海省政府在此方面的大力举措，分析出社会服务这项公共产品是如何供给的，并说明了这种新型供给方式取得的成果和民众在通过对比以前的政府单一供给方式下的评价与建议。

关键词：公共产品；政府；非营利性组织；社会服务；新型供给机制；

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

引 论

公共产品是指用来满足社会公共需要，旨在保证社会成员得以存续和可持续发展，并在不断实现社会公共利益、彰显公共价值的过程中所必需的社会性产品或服务。公共产品供给是指经由一定主体组织、形成公共产品，并通过一定机制体制将公共产品配置给受益群体来满足社会共同需要的一个动态过程。在现代社会中，公共产品及其供给水平是一个国家发展水平及文明程度的重要标志，也是有效提升全体社会成员的生存和生活质量、不断增进全社会整体福利水平、加快国家经济发展、实现国家和社会长治久安的重要保障。正因为如此，什么是公共产品，由谁提供公共产品，怎样提供公共产品，这些问题不得不被引起社会的关注和认识。

从传统意义上讲，公共产品的供给由政府独家垄断，独自提供。但这种供给体制存在严重缺陷，如效率低下成本过高等等。随着时代的发展，技术的进步，人们认识水平的提高，关于政府以何种方式提供公共产品的理论观点也经历了一个演变过程，即传统的单纯依靠政府供给的单一供给方式,已经或正在被充分挖掘市场与社会力量共同参与的多元化供给方式所取代,而且多元化的供给方式在不同国家也正在朝不同的方向发展。时代的进步，公民意识的提高，顾客导向的确立，新的管理方法理念的引入，消费者主权的凸显，要求政府对公共产品供给体制进行革新，以更好的适应公民需要，社会经济的发展。而中国目前的也正在进行公共产品供给体制改革，建设服务型政府，对公共产品供给进行研究，可以为政府革新运动提供理论支持和方法论依据。由此可见，公共产品供给体制的创新对政府、市场、人民都有着必不可少的现实意义。

本文通过分析政府和自治组织各自单独提供公共产品的弊端，运用公共经济学的相关理论，结合现代社会公共产品的市场化、社会化和多中心为主要内容的供给体制，介绍公共产品中的社会服务的新型供给机制。

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

一、公共产品的政府供给与政府失灵

（一） 公共产品一般由政府供给

公共产品的消费普遍存在着“搭便车”行为，若按价格由边际成本决定的市场原则来确定其价格和产量，很大程度上将不能弥补公共品生产的全部成本，使得由市场机制决定的公共品供给量往往低于有效率的水平（如教育），甚至供给为零（国防）。市场制度的这一缺陷，只能由政府运用公民投票机制集中公共产品需求信息，通过征税获取收入予以提供。

另外公共产品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共产品的基本特征是非排他性、非竞争性和外部性。在一个经济社会中，只要有公共产品存在，“免费搭车者”就不可避免。这样，私人企业如果提供公共产品，就无法收回成本。同时，由于公共产品的个人消费“量”是不确定的，价格机制不能有效发挥作用，竞争市场上一般无法提供这类产品，就像经济学家所说的，竞争性的市场不可能达到公共产品供给的帕累托最优，无法满足社会对这类产品的需求，因此，需要公共经济部门介入——用税收手段来集资，提供这些产品。可以看出，政府在公共产品供给中具有不可替代性；政府是公共产品供给的组织者和直接责任主体；政府是公平目标价值的守望者。我国政府在公共产品供给中的现实选择是：做好公共产品供给的战略选择；促进公共产品供给公平价值的实现；选择和灵活运用好公共产品供给工具。

（二） 政府供给公共产品存在的弊端

然而实践证明，政府提供公共产品存在着各种弊端。原因首先是政治家和行政官僚的目标是追求个人利益最大化，他们往往倾向于夸大政府的作用和市场的缺陷，即使政府干预的社会成本超过社会收益的贴现值也在所不惜，其次政府干预可能无效，表现为官僚主义作风、体制僵硬、机构臃肿和运行效率低下，导致通过政府配置带来的效率损失甚至比市场配置的损失还大。还有一点是政府过度干预，为特殊利益集团寻租行为的产生和泛滥提供了极大便利。最后通过政治投票机制提供公共产品可能无效，投票规则包括一致同意规则和多数票规则。一致同意实质就是一票否决，虽然可以达到帕累托最优状态，但众口难调，成本太高，甚至根本不能达成一致性意见；多数票规则在预选方案超过两个以上时，可能出现“投票悖论”，无法准确判

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

断

最优方案；对公共品的提供也倾向于反映中位选民的偏好，难以满足民众对公共产品消费多样化的需求；而且，由于以上因素，可能出现投票交易、投票联盟和互投赞成票等等，导致投票选优功能完全丧失。

由于以上缺陷，现实中政府并不像人们预期的那样能够完全代表公众利益，恰到好处地提供公共产品。

（三） 我国社会服务在政府供给下的低效率与不平衡

首先从总体来说，我国行政经费支出比重一直在上升,行政支出的膨胀已经挤占了其他方面的公共支出。这其中固然有事业发展、机构和人员的扩充，但是我国政府社会管理职能之所以非常薄弱，还在于政府的主要精力和大部分财力还没有用到社会发展事业和社会公共服务供给方面。以公共财政为例，我国社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去１６．１％；而经济建设高达２４％，行政公务费用为１７％。从国际经验看，以美国为例，经过半个多世纪的发展，美国社会管理已经由早期社会组织自我管理转向由政府、社会组织和企业共同治理的模式。而且，政府主要承担公共服务职能。

其次在我国这样一个人口众多，社会力量不均衡的社会中，政府提供公共服务难免会出现各种问题。比如医疗、教育方面。其中表现出弊端的最明显的地区莫过于农村。由于本人在农村长大，对这方面的情况比较了解，并且能够切身体会农村发生的变革对处于社会底层的农民的影响。比如农村近十几年来发生的村级小学被合并到乡镇学校，农村医疗诊所搬迁等。另外农村还有修建公共健身场所，国家大力调动农民积极性，鼓励其参加扫盲活动，或参加各种新技能的培训等。这一系列的社会服务政策一方面给农民带来了特别大的福利，比如健身器材的提供给村落增添了活力，使农民在一定程度上锻炼了身体。另一方面在农村基层发生了各种不和谐情况，比如村级诊所的搬迁进一步加剧了“看病难，看病贵”的恶劣情况，技能培训方面真正落实的程度很低，农民积极性不高是一个原因，更多的是缺乏监管的层层贪污导致到农民手中的果颇少，培训时间有所压缩，培训效果被谎报等等。

在农村，政府提供社会服务造成的低效率与不平衡的原因有如下几条：

1.农村公共服务供给与农民需求尚有一定的差距。

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

目前我国农村公共服务供给机制是一种典型的“自上而下”的供给决策程序。由于地方政府

部门的决策者主要是根据政绩和利益的需要，利用掌握公共资源的权力做出公共品供给决策的，因此，在现实中，他们往往热衷于一些见效快、易出政绩的短期“硬性”公共产品的生产与供给，而对农村教育、社会保障、公共卫生、科技推广、信息提供以及相应的制度安排等“软性”公共产品，却没有太高的积极性，致使农村公共品供给在总量严重不足的同时，又存在供给结构失衡的问题，这样就容易造成农村公共服务供给与农民需求之间产生较大的差异。

2.农村公共服务供给主体单一，供给效率低下。

长期以来，地方各级政府都是提供农村公共服务的主体，而且是唯一的供给主体，负有公共服务供给的完全责任。由于政府包揽了一切农村公共事务，不允许任何非政府组织和私人部门与其竞争，许多“不该管”、“管不好”的农村公共事务，政府也一把抓。结果，一方面，政府机构臃肿、人浮于事，加重了国家的财政负担；另一方面，农村公共服务没有竞争的压力和动力，降低了公共服务供给的效率。

3.转移支付资金利用效率低，农村公共服务供给资金短缺。

首先是农村转移支付资金政出多门。目前我国大多数省区分配和管理支农资金的特点是：部门过多、层级过多、人员过多。这种支农资金的分配和管理结构存在诸多弊端，造成农村转移支付资金利用效率低。

其次是转移支付配套资金使县乡财政更加困难。现在很多项目(包括涉农项目)都要求有相应的配套资金，这会造成争取的项目越多，配套资金越多，县乡财政越难以配套，项目越难建设，县乡财政越加困难。这使得本来就捉襟见肘的基层政府不得不四处借债，导致债务包袱越来越重。

第三是农村转移支付资金分配和管理上存在问题。农村转移支付中的专项转移支出规模较大，支出项目繁杂而分散，大量的专项项目的下达，已形成一个庞大的“跑项目”利益集团，在利益集团的驱动下，专项项目应起的作用已大打折扣。另外，由于缺乏严格的预算约束，专项转移支付资金在使用过程中缺乏对预算资金的有效监督管理，在使用后对其使用效果缺乏规范的绩效考核机制。

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

二、我国公共产品供给机制的创新

（一） 自治组织供给公共产品

1. 公共服务社区化，如无偿捐赠、志愿服务等社会公益事业，实现政府的压缩式管理。

2. 非营利组织或民间机构与政府签订承包合同。

3. 通过特许经营的方式将一些服务租赁给非营利组织。

4. 非营利组织接受政府资助或享受免税待遇等优惠政策

（二） 市场供给公共产品

1. 合同承包制

2. 特许经营

3. 经济支柱

4. 政府参股

5. 政府提供法律保护

（三） 公共产品供给多元化格局的构建

“三位一体”的公共服务多元合作供给模式，其主体主要有政府、市场和第三部门。由政府、企业和第三部门组成合作互动网络，在这个系统中，三方以平等的身份进行协商合作，制定共同的合作目标来提供公共服务。萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中指出提供物品和服务的方式可以通过以下l0种不同的制度安:政府服务、政府间协议、政府出售、合 同承包、补助、凭单、特许经营、市场、志愿服务和自我服务。这10种安排体现了公共服务供给主体的不同合作方式，可以单独使用，也可以联合运用。但前提是完善的激励机制和制度环境，在复杂网络之中，多元主体模式的充分信息沟通和交流，并以共同目标为契机来合作实现公共服务的供给。

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

三、我国社会服务的新型供给机制

（一） 政府向社会力量购买公共服务

1. 政府花钱买服务 百姓受益享实惠

政府向社会力量购买公共服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接组织提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、企业和机构等承担，并由政府根据合同约定的服务数量、质量及绩效考评结果向其支付费用。

政府购买服务是一种新型的供给方式，其核心是充分发挥市场机制作用，把政府直接提供的部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织或企业来承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付一定的服务费用。

2. 青海省积极采用政府购买政策，提供有效的公共产品

近年青海省政府办公厅印发了《政府向社会力量购买公共服务实施办法》及《政府向社会力量购买公共服务指导目录》，要求各地、各部门加快推进政府购买公共服务工作。一些涉及公共服务领域的事项，开始以“社会力量承办、政府买单”的方式面向百姓。

根据青海省制定的《指导目录》，政府购买服务涉及老百姓最为关心的基本公共教育、劳动就业、社会保障、医疗卫生、文化体育、环境卫生、市场监督等14个领域，115项具体服务项目，涉及面广。

（二） 青海省政府采取社会服务新型机制的实例及成果

政府购买服务的全面启动，社会服务机构的感受应该是最为直接的。“最后一公里”表面看距离，实质看问题。高庙镇敬老院是青海省少数几家公建民营养老机构之一，共有59张床铺，现入住老年人有39名，其中一部分老年人是五保和低保户，还有几名是一般的社会老人，敬老院主要依靠财政补贴和向社会老人少量收费勉强维持运转。

政府购买服务启动后，财政将对民办或公建民营的养老机构按其收纳的养老对象不同分别

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

给予补贴，其中低保和五保户每人每月500元，一般社会老人180元，保障了敬老院的正常运

营，也能使其略有盈利。另外，对民办养老机构新增床位，省财政按每张床5000元的标准给予一次性建设补贴，有效带动了社会力量兴办养老机构。

西宁市城北区小桥社区综合服务中心依托日间照料中心，根据老年人的需求和经济条件，为辖区内的老年人提供日间照料、就餐、文化娱乐、代办等服务。根据老年人需求，由家政公司和社区提供服务，政府通过购买服务，财政对特殊困难老人月人均补贴150元，对其他老人补贴60元，提高了家政公司和社区服务的积极性，促进了居家养老市场的发育和成熟。

除养老服务外，对老百姓普遍关心的食品药品安全监管、残疾人服务、城乡居民大病医疗保险经办服务、城乡劳动力就业技能培训等，也列入了重点购买计划先行启动实施。

青海省慧灵智障人士社区服务工作站从正式经营至今，已有十一年，这个组织通过居家独立训练、社区独立生活训练、职业技能培训等方式运用社区化服务模式服务智障人士。采取购买政策后政府每年投入的资金占学校总收入的40%-50%，推动了学校的发展，有效的为人民提供了公共产品。另外青海省科技技能培训学校以“校企联合、保证质量、促进就业、服务社会”为办学宗旨，在政府的帮助、扶持下，成为一所集中等职业教育、职业技能培训、职业技能鉴定、安全生产培训、创业培训为一体的多层次、多形式的综合性民办职业学校，每年的技能培训人员可达500人左右。

我国公共产品供给机制的创新——社会服务的新型供给机制 李彩霞

四、主要参考文献

[ 1] 杨美英.统筹中国公共产品供给研究[D ]东北师范大学.2008（06）.

[ 2] 殷致.我国公共产品供给研究[D]南京理工大学.2006

[ 3] 邵冰.公共产品提供的经济学分析[J]哈尔滨商业大学学报（社会科学版）.2008（04） .

[ 4] 马怀军，杨虎涛，吴平.公共商品供给的制度安排［J］.财政研究，2004，（８） .

[ 5] 曹休宁.公共产品的市场供给方式［J］.改革，2005，（３）

[ 6] 【英】拉本德拉・贾.现代公共经济学［M］.王浦劬，方敏，等译.北京：中国青年出版社，2004..

[ 7] 论公共产品的市场提供.2012. F810 ［文献标识码］

[ 8] 公共产品供给体制研究

[ 9] 柳俊峰.我国公共产品有效供给模式构建研究[D]电子科技大学.2005.

第 9 页