我国公务员工资制度存在的问题及改革建议

第25卷 总第148期

2006年第5期 2006年10月出版攀 登(双月刊)Ascent(Bimonthly)Vol25 General.No.148No.5.2006 October.2006

中图分类号:D63011 文献标识码:A 文章编号:1001)5647(2006)05)0113)03

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我国公务员工资制度存在的问题及改革建议

李广斌

(中共青海省委党校,青海 西宁 810001)

摘要:1993年确立的我国公务员工资制度,不仅在政策的执行上随意性较大,而且又出现新的平均主义,工资的

激励力度不足。只有按照社会主义的市场取向进行改革,加快工资立法,调整工资结构,严格依法管理,才能解决目前公务员工资制度中存在的问题。

关键词:公务员;工资制度;改革

1993年,我国开始实施国家公务员制度。然而,国家公务员的工资仍然是沿用传统的机关事业单位的工资制度,现行的国家公务员职务等级工资制在运行了十多年以后,已逐渐暴露出一些问题。本文试图对我国公务员工资制度中存在的主要问题进行分析和概括,并对工资制度改革提出一些符合社会主义市场取向的改革建议。

投入量毫无关系,根本谈不上反映市场条件下的分配规律。

就从公务员工资内部分配的平均主义表现来看,第一,工资结构中唯独能体现劳动差别的级别工资和职务工资档次过多,级差过小。且公务员最高工资与最低工资标准之间的差距有越来越小的趋势。2005年出版的5瞭望6发表文章称,从工资收入上看,中国高低级公务员的差距似乎并不大,而且后几次工资调整与前几次工资调整的差距趋势在逐步缩小(由1985年的10.2倍缩小到2005年的6.6倍)。第二,我国的公务员实行级别管理制,而级别具有终身制的色彩,一旦晋升某一级别,工资、住房、养老、医疗等福利待遇均与之挂钩,而与工作岗位的职责、任务和要求无关。这种简单化的干部分级管理,又造成另一种形式的平均主义。/阳光工资0推行以来,一些省市实施的部门收入平均化的/削峰填谷0改革(同级同酬),再一次强化了平均主义。

(二)增资机制不健全,激励力度不足

公务员制度中的职级工资制,内部结构既繁琐又不尽合理,给工资制度在增资机制上带来了先天不足。例如,公务员工资的平衡比较原则,将公务员工资定位在与国有企业相当人员工资大体持平的标准上,但实际上比较对象难以一一对应,增资中更是无法操作。

其一,公务员工资结构中职务工资和级别工资档次较多,级差较小。这意味着公务员提职或升级后工资增幅并不大,激励力度较小。其二,增资机制与个人工作绩效关联度不高,削弱了工资应有的激励功能。其三,工资结构繁琐,导致了各个单向的功

我国公务员工资制度存在的问题

1993年确立的公务员工资制度的主要原则是按劳分配,克服平均主义;实行定期晋级增资、平衡比较、物价补偿;取消工资外补贴和建立地区津贴。然而,在改革后的若干年内,这些原则基本上没有得到有效的贯彻执行,工资制度暴露出不少问题。

(一)工资制度适应性较差,同一地区、同一行业内部分配平均主义较严重

目前,公务员的工资制度刚性太强,过分强调工资制度的管制功能,却忽视了收入分配在市场环境下的多方博弈,其制定出的工资改革方案自然治标难治本,很难适应经济发展的需要。例如,1993年,工资制度改革后,公务员工资虽然增加了41%,但1994、1995年的物价指数连续两年增长均在17%以上,冲低了工资改革所带来的好处,而公务员的工资标准直到1999年才首次调高标准。基础工资本来大体按维持工作人员本人的基本生活费用而确定,但由于实行全国统一标准,没有考虑到地区经济发展的巨大差异,平均发放,其绝对额在一些地区远低于保障之需,名实不符。同时,每年1元的工龄工资应属共享社会经济发展成果原则的体现,与劳动的

*1收稿日期22006)08)02

1作者简介2李广斌(1966)),男,中共青海省委党校行政管理教研部教授。

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能不明确,相互之间在功能上重叠,制约了工资制度整体功能的发挥。其四,公务员工资基本上处于只能升不能降的状况,不利于公务员尽职预期的形成。

(三)工资外补贴过多,部门间、地区间不合理的收入差距呈扩大化趋势

每次工资改革之后,各种名目的新老补贴就会产生,而且不同的政府部门的津贴水平不尽相同,/清水衙门0与/油水衙门0的收入悬殊。据有关资料显示,北京、上海和部分经济发达的省会城市,已经通过各种方式建立起各种性质的岗位补贴,中央国家机关各部门的补贴占实际工资的比例已经超过50%。例如,广东佛山一个乡镇长的年薪就高出内地同级同职公务员的20倍。工资外补贴过多,不仅拉大了部门收入差别,而且也使地区间的收入差别越拉越大。其结果必将造成相互攀比,各地各部门各行其是,政出多门。

(四)法制仍不健全,政策随意性大

公务员的工资政策属于公共政策范畴,应当实行依法管理。在2004年以前,我国没有专门为工资的管理立法,对于机关公务员的工资政策的执行随意性很大。例如,5国家公务员暂行条例6规定:/根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动,有计划地提高国家公务员的工资标准0。同时,在前两次工资改革中也都有定期调整工资标准的政策。然而,直到1999年才以拉动内需的名义出台,人均月增资120元。按照当年公务员8982元的年平均工资水平,人均增资率为16%,其增幅较大。但在1993)1999年的6年中,年均增资率仅为2.6%,而期间国内商品零售价格指数的增长速度为年均9%,消费价格指数年均增长10.3%,财政收入年均增长17.5%。显然,扣除物价因素后,公务员工资的增幅很低。然而,从另一方面看,按照国家统计局的统计,这6年间公务员的工资实际年增长率为12.6%,而按照公务员的工资政策,两年职务工资晋升一档,五年级别工资晋升一档,加上提升职务因素在内,就达不到这样的增资速度,这显然不符合增资的政策。又如,年终奖制度出台的第二年就暂停执行,到2000年才正式实施,地区津贴制度至今也未见实施,其严重损害了政策的严肃性和权威性。公务员法虽然对公务员工资制度做了新规定,将公务员工资构成的四大部分(职务工资、基本工资、工龄工资、级别工资)改为级别工资和基本工资两部分,却并未将公务员的工资标准、增资方式、调整程序等用法律的形式确定下来,难以实现依法管理。

度改革的基本思路要同进一步完善社会主义市场经济体制的目标相一致。这就需要打破传统的计划经济体制下的分配思维定势,正确面对市场机制对现行工资制度的冲击,对现行工资制度进行市场趋向的改革。

(一)调整工资结构,强化激励职能

根据党的十六大报告中所提出的关于/完善干部职务与职级相结合的制度,建立干部激励和保障机制0的要求,以及党的十六届四中全会所提出的/合理调整国民收入分配格局0的精神,要深化公务员工资制度改革。按照/建立综合体现工作职责、能力、业绩、年功等因素,以及职务与职级相结合的公务员工资制度0的要求,完善公务员职级工资制度改革,规范政策外津贴的补贴工作。目前,我国公务员基本工资结构的设计基本是合理的,但为了更便于操作,还应当进一步简化。为了强化工资的激励职能,应做好三方面的工作:第一,应进一步拉大职务工资和级别工资的档次差距。第二,应建立科学的职务分类体系和岗位评价体系,使工资标准与岗位挂钩,根据不同岗位的职责、任务和资质要求确定工资标准,并成为岗位聘任的基础,使工资标准对事不对人,以在工资分配中解决能上不能下、能高不能低的问题。第三,从长远看,可考虑在工资结构中再增加绩效工资,以提高公务员转换职业的机会成本及公务员对工资晋升的良好预期。将公务员的工作表现与工资管理紧密挂钩,工作成效越显著,工资收入就越多,以充分发挥工资的激励作用,调动工作人员的积极性、主动性和创造性。应建立一套操作性较强的量化绩效考核系统,改变过去主要靠领导和群众主观评价的做法,将德、能、勤、绩的评价指标细化、量化、合理化,通过数据来客观公正地反映公务员的实际工作效果,使工资与级别、岗位、绩效挂钩。这样,就能使工资的激励、调节、保障功能协调起来。例如,新加坡对功绩突出的公务员给予越级晋升;加拿大对公务员的增资主要看表现,成绩突出的可以一次性晋升几级,直至达到本职位工资的最高限度,或者在最高工资额之外另加奖金。

(二)加大政府经济监控力度,保持工资分配的相对公平

应该看到,公务员的工资分配不仅是个经济问题,更是一个广泛的社会政治问题,其收入的高低,不仅与一国的财力和国民的整体收入水平有关,而且还要考虑到国家的社会文化传统、国民心理承受力和社会稳定性等。因此,对公务员的工资分配必须统筹兼顾,相对公平。建立和谐社会要规范收入分配秩序,首先应从机关公务人员的收入分配秩序开始;其次,要将公务员工资外的收入透明化、规范化,纳入工资分配的管理范围之中。具体应从以下几个方面进行改制。

第一,对公务员工资进行合理定位。国家关于/公务员工资水平应当与国民经济发展相协调、与社

对我国公务员工资制度改革的建议

党的十六届三中全会提出,要/完善与社会主义市场经济体制相适应的多种分配方式,创新人才激励机制0;要/改革党政机关公务人员收入分配制度。按职级统一规范津贴标准,逐步实行/阳光工资0,推进隐性工资收入显性化0。也就是说,公务员工资制

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会进步相适应0的原则,是对公务员增资机制的法律规定。改革开放以来,我国GDP的增长很快,但是劳动者的劳动报酬尤其是公务员的收入在GDP中的比重却在下降。因此,应在整个GDP的财富分配中适当提高劳动工资的比重。企业工资属国民收入初次分配,只要创造了新增国民收入就应增加职工工资。公务员工资分配属国民收入再分配,如果与企业同类人员持平,目前在对象上还难以对应,在操作上难以实现,且收入提高过快,易带来社会的不安定。根据美国和日本等国的经验,公务员的工资总体上应与社会平均工资保持一定的比例关系。例如,美国公务员的平均工资保持在社会平均工资的1.5倍,与美国中产阶级的工资持平或略高。我国公务员工资水平可以参照社会平均工资标准,综合考虑公务员系统外职工的工资水平,保证整个社会工资收入的大体平衡。以避免因公务员工资过高而增加国家的财政负担,而引起民众的不满、工资过低,又会造成公务员队伍的流失和腐败现象的滋生。

在具体操作上,可以参照香港的做法,成立公务员薪酬评估委员会,专门从事公务员薪酬评估工作,并提出薪酬评估的建议。也可以通过聘请社会中介机构来进行评估,并由政府有关部门根据评估结果制定薪酬调查方案。将增加公务员工资纳入国家财政的经常性支出预算之中,每年根据GDP和国家财政的增长情况、物价波动情况来确定公务员的工资增长水平;列入财政预算,报全国人大审议通过,并由人大监督执行。

第二,尽快实施地区津贴制度,同时将现行各种津贴和补贴纳入基本工资之中,实现工资的货币化、显性化和规范化。长期以来,我国公务员一直处于低工资高福利状态。目前,公务员福利货币化改革的方向已基本确定,如果不将福利货币化改革的成果反映在工资之中,就会造成公务员实际工资水平明显下降。因此,可对公务员的工资与福利构成比例进行调整,使工资水平相对高一些,福利水平相对低一些,尽量能与企业改革趋势相协调。按照营造公务员精英文化的理念,应建立公务员公共设施,取消分散的集体福利设施,为公务员物质文化生活提供优越的环境和便利的条件。公务员的收入尽管不可能百分之百地货币化,但也应基本货币

化。据估计,在目前政府支出水平不变的前提下,仅压缩和减少不必要的办公费用,就可以成倍地增加公务员的工资。将/暗补0转为/明补0,可相应增加个人的主动性和支配权,同时,也有利于节约大量的财政资金和社会资源,并从根本上解决分配不公问题。这样做,对个人、国家和社会都有好处。国家应通过加强政府经济监控,综合考虑不同地区、不同行业、不同岗位之间的差距,设立总量调控区间,实行/限高、稳中、补低0政策,以避免收入过分悬殊。

第三,加强工资机制与市场机制的紧密联系,尊重工资分配自身规律和分配对经济社会的促进作用,充分发挥市场的调节作用,让公务员工资体现市场的劳资供求关系,避免工资刚性与政府财政可支付能力之间的矛盾。

(三)加快公务员工资立法,减少政策执行中的随意性

公务员的工资政策属于公共政策范畴,应当实行依法管理。现在,许多发达国家都制定了相应的法律法规,以保障公务员工资的公平性与合理性。例如,美国的5联邦工资比拟法6、日本的5一般职员工资法6、法国的5公务员总章程6等。我国没有专门为公务员工资立法,公务员的工资性政策和法规不能得到很好的贯彻执行,随意性较大。笔者建议,国家应通过立法,将公务员的工资标准、增资方式、调整程序等用法律的形式确定下来,实现依法管理。国家也应加强相应的宏观调控部门的建设,加大监管力度,营造一个高效、畅通的政策实施环境,使政策的实施既能顺畅,又能透明。参考文献:

[1]曾国平,龚桢./阳光工资0存在的问题及合理化建议[J].中国人力资源开发,2004,(10).

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[3]许建良.公务员管理概论[M].北京:中国人事出版社,1998.

[4]沈建磊.公务员工资制度改革的几点建议[J].中国人力资源开发,2004,(1).

Abstract:Thewagesystemforourcountry.spublicservantsetinearly1993,isnotjustlikelyrandomintherespectofcar-ryingoutthepolicy,butalsoitresultedinnewequalitarian,andtheimpetusofencouragingwithwageisineffective.Onlyaccordtothesocialisticmarketorientationtoreform,acceleratethelegislationofwage,adjustthestructureofwage,strictlyandlegallymanage,thenbeingabletoresolvethecurrentproblemsexistinginthewagesystemofpublicservants.

Keywords:Publicservant;wagesystem;reform

(本文编辑、校对:罗菊芳)

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