我国征地补偿安置存在问题及其对策
我国征地补偿安置存在问题及其对策
围偏窄。
2.安置方式不尽合理
首先,货币安置的优点在于操作简便,农民心理上容易接受,此种安置方式对青年人倒是很适合,可以利用分得的钱进行兴业投资、职业培训等,而对于年龄偏大、劳动技能偏低的农民则不适宜,他们需要的是比较稳妥的生活、医疗等社会保障,而且此种安置方式也有一定区域性质,它较适宜于第二、三产业繁
★文
征收征用,至少4000多万农民失去土地。在对失地农民的补偿安置上,我国对农民的征地补偿安置方式主要有货币安置、招工安置、农业
近
十多年来,随着市场经济的发展,工业化与城镇化进程的加快,因土地被
荣、经济较发达地区的
失地农民,反之则有相当大的缺陷性,难以根本解决失地农民的生活、就业和发展问题。其次,对于不完全货币化的补偿安置方式,即以货币补偿和其它安置方式相结合的补偿安置模式,伴随我国经济体制改革和市场经济的发展,越来越多地被采用。(1)招工安置。能及时让失地农民就业,有较稳定的收入。但随着我国社会主义市场经济的逐步建立与发展,劳动用工制度的改革等,此种安置方式在实践中越来越失去了原有的作用和意义。失地农民的素质与劳动技能等因素令其在竞争日益激烈的
辽宁省征地事务局孔若燃
安置、留地安置、住房安置、社会保险安置等基本形式,但目前大多是采取以货币安置为主的安置模式,对失地农民的基本生活、就业和社会保障等问题的解决缺乏有效途径,得不到制度保障。
存在主要问题
1.补偿内容不全
我国征地中的补偿安置,不仅在规定上不尽合理,在现实中更是存在较多不合理现象。在有关土地法律中,真正涉及到补偿安置的只有《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。这一条特别就耕地的补偿安置费用作了规定,而涉及其它土地的土地补偿费和安置补助费标准由省、自治区、直辖市参照征收征用耕地的标准自行规定,地上附着物和青苗补偿标准也是由各个地区自己制定。虽然规定了对耕地的补偿安置,我国的征地补偿在法律上也只限于与被征客体有直接关系的经济损失范围之内,对于与被征客体有间接关系以及因此而延伸的其他附带损失未规定予以补偿,补偿的范
城镇劳动力市场上处于十分不利的地位。就算其上了岗,也随时面临重新失业的风险。此种安置方式越来越不受失地农民的欢迎。(2)投资入股。将部分征地补偿费以股份的形式,集中统一投资为失地农民提供就业与生活保障,或者以土地承包经营权进行入股参与利润分配,实现土地权益。但无论具体形式如何,市场的风险、经营风险无法预料,难以避免。(3)住房安置。目前来说,是一种能尽快解决失地农民安置问题的有效途径。主要是在城乡结合部为失地农民建多层住宅,既可以解决被征地农民的安居问题,又能靠出租多余房子增加收入,维持与提高生活水平。(4)留地安置。主要是通过划出一定面积土地给失地农民发展二、三产业,既解决失地农民的就业,又
No.7,July
,
2007┠┈┄─LAND&RESOURCES
┆
43
─┄┈┠
征地之声
Requisition of
Land
为失地农民提供了多方面的保障,真正造福老百姓。早在上世纪90年代,深圳市就率先采用了此种方式安置失地农民的生产和生活,成效显著。但此方式的不足之处在于,经营风险不仅同样存在,也可能给以后的城市发展带来城中村等现象,不利城市的统一规划与发展。
3.征地补偿标准偏低
现行征地补偿标准明显偏低。土地补偿费是以产值倍数计算的。许多地方贯彻执行的征地补偿费和安置补偿费标准普遍还是按《土地管理法》规定的最低标准。而实际上政府低价征地后,一经出让,增值高达数十倍。某市政府2002年向农民征地的最低价每公顷120万元人民币(包含土地补偿费、安置补助费和地上附着物和青苗补偿费),最高价每公顷300万元人民币,政府转手拍卖最高价每公顷14700万元人民币,最低价每公顷1800万元人民币。2002年全国土地使用权招标拍卖收入平均每公顷为535.05万元人民币,而对被征地农民的补偿通常只有每公顷22.5万元人民币到52.5万元人民币。从农业用地转为国有建设用地后,可见征地补偿安置标准与市场拍卖价之间存在的极大差距,征地补偿标准显然过低。
4.补偿过程缺乏公开透明
现行征地程序中虽有征地方案公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记这“两公告一登记”的规定,但实际操作中往往演变成征地补偿安置办法已确定后,再“公告”给农民知道,并通知农民去办登记手续。这往往导致农民对征地补偿费的数额以及安置补助办法的确定既缺乏知情权、参与权,又失去了发言权,造成了群众大量上访。还有些地方出现直接由用地单位与村集体协商并签订征地协议的现象,这就容易造成一些乡镇或村干部因片面追求“政绩”而牺牲农民利益的问题。
5.补偿不到位或拖欠补偿费补偿不到位的情况大量存在。近年来,各地的经济和社会发展步伐很快,
大量的农村集体土地被征收征用,不少农民失地失业,而相当一部分地方存在着给付被征地农民补偿达不到规定标准,或者达到了规定标准,但不能及时足额兑现的情况。被征地农民意见较大,引发了群众上访,影响了党群、干群关系,有的地方甚至还发生了阻挠用地单位施工、暴力对抗等情况。2004年4月开始,国家有关部门联合对征地补偿费管理使用情况开展专项检查,截至11月31日,全国共拖欠征地补偿费175.46亿元,虽在清理中已偿还了175.38亿元,还差0.08亿元的缺口。历时8个月的大规模治理清欠,才基本上解决了5年间征地补偿费的拖欠问题。这次清欠工作,是对征地补偿安置进行专项治理,只是政府针对一定时期的特定遗留问题做的一种特定选择,是一个短期行为,政府不能年年清,又年年再欠。清欠仍非治本之策。
经济发展和耕地保护带来负面影响。要解决问题,就要认识产生问题的原因。
1.传统征地制度缺陷
传统征地制度中的集体土地产权主体不明晰,这是征地中存在补偿安置问题最根本的原因。我国农村土地归集体所有,这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律中都有明确的规定,但是,“集体”到底是指哪一级,各法律的规定都不尽一致。在《宪法》第十条中集体土地产权被笼统地界定为集体所有;在《民法通则》第七十四条中集体土地产权则被界定为乡(镇)、村两级所有;在《土地管理法》中则被界定为乡(镇)、村或村内农村集体经济组织所有。可见到目前为止,我国尚没有一部成文法律明确规定农民、集体、国家到底分别拥有多大限度的土地所有权。这种土地产权主体的多元化、模糊性以及权能设置的不完善,使失地农民极易失去征地前的知情权、参与权和咨询权、征地中的受益权和监督权,必然导致产权主体为争夺所有权而发生冲突,造成对农村集体土地产权的随意侵害,最终无法运用有效的法律武
原因分析
失地农民补偿安置出现的种种问题的直接后果,就是影响了社会安定,给
┆
─┄┈┠
器去维护自身权益。
2.政府管理不力
在长期的政府主导型经济体制下,我国各级政府几乎无不是“经济人”和经济活动主体,这一做法虽曾对经济发展起过一定的积极作用,但也变相增强了地方政府在征地中的功利倾向,从而损害了被征地农民的权益。在征地中严重存在着未批先用、非法占用现象。从国土资源部日前土地违法案件的统计来看,大致可以分为以下几类:非法批地、非法占地和非法低价出让国有土地。其中,非法占地的案件占所有案件宗数的80%,非法批地的案件占20%。从涉及违法的用地面积来看,非法批地的案件,占涉及土地面积的80%,主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件。
而且在对失地农民的征地补偿安置实施过程中,各级政府部分人员素质参差不齐,加上功利诱惑,对征地补偿安置费的发放、分配等也就必然存在管理不善的问题。
3.市场经济发展的冲击
(1)对征地制度的冲击。随着经济转型的逐步深化,社会主义市场经济体制建立与发展,客观上也要求土地作为商品,其价值由市场来确定。在市场经济条件下,征地虽然是国家强制性行政行为,但应该以市场为基础对被征地农民予以公正、合理的补偿安置。然而,我国现行的征地制度在市场经济条件下却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准,以及计划经济时代的补偿安置方式,这些已不能适应市场经济发展的需要。这种传统征地制度与市场经济发展的矛盾随着市场经济的进一步发展将越来越突出。
(2)对农村社会保障的影响。在目前市场经济日益发展完善进程中,失地农民由于文化素质较低,劳动技能缺乏,市场竞争能力相对不足,从而面临很大的失业风险、生存问题等,这些问题的产生与存在冲击着农村以传统家庭养老
为主的社会保障方式。对于失地农民的失业保障、最低生活保障、养老保障以及医疗保障等社会保障问题历来是农民最关心的问题之一,尤其当农民失去土地之后,如何建立适应市场经济条件下的失地农民社会保障制度,将直接影响到农村与社会的稳定、农村经济乃至全国经济发展。
4.农民保障机制不健全
党的“十六大”提出全面建设小康社会的目标,无可争议地必须包含农村居民,否则在农村居民超过60%的中国谈建设小康社会就毫无意义。小康社会必须是一个涵盖了全面的目标主体和目标内容的概念,农村居民的社会保障问题是这个内容体系中不可或缺的一部分。而当前我国城镇居民的社会保障体制还处在建设过程之中。近日,劳动保障部、国土资源部联合印发《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(下称《通知》),要求各地相关部门切实做好被征地农民社会保障工作。《通知》特别强调,对没有出台被征地农民社会保障实施办法、被征地农民社会保障费用不落实、没有按规定履行征地报批前有关程序的,一律不予报批征地。《通知》还明确了被征地农民社会保障工作责任,确保被征地农民社会保障所需资金。该文件的出台,标志着2006年发布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》制定出了具体制度安排。
5.征地补偿安置的理论与实践缺乏与国外征地制度方面的理论相比,我国的征地理论起步晚,理论不完全、不系统。尤其是征地补偿安置方面的理论更是众说纷纭,莫衷一是,无法为现实中的征地补偿实践提供统一、可行的理论基础和对策建议。理论上的缺乏必然导致实践中的盲目和混乱。各级政府管理部门虽在逐步探索中,但尚无深厚底蕴的经验可陈。
解决补偿安置问题的建议
1.健全就业和社会保障制度健全就业和社会保障制度是完善社会主义市场经济体制的目标和任务之一。深化劳动就业体制改革,把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置,实施积极的就业政策,在就业方式上,注重采用灵活多样的形式。完善就业服务体系,加强职业教育和技能培训,千方百计为失地农民广辟就业渠道,帮助失地农民群体就业。同时规范企业用工行为,保障劳动者合法权益。要遵循《通知》精神,出台被征地农民社会保障实施办法,落实被征地农民社会保障费用,按规定履行征地报批前有关程序,从长远发展角度和现实可能性层面,加快建设与经济发展水平相适应的农村社会保障体系。
2.改革征地制度,完善征地程序征地中各项征地费用低、政府管理不力等问题的存在,使得征地方多征少用、征而不用,不仅造成对土地质量的损害、数量的减少,不利于耕地的保护,而且由于耕地质的降低与量的减少,必然影响国家的粮食安全。因此按照保障农民权益、控制用地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序,严格征地管理,尽快推行征地政务公开制度势在必行。
3.建立健全现代产权制度
产权是所有制的核心和主要内容,包括物权、债权、股权和知识产权等各类产权。只有建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度,才能维护公有财产权,巩固公有制经济的主体地位,同时保护私有财产权,促进非公有制经济发展。建立健全产权制度,有利于各类资本的流动和重组,推动混合所有制经济发展,形成良好的信用基础和市场秩序。要依法保护各类产权,健全产权交易规则和监管制度,推动产权有序流转,从而保障所有No.7,July
,
200┠┈┄─┆
45