中国公务员是多还是少

　　 　　我国的“官民比”是很低的。但在市场经济条件下，公务员规模是否适度，不仅需要考虑“官民比”，而且要考虑公务员在促进经济发展中的作用和公务员的行政效率，即考虑经济因素。 　　由于各国对公务员的定义不同，每个国家公务员的范围不一样，因此可比性差。然而，各国公务员人数可以给我们提供一个数量概念，作为分析比较的基础。 　　美国公务员是指，除政治任命以外的政府部门所有工作人员，人数为２４０３万人。法国公务员是指，政府、公共机构、公立医院工作人员以及中小学教师，数量为５０５万人。日本公务员是指，政府系统的公职人员以及国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员，人数为４４８万人。英国公务员是指，非经选举产生和非政治任命的常任文官，人数为４６万人。 　　中国公务员有两种统计口径。狭义的公务员是指，各级行政机关工作人员，数量为５００万人；宽义的公务员是指，行政机关、政党机关和社会团体的工作人员，数量为１０５３万人。 　　依据各国公务员定义的范围，上述各国的国家公务员与其总人口的比例，即“官民比”为，美国１∶１２；法国１∶１２；日本１∶２８；英国１∶１２５。中国有两种情况：狭义公务员的“官民比”为１∶２５６，而宽义公务员的“官民比”为１∶１２２。由此可见，我国公务员占总人口比例是相当低的，“官民比”之低不仅世界上少有，也与社会上流传的“中国是世界上官民比例最高”的说法大相径庭。 　　 　　中国财政供养人员 　　占总人口比例较低 　　 　　由于各国对公务员定义不同，公务员涵盖的范围也不同，因而，依据各国公务员定义对公务员人数进行比较，具有本原性，但缺乏可比性。而以财政供养人员进行国际比较，可比性强。 　　财政供养人员可视为最广泛意义上的公务员，即广义公务员，或称为政府公职人员、公务人员。美国政府公务员是包括除政治任命以外的政府部门所有的工作人员，实际上就是财政供养人员，因而美国的政府公务员与财政供养人员数量相同。中国财政供养人员包括行政机关、政党机关和社会团体及财政拨款的事业单位工作人员，其数量为４０００多万人，比以狭义和宽义两种方法统计的公务员人数要多得多，大约分别多３５００万人和３０００万人。法国财政供养人员涵盖政府、公共机构、公立医院工作人员和中小学教师，数量为５０５万人，与政府公务员数量相同。日本财政供养人员包括政府系统的公职人员和国会、法院、国立学校与医院、国营单位所有人员等，人数为５５３万人，比政府公务员多１０５万人。英国包括非经选举产生和非政治任命的常任文官及各类政府官员，有２４６万人，比常任文官（狭义公务员）多２００万人。 　　财政供养人员占总人口的比例，美国１∶１２；法国１∶１２；日本１∶２３；英国１∶２４；中国１∶２６。 　　财政供养人员占总人口的比例是考虑财政支出的、民众真实负担的、最具实际价值的“官民比例”。就以上数据而言，“官民比”最高的是美国和法国，中国是最低的。换言之，我国财政供养人员造成的财政负担没有发达国家高，也不如有些学者和新闻媒体所认为的那样高。如果考虑到加拿大和德国财政供养人员占总人口的比例分别为１∶４２和１∶１７，那么可以认为，中国“官民比”居于发达国家的平均水平之下，还是在国家财力和经济社会可承受的范围之内。 　　 　　中国单位ＧＤＰ的公务员比例较高 　　 　　从历史发展的角度看，政府公务员绝对数量以及“官民比”的攀升具有一定的历史必然性。因为随着社会经济的发展，人们用于那些非必需物品和劳务的支出比重将不断增加，社会对公共产品数量和质量的需求又将逐步提高。政府公务员乃至政府规模的膨胀，在一定程度上是政府有效应对社会挑战并满足公民对公共产品数量和质量的要求而导致的结果。 　　既然中国公务员绝对数量不算多，依据各国不同定义的公务员和有相似定义的公务员（财政供养人员）分别计算的“官民比”也不高，那么，目前中国政府公务员规模是否就适度呢？ 　　在市场经济条件下，公务员规模是否适度，不仅需要考虑“官民比”，而且要考虑公务员在促进经济发展中的作用和公务员的行政效率，即考虑经济因素。 　　本文提出分析公务员适度规模的经济因素的指标是“公务员人数与ＧＤＰ的比例”。随着社会化大生产的发展，专业分工越来越细密。为更好地应对社会的挑战和解决社会的冲突，更全面而细致地保证公共利益的实现，需要对政府职能和部门进行剥离和分工。这一方面能够保证各职能部门可以培养工作人员的专业技能，从而提高解决各职能范围内公共事务、缓解社会矛盾的效率和力度，但另一方面，每项新的政府职能的出现就意味着一个新的政府职能部门和政府公务员数量的增加。因此，由于社会化大生产和专业分工而出现的新职能必然需要更多的政府机构的增多和公务员数量的增加。公务员在经济发展中发挥了多大的作用，需要以单位ＧＤＰ的公务员人数来衡量。单位ＧＤＰ的公务员人数，即公务员与ＧＤＰ的比例。 　　依各国定义的公务员，计算公务员与ＧＤＰ之比为：美国２．３１人／百万美元ＧＤＰ；中国狭义公务员３．９６人／百万美元ＧＤＰ，宽义公务员８．３１人／百万美元ＧＤＰ；法国３．４６人／百万美元ＧＤＰ；日本１．１４人／百万美元ＧＤＰ；英国０．３人／百万美元ＧＤＰ。 　　财政供养人员与ＧＤＰ之比为：美国２．３１人／百万美元ＧＤＰ；中国３９人／百万美元ＧＤＰ；法国３．４６人／百万美元ＧＤＰ；日本１．３８人／百万美元ＧＤＰ；英国１．５８人／百万美元ＧＤＰ。 　　由此可见，从经济视角考察，英国公务员效率最高，其次是日本，再次是美国和法国，中国公务员效率最低。从公务员与ＧＤＰ的比例来说，不论统计口径如何变换，我国的狭义公务员、宽义公务员和广义公务员的数量都太多了。也就是说，从经济增长来分析，我国公务员数量规模过大。 　　政府提供的公共服务和公共产品是与国家的经济发展水平相适应的。发达国家经济总量大于发展中国家，政府提供的公共服务和公共产品远多于发展中国家，其“官民比”应该比发展中国家高一些，公务员占人均ＧＤＰ的比重也应该高一些。但是，我国经济总量远低于发达国家，人均ＧＤＰ大大低于发达国家，而我国“官民比”却与发达国家相当，公务员占ＧＤＰ的比例明显高于发达国家。这表明：我国公务员数量相对国民经济发展而言，不仅存在相对过剩，而且存在着绝对过剩。从这个意义上讲，中国公务员确实太多了，过多的公务员不仅占用了大量的资源、影响了经济建设，而且影响了行政效率的提高。 　　 　　规模适度是个渐进的过程 　　 　　每个国家的政府公务员数量总要有个适度的规模，这一规模既能够保证政府有效处理公共事务、提供公共服务和产品的需要，同时亦能够避免规模膨胀而导致的行政成本过度提高。简言之，政府公务员的适度规模，就是一个行政效率最高、行政成本最低的规模。 　　政府公务员的适度规模，取决于一个国家政府处理公共事务和政策制定的能力以及市场成熟的程度。在市场成熟度较低的情况下，如果政府处理公共事务的能力强，则意味着政府可以主动承担大量旨在提高市场成熟度的公共事务；如果政府处理公共事务的能力较弱，则说明政府不宜扩大自身规模盲目干预市场运转，而应该着手培育自身的各项能力，然后再提供良好的政策环境来改善企业生存条件，并以此提高市场成熟度。而在市场成熟度较高的情况下，如果政府处理公共事务的能力强，则意味着政府不仅可以较少干预市场，而且还可以游刃有余地驾驭市场与政府的关系；如果政府能力较弱，则意味着政府首先应着手于自身处理公共事务和政策制定能力的提高，不宜盲目干预市场的运作。总之，政府的适度规模取决于政府相关能力和市场成熟度的综合作用，其公务员数量乃至政府规模归根结蒂取决于政府与市场的总体均衡。 　　我国政府公务员规模的适度是个渐进的过程。我国正处于经济转轨时期，种种因素制约着公务员队伍的收缩。如：我国市场成熟度低于发达国家，政府培育市场和加强对市场的管理需要新的机构和人员；社会经济的发展要求政府管理更多的新事务，需要增加新的公务员；政府公务员制度存有传统体制的弊端，使得政府机构增加、公务员规模扩张具有惯性；等等。因此，我国实现公务员规模的适度化不可能一蹴而就。 　　温家宝总理在前不久结束的十届全国人大三次会议的报告中强调，政府机构改革要遵循精简、统一、效能的原则。可以预期，随着中国经济社会的迅速发展，我国公务员规模过大的问题会得到有效的缓解，经过努力逐步达到适度规模。