日本旅游法规体系的特征及其对我国旅游立法的启示_郑国全

2008年第

11期法治研究

日本旅游法规体系的特征及其

对我国旅游立法的启示

郑国全*

摘要：日本旅游在二战后得到迅速发展，日本政府在指导旅游业发展的过程中，根据旅游业发

展的不同时期特征，不仅制定了对应的旅游政策与实现这些政策目标的计划和方案，而且还适时地

制定了相关的法律与法规，促进了旅游业的可持续发展。本文通过对日本旅游法规体系的形成、特征

和主要旅游法规的分析，为我国今后旅游立法提供借鉴。

关键词：日本旅游法规体系旅游立国推进基本法

一、日本旅游法规体系的形成

第二次世界大战以前，日本的旅游业就已经兴

起，政府也相继制定了一些与旅游有关的法律法规。

二战以后，以温泉旅游为特色的日本旅游业得到迅速

发展，日本最主要的旅游法和其他相关法规都是二战

以后逐渐制定的。

从日本旅游法规的制定顺序可以看出日本旅游

业发展的轨迹。漫长的战争使日本原有的许多基础设

施和旅游服务设施，如旅馆饭店、交通设施等，受到了

严重的破坏。战后初期，日本各地生存环境恶劣，卫生

条件极差，社会风气不良，许多地方疾病流行，娼妓泛

滥，社会秩序混乱。为此，1950年以前制定法规的重点

是恢复正常的秩序、整顿环境、改善公共卫生条件、减

少疾病流行、整顿社会风气等，这期间有《食品卫生

*作者简介：郑国全，男，浙江林学院旅游健康学院院长、教授。

法》、《旅馆业法》、《色情营业取缔法》等法规先后出

台。

50年代后，涉及旅游方面的法规主要是相关行业

的基本法，它为旅游业的发展打下了法规基础，如《文

化财产保护法》、《森林法》、《博物馆法》、《自然公园

法》、《国土综合开发法》、《航空法》、《公路法》等，同

时，为振兴国际旅游业，日本还制定了《旅行社法》、

《翻译导游业法》和《国际旅游振兴会法》以及与出入

境有关的法规。旅游业经过十多年的发展后，各方面

条件都已成熟，因而日本在

1963年颁布了《旅游基本

法》，该法的出台标志着日本的旅游业已经发展到一

个新阶段。从总体上看，60年代以后，日本更重视对旅

游资源开发和保护方面法规的制定，于是《自然公园

法》、《城市公园法》、《河川法》、《自然环境保护法》、

《国土利用计划法》等相继出台。

1980年以后出台的旅游相关法律法规相对要少

日本旅游法规体系的特征及其对我国旅游立法的启示

得多。随着日本旅游业的迅速发展，不同的发展阶段

重点发展领域也不断变化，其重点放在旅行安全和保

护消费者

利益方面，同时对原有的一些法律法规进行

了修订和完善。例如为适应旅游业发展的需要，1964

年颁布实施的《旅游基本法》在1984年、1999年进行了

多次修订。

2003年1月，为改变日本国际旅游业严重失衡的

状态，前日本首相小泉纯一郎在施政演说中强调政府

将制定并实施旅游立国战略，提出了

2010年实现入境

旅游者人数翻番、达到

1000万人的战略目标。日本政

府在

2003年6月10日发表的《旅游白皮书》中把

2003年

称为旅游立国元年。为实现旅游立国战略目标，从

2003年开始，日本政府陆续在内阁增设旅游立国担当

大臣职位，召开旅游立国推进战略会议，制定《旅游立

国行动计划》，加强培养旅游专业人才，大力发展生态

旅游，不断加强与世界各国和地区之间的旅游合作，

使得日本的入境旅游得到快速发展。面对这样一种全

新的旅游发展态势，《旅游基本法》已经不适应新时期

日本旅游发展的需要，必须进行根本上的彻底修改。

因此在

2007年1月1日，日本彻底废弃了《旅游基本

法》，重新颁布实施《旅游立国推进基本法》。

二、日本旅游法规体系的特征

（一）体系完整、涉及面广

首先，日本的旅游业非常发达，为了加强对旅游

业发展的指导和管理,日本相继制定了许多旅游法

规，目前已经形成了完整的旅游法规体系。这一体系

是以旅游基本法为基础,以旅游专门法规为主体

,以旅

游相关法规为补充构成的。

1963年颁布的《旅游基本

法》被称作

“旅游法规的母法”或者

“旅游行政管理的

宪法”，是所有旅游法规的依据。《旅游基本法》规定了

日本旅游业发展的基本方针、旅游基础设施的建设和

旅游业发展所要采取的措施

,以及旅游资源的开发与

保护的重大原则等。旅游的专门法规主要包括为规范

旅游业发展而专门制定的法律和法规。其中

,最为重

要的是《旅行社法》、《翻译导游业法》、《国际旅游振兴

会法》及《旅馆业法》等。这些法规主要针对旅游业有

关领域的行业范围、经营活动、行为准则等作出了严

格具体的规定

,甚至有的法规还专门针对某个组织而

设立

,它们的主要作用是维护旅游经营者和旅游消费

者的利益

,使旅游企业能够依法从事经营活动。旅游

的相关法规是从不同的角度对与旅游业发展有关的

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领域作出的规定,尽管这些法规并非完全是针对旅游

业而制定的

,但是旅游业的发展也受到这些法规的制

约。例如，涉及旅游资源开发的《国立公园法》、《文化

财产保护法》，涉及旅游开发的《国土利用计划法》、

《城市规划法》，以及涉及办

理出入境手续和交通运输

等方面的许多法规都与旅游业的发展与经营有重要

的关系。

其次，日本的旅游法规涉及面很宽

,涉及的行业

多、领域广。据不完全统计

,到目前为止

,日本的旅游法

规和旅游相关法规有近

80项，除《旅游基本法》之外

,

法规涉及到旅行社业、翻译导游业、旅馆业、娱乐业、

交通运输业、食品业、城市规划、国土的利用、自然环

境保护、文化资源的保护，还涉及到旅游资源的开发

与保护、旅游业的管理与经营、旅游设施的建造与利

用、人员的出入境手续以及旅游业与地区经济的发展

等方方面面。除了旅游的专项法规以外，其它与旅游

相关的法规是由不同的政府部门制定与实施的，因

此，它们涉及的管理部门就非常多。据悉，日本的旅游

相关法规涉及到20个省（部）厅。例如，旅游基础设施

方面的法规，铁路交通属于运输省而公路交通却属于

建设省、北海道开发厅、冲绳开发厅、国土厅，航空和

海上交通则属于运输省、北海道开发厅，冲绳开发厅、

国土厅等。再如，环卫设施方面的法规又分别属于厚

生省

(卫生部

)、北海道开发厅、冲绳开发厅、田地厅和

建设省等多个部门。实际上，没有哪个产业的发展涉

及如此众多的法律和法规。

再次，日本旅游方面出台的法律，很多都随后配

以施行规则和施行令等实施细则，也就是说，由法律

规定内容，由规则作出解释，由施行令规定具体做法。

如《旅行社法》，同时还伴有《旅行社法施行令》和《旅

行社法施行规则》，而《旅馆业法》则伴有《旅馆业法施

行令》和《旅馆业法施行规则》等等。通过相应的施行

规则和施行令，进一步增强了法律的可操作性。

总而言之，经过半个多世纪，日本已经建立起以

《旅游基本法》为基础、以多项旅游专门法规为主体、

以大量相关法规为补充的旅游法规体系。

（二）立法的针对性强，并不断得到完善

首先，旅游法规在日本出现的较早，有一些旅游

专项法规和相关法规是二战前后制定的，时隔将近半

个世纪仍然在使用。例如，1949年制定的《支持国际旅

游事业法》、

1952年的《翻译导游业法》、

1959年的《国

际旅游振兴会法》等。日本所公布的法规中，几乎没有

“暂行条例

”或“暂行规定”，一般形成的法规都比较成

日本旅游法规体系的特征及其对我国旅游立法的启示

熟，可以保持较长时期的稳定。但是，日本的法规中也

有一部分随着情况的变化而进行修改和补充，使之更

加完善，以适应新的形势。如1970年颁布了《不发达地

区对策紧急措施法》，

而1990年又重新制定了《搞活不

发达地区特别措施法》。

1952年颁布的《旅行社法》，旨

在维护旅行社业的公平交易和促进旅行安全以及为

旅游者提供方便，后在

1982年和

1984年，两次对其进

行了修改，强化了旅行社与旅游者之间的公平交易、

保证旅游者安全和旅行方便的条款。

1995年，又一次

修改《旅行社法》，使之从根本上变成一个消费者保护

法的形式，从而进一步适应了日益增多的日本海外旅

游人员的需要。

其次，旅游法规根据情况变化适时进行修改。日

本目前使用的旅游专项法规和相关法规有许多是二

战后不久制定的，但大部分都经过了多次修改，修改

的幅度有大有小，有的几乎通篇修改，有的却只修改

了一句话或者一个收费项目。例如，1949年制定的《支

持国际旅游事业法》、

1952年的《翻译导游业法》、

1959

年的《国际旅游振兴会法》等等，尤其像

1952年制定的

《旅行社法》至今已经使用近50年，在这期间总共修改

过12次。

三、日本主要的旅游法规

（一）《观光立国推进基本法》

《观光立国推进基本法》已于

2007年1月1日正式

施行。《观光立国推进基本法》共分为前言、正文

(包括

总则、观光立国推进基本计划、基本政策、行政机关及

团体四部分

)和附则三部分共计27条。《观光立国推进

基本法》对旧法进行全面修改的同时，特别增加

“观光

立国推进基本计划”部分内容。

《观光立国推进基本法》在前言部分明确指出21

世纪日本经济社会面临的问题、国际旅游落后带来的

危机感及其应对策略:“我国已经迎来世界上绝无仅

有的高龄化、少子化时代”，

“访问日本的国际旅游者

数量与我国在世界占据的经济地位极不相称”，提出

改变日本国际旅游落后局面的战略举措

—

—

—实施观

光立国战略，即“通过拓展国际旅游市场，增强日本各

地域的国际旅游竞争力，实现观光立国”，实施观光立

国战略是

“21世纪我国经济社会发展不可欠缺的研究

课题”。《观光立国推进基本法》提出了今后日本旅游

发展以振兴国际旅游、增强旅游业的国际竞争力、促

进旅游环境整备等为主导方向。

《观光基本法》自1963年6月20日颁布以来，为适

应日本旅游不同历史发展时期，进行过若干次修改，

最近一次修改是在1999年12月23日进行的。自进入

21

世纪以来，发展旅游业已经转变为日本的一项基本国

策。

2006年12月13日的这次修改，是《观光基本法》颁

布实施以来最全面的一次修改，甚至法律的名称都被

改为《观光立国推进基本法》。日本以立法的形式明确

了

当前日本旅游业的主要任务就是实现观光立国战

略目标，即实现

2010年访日入境旅游者

1000万人的目

标，这对当前日本发展旅游业具有指导作用。

（二）旅游专项法规

如《禁止垄断及确保公平交易法》（

1947年）、《国

际旅游事业资助法》（

1949年）、《关于国际旅游业统计

调查的规定》（

1951年）、《旅行社法》（

1952年）、《翻译

导游业法》（

1952年）、《国际旅游振兴会法》（

1959年）、

《旅游基本法》（

1963年）、《不合理赠品及不合理表示

防止法》（

1972年）、《促销国际会议法》（

1994年）、《促

进外国旅游者访问地区多样化振兴国际旅游法》

（1997年）。

（三）旅游相关法规

如《国立公园法》（

1931年）、《温泉法》（

1948年）、

《文化财产保护法》（

1950年）、《森林法》（

1951年）、《博

物馆法》（

1951年）、《自然公园法》（

1957年）、《保护古

都历史风情特别措施法》（

1966年）、《防止水质污染

法》（

1970年）、《自然保护法》（

1972年）、《有效利用地

方传统表演艺术等活动振兴旅游和特定地区工商业

法》（

1992年）、《节庆法》（

1992年）。

（四）旅游开发相关法规

如《公有水面填埋法》（

1921年）、《国土综合开发

法》（

1950年）、《国际旅游温泉文化城市建设法》（热

海、伊东、别府）（

1950年）、《国际文化旅游城市建设

法》（京都、奈良）（

1950年）、《农地法》（

1952年）、《岛屿

振兴法》（

1953年）、《防沙法》（

1955年）、《海岸法》

（1956年）、《城市公园法》（

1956年）、《自来水法》（

1957

年）、《下水道法》（

1958年）、《地表滑落防止法》（

1958

年）、《整修住宅用地管制法》（

1961年）、《实施综合修

建偏僻地区公共设施的特别措施相关法》（

1962年）、

《河川法》（

1964年）、《山村振兴法》（

1965年）、《城市规

划法》（

1968年）、《防止山体滑坡带来危害的相关法》

（1969年）、《不发达地区对策紧急措施法》（

1970年）、

《修建城市公园等紧急措施法》（

1972年）、《国土利用

计划法》（

1974年）、《利用民间力量促进特定设施建设

临时措施法》（

1986年）、《综合疗养地区整治法》（

1987

日本旅游法规体系的特征及其对我国旅游立法的启示

年）、《搞活不发达地区特别措施法》（

1990年）。

（五）旅游设施建设经营的相关法规

如《食品卫生法》（

1947年）、《旅馆业法》（

1948

年）、《娱乐场所法》（

1948年）、《公共浴池法》（

1948

年）、《色

情营业取缔法》（

1948年）、《消防法》（

1948

年）、《国际旅游饭店整顿法》（

1949年）、《建筑标准法》

（1950年）、《与环境卫生相关的营业标准化法》（

1957

年）、《建筑物汲取地下水管理法》（

1962年）、《旅游设

施财团抵押法》（

1968年）、《确保建筑物环境卫生相关

法》（

1970年）、《新国际旅游饭店整顿法》（

1993年）。

（六）旅游出入境相关法规

如《外汇及外贸管理法》（

1949年）、《检疫法》

（1951年）、《签证法》（

1951年）、《关税法》（

1954年）、

《关税定率法》（

1968年）。

（七）旅游相关交通法

如《航空法》（

1952年）、《空港建设法》（

1956年）、

《海上运输法》（

1949年）、《港湾法》（

1950年）、《岛屿航

道建设法》（

1952年）、《铁路营业法》（

1901年）、《地方

铁路法》（

1920年）、《出售一周游折扣车票规则》（

1955

年）、《公路运输法》（

1951年）、《公路法》（

1952年）、《高

速公路国道法》（

1957年）、《国土开发汽车干线建设

法》（

1957年）、《索道规则》（

1947年）、《停车场法》

（1957年）。

四、日本旅游法规体系对我国旅游立法的

启示

比较日本的旅游立法，我国的旅游立法相对滞

后，主要表现为立法项目不配套、立法位阶低、立法技

术粗糙，对我国旅游业实施“依法治旅

”战略十分不利。

我国目前还没有制定《旅游法》，现行旅游法律主

要是一些管理条例和办法，无法担负起促进我国旅游

业和谐健康发展的重任。鉴于当前我国经济飞速发

展，人民生活水平不断提高，大众旅游普及发展十分

迅速，制定《旅游法》的时机已经趋于成熟。日本《旅游

基本法》对于我国旅游立法的内容、规范等方面具有

重要借鉴意义。

日本旅游法的立法宗旨，为我们的旅游立法提供

了借鉴。从日本的旅游立法宗旨来看，一是为了促进

本国旅游业的健康发展，从而促进本国的经济社会和

文化的全面发展；二是为了提高本国企业在国际旅游

市场的综合竞争力，保持国际收支平衡；三是为了保

护旅游者的合法权益；四是为了促进本国国民和其他

游客的健康文化生活；五是为了促进世界和平，增加

各个民族之间的相互了解与信任等。

日本对《观光基本法》适时修改的做法值得我们

思考借鉴。例如，《旅行社管理条例》是目前我国一部

比较重要的旅游法律，自1996年10月颁布实施以来，

曾经为了应对加入

WTO而于

2001年12月进行简单修

改，只将中外合资旅行社的管理纳入条例之中，没有

修改条例的主要内容

。多年的旅游实践证明，旅行社

质量保证金制度、出境旅游相关规定已经不适应当前

我国旅游业发展形势，标准旅游合同也急需制定实

施。建议尽快对《旅行社管理条例》进行必要修改，出

台标准旅游合同范本，使我国的旅游法制建设更加完

备，促进我国旅游业健康发展。

我国在建立世界旅游强国的道路上，最艰巨的任

务是提高行业内在的品质，例如法制环境、服务质量

和消费者的意识等。而良好的法制环境是解决其他问

题的前提。在旅游行业管理部门领导的高度重视和正

确领导下，我们有充分的信心，在3至5年以内中国旅

游业完全可能拥有一个符合本国国情、与国际旅游立

法接轨、达到世界先进水平的旅游法律体系，它将是

我国旅游业健康发展的根本保障。

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