地方财政收支结构分析
地方财政收支结构问题研究
中国人民大学 朱青
讲座内容
• 中央与地方分税制概况 • 地方政府收入 • 地方政府收入结构 • 地方政府的财政能力 • 地方政府支出结构 • 地方政府公债
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一、中央与地方分税制概况 从1994年起，中央和地方实行“分税制” 的财政体制。中央和地方政府的收入划分 按税种进行，各个税种被分为中央税、地 方税和中央地方共享税。同时，税务机关 也相应地分为国税局和地税局两大系统。 国税局系统负责征收中央税和共享税；地 税局系统负责征收地方税。
分税制改革改变了中央政府“要饭财政” 的局面，中央集中上来的财政收入（含中 央本级收入和地方上解收入）占全国财政 收入的比重，从1993年之前的38%左右上升 到2008年的54.8%，实现了党的“十五大” 提出的“提高两个比重”的目标。
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“分税制”改革后，中央政府在手中财政收入 增加的同时，也不断提高对地方税收返还和 转移支付的力度。2008年，中央本级支出占 只占全国财政支出的21.4%，而地方本级支出 占到了78.6%。根据2009年国家预算，中央本 级支出只占全国财政支出的19.6%，中央对地 方的税收返还和转移支付占全国财政支出的 38%，占中央总支出的66%。
二、地方政府收入 （一）地方政府收入内容简介
地方政府收入
预算内收入
预算外收入
制度外收入
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1.预算内收入 （1）一般预算收入 ①地方本级收入 ②中央税收返还和转移支付收入 （2）政府性基金收入 从2007年开始纳入预算内，包括农网还贷资 金收入、残疾人就业保障金收入、养路费收 入、公路客货运附加费收入、农业发展基金 收入、国有土地使用权出让金收入等。
2.预算外收入 预算外收入相当于预算内收入的比例：1990年 为92.2%，2000年为28.6%，2007年为13.3%。 2007年，地方政府的预算外收入占全部预算外 收入的94%。其内容包括： （1）行政事业性收费 （2）乡镇自筹、统筹资金 （3）国有企业和主管部门收入 （4）其他收入
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• 社会保险缴费收入目前也是政府的预算外 资金。养老、失业、医疗、工伤和生育保 险基金收入要纳入财政专户管理，预算外 列支。但它不属于传统的预算外资金。
3.体制外收入 体制外收入是地方政府的“小金库”，它 们没有固定的收入来源，也没有指定的用 途，主要是应对不时之需。收入来源可以 是政府资产的出售收入，或预算内资金结 余的结转。目前体制外收入没有官方统 计，在一些发达地区估计可占到政府收入 （预算内外）的10%左右。
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（二）地方本级收入的内容 1.税收收入 （1）小口径地方税收收入 包括营业税、城建税、房产税、
城镇土地 使用税、耕地占用税、契税、土地增值税、 车船税、资源税、烟叶税以及属于地方的 印花税收入，即地方税收入，共涉及11个 税种。
（2）大口径地方税收收入 包括小口径地方税收收入以及地方按比例 取得的增值税、企业所得税和个人所得税 分享收入，共涉及14个税种。
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2.非税收入 （1）专项收入 包括：排污费收入、水资源费收入、教育 费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿 权及采矿权使用费及价款收入等。
（2）行政事业性收费收入 即地方政府和部门依据中央和地方政府的 行政性法规、政府规章或者规定等收取的 各项收费收入。包括公安行政事业性收费 收入、法院行政事业性收费收入、司法行 政事业性收费收入、工商行政事业性收费 收入、商贸行政事业性收费收入等等。
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（3）罚没收入 包括一般罚没收入、缉私罚没收入、缉毒罚 没收入。一般罚没收入中包括公安、检查 院、法院、工商、税务、海关、卫生、食 品药品监督、新闻、交通、审计、银行、 民航、证监会、电监会、保监会等部门的 罚没收入。
（4）国有资本经营收入 即各级政府及其部门、机构履行出资人职 责的企业（即一级企业）上交的国有资本 收益。其中包括利润收入、股利或股息收 入、产权转让收入、清算收入、国有企业 计划亏损补贴等。
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（5）国有资源（资产）有偿使用收入 包括海域使用金收入、场地和矿区使用费收 入、专项储备物资销售收入、利息收入、 出租车经营权有偿出让和转让收入、非经 营性国有资产收入等。 （6）其他收入 包括捐赠收入等。
（三）中央税收返还和转移支付收入的内容 1.中央对地方的税收返还 （1）“两税”返还 按各地区“两税”（消费税和增值税的75%） 增长率的1:0.3系数确定税收返还增长额， 即各地区“两税”每增长1%，税收返还增长 0.3%。例如，某省2007年得到税收返还100 亿元，2008年该省“两税”增长率为20%， 则2008年该省税收返还额为106亿元。
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（2）所得税基数返还 从2002年起，企业所得税和个人所得税收 入中央地方共享。除铁路、国家邮政、四 大国有银行、三大政策性银行以及海洋石 油天然气企业缴纳的企业所得税外，其它 企业缴纳的企业所得税和个人所得税均以 2001年为基期，按60%中央、40%地方划分。 地方分享的所得税收入如果小于地方实际 所得税收入，差额部分由中央作为基数返 还地方。
2.中央对地方转移支付 （1）财力性转移支付 ①一般性转移支付 ②民族地区转移支付 ③调整工资转移支付 ④农村税费改革转移支付 ⑤义务教育转移支付 共计11项财力性转移支付
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专项转移支付 ①社会保障和就业 ②农林水事务 ③环境保护 ④医疗卫生 ⑤教育 ⑥科学技术
三、地方政府收入结构 （一）预算内收入结构 2008年，地方政府预算内收入共计64701.21亿 元，其中，一般预算收入约占80%，政府性基 金收入占20%。政府性基金收入的79.1%为土地 出让和使用费收入。 2008年，地方一般预算收入共计51590.52亿 元，其中本级收入为28644.91亿元，占 55.53%；中央税收返还和转移支付收入为 22945.61亿元，占44.47%。
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2008年，在地方一般预算的本级收入中， 税收收入占81.2%，非税收入占18.8%。 在地方的税收收入中，营业税占31.8%，增 值税占19.4%，企业所得税占17.2%，个人 所得税占6.4%，契税占5.6%，城建税占 5.8%，房产税占2.9%，土增税占2.3%，城 镇土地使用税3.5%，印花税占1.6%，资源 税占1.4%，耕地占用税1.4%。
2008年，在地方非税收入中，行政事业性收 费收入占32.7%，专项收入占25.1%，罚没收 入占16.1%，其他收入占26.2%。
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2008年，中央对地方税收返还和转移支付 收入共计22945.61亿元，其中，税收返还 占21%，转移支付占79%。 2008年，在转移支付收入中，财力性转移 支付收入占46.6%，专项转移支付收入占 53.4%。
2008年，在财力性转移支付收入中，一般 性转移支付收入占40%，调整工资转移支付 占27.5%，农村税费改革转移支付占8.8%， 民族地区转移支付收入占3.2%，义务教育 转移支付占3.1%。
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2008年，在专项转移支付收入中，社会保 障和就业占24.1%，农林水事务占15.2%， 环境保护占9.8%，医疗卫生占专项转移支 付的7.8%，教育占6.9%，科学技术占0.9%。
（二）预算外收入结构 2007年，各项预算外收入的占比： 1.行政事业性收费，占68.6% 2.乡镇自筹、统筹资金，占2.7% 3.国有企业和主管部门收入，占0.6% 4.其他收入，占28.1%
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四.地方政府的财政能力 政府财政能力是指政府为向公民提供公共产 品和服务而筹集和提供财政资金的能力；或 者说，是政府用所筹集到的财政资金满足社 会公共需要的能力。
地方政府的财政能力可以用地方财政支出 占本地GDP的比重，以及相关基本公共需 要满足程度的指标来衡量。 党的“十七大”首次提出要让地方的财力与事 权相适应，而不再提财权与事权相适应。
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地方政府财政能力的大小不仅取决于地方 自有财力，还要看中央对地方的转移支付。 关键是要建立一套科学有效的转移支付体 制。
五、地方政府支出结构 与地方政府的收入结构相对应，地方政府的 支出也可分为预算内、预算外和体制外支出。 2008年，在地方政府预算内支出中，一般预 算本级支出为49052.72亿元，地方政府性基 金支出12927.98亿元
。在地方预算内支出 中，一般预算支出占79.2%，而政府性基金 支出占20.8%。
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1.地方政府一般预算支出结构 2008年，在地方政府预算内的本级一般预 算支出中，教育占17.3%，一般公共服务占 15.1%，社会保障和就业占13.1%，城乡社 区事务占8.5%，公共安全占6.9%，工商金 融事务等占8.3%，医疗卫生占5.5%，交通 运输占2.9%，环境保护占2.8%，科学技术 占2.1%，文化体育与传媒占1.9%。
2.地方政府性基金支出结构 在地方政府性基金支出中，征地、拆迁补 偿以及补助征地农民支出占29.2%，土地开 发和耕地保护支出占10%，廉租住房支出 1.1%，农村基础设施建设、基本农田建设 和保护支出2.9%，城市建设支出占23.5%， 破产或改制国有企业土地收入用于职工安 置等支出12.1%，养路费支出占9.1%。
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3.地方政府预算外支出结构 2007年，地方政府一般预算支出和预算外支 出共计44451.71亿元，其中预算外支出约占 13%。 在地方预算外支出中，教育支出占36%，交 通运输占16%，城乡社区事务占12.6%，一般 公共服务占10%，社会保障和就业占4.2%， 其他支出占21.3%。
六、地方政府公债 1.单一制国家地方政府公债的性质 2.地方政府的隐性债务与显性债务 3.控制地方政府债务规模的意义
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