从里格斯模型解读转型期的中国公共行政

公共管理

理论研究

２００７．１

从里格斯模型解读转型期的中国公共行政

□汤法远

内容提要】本文拟从社会转型的视角，借助“里格斯模型”来解读中国公共行政的异质【

性、重叠性和形式主义困境，并进一步指出，中国公共行政在转型期必须以参与行政、整合行政和服务行政为价值选择，以推动行政发展的实现。

关键词】里格斯模型【

转型期

参与行政

整合行政

服务行政

里格斯模型是美国著名行政学家里格斯从比较的角度，运用生态学的理论和思维方法，并借用社会学的“结构－功能分析”概念和物理学上的“光谱学原理”，对公共行政与其生态环境间的关系进行研究而创立的一套生态行政理论。发展中国家的行政问题是该模型的研究焦点，而且里格斯曾在中国生活和研究棱柱型行政”的很多观点直接来源过很长时间，他的“

于对中国问题的研究。中国是发展中国家，整个社会正处于转型过程之中，公共行政面临着各种错综复杂的生态诉求。因此，基于里格斯模型来解读中国当前的公共行政，并在解读的基础上分析中国公共行政在转型期的价值选择，不啻为一种有益的理性探索。

一、里格斯模型的基本架构三种社会形态和三种行政模式１、

里格斯将经济结构、社会要素、沟通网络、符号系统和政治架构看作决定性变量，把人类历史上的基本社会形态分为三种：传统农业社会、过渡社会和现代工业社会。传统农业社会以特殊性、归属价值和功能扩散为主要特征。如同折射前的自然光是一道白光，它是七色光的复合体，其社会结构也是混沌的，没有细致的社会分工与之相适应。行政行为与立法、司法、经济等社会行为混为一体，更谈不上专业化的行政机构，因而行政效率极其低下。里格斯把这种类型的行政称为“溶合型行政”。相反，现代工业社会是一种以普遍性、成就和功能专一为主要特征的社会。如同白光经过三棱柱的折射后，衍射为七色光，现代工业社会有着明确细致的社会分工，故政府职能有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各司其职，讲究的是行政的效率和科学性。里格斯称之为“衍射型行政”。介于传统农业社会和现代工业社会之间的社会形态是过渡社会。由于其过渡性，故其既保留

了传统社会的一些特征，又具有现代工业社会的因素，新旧并存，稻稗混杂。与过渡社会相适应的行政模式是“棱柱型行政”，里格斯重点讨论了此种模式的三个独特特征。一是异质性，即在发展中国家的同一个社会中同时存在着不同的行政制度、行政行为和行政风范，既有农业社会的，也有工业社会的，从而出现极不调和的现象。［１］二是重叠性，即行政机构和行政行为的重叠现象。过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素的影响，进而造成了公共行政的重叠性特点。具体地说是指，行政机构并不一定产生其应有的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定。［２］三是形式主义，即“应然”与“实然”不相符，理论与实践相脱节。［３］在过渡社会中，国家虽然有着完整的法律制度，但实际上起不到约束和规范作用，形同虚设，传统的东西在实际上仍具有巨大的影响力。里格斯认为，任何一种行政制度都有理论与实践脱节的形式主义，都可以找到政策、法令不能贯彻的事例，但只有在过渡社会，形式主义才达到了它的顶峰。

发展行政思想２、

行政生态学的发展是指制定和执行影响环境的集体决定的能力的增加。［４］它与衍射之间是一种正变关系。衍射导致发展，衍射程度越高，发展越成为可能。衍射即是在一个社会中分化和综合（在此相当于整合）的程度。［５］里格斯把分化和综合看作是发展过程中的两个关键性因素。分化和综合的程度代表了发展的衍射程度和棱柱过程的状况。假如社会高度分化而综合程度不高，表明衍射程度较低，异质性和重叠性较多，形式主义较严重，行政发展的障碍就越大。因此，发展的关键在于实现分化和综合的高度统一，提高衍射程度。

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里格斯通过分析影响分化和综合的因素，进一步解释了它的发展行政思想。他认为，在任何国家，分化的程度依赖于技术的和非技术的因素。技术发展越快，分化程度就越高。综合依赖于两个重要因素：渗透和参与。渗透是指一个政府在全国范围内制定和执行政策的能力。参与是指社会对法律的接受以及帮助政府制定和执行法律、法规、政策的愿望。在过渡社会中，社会参与的愿望和能力越大，参与政府事务的程度就越高。这样，渗透和参与就能促进在发展中产生的分化的综合，而分化和综合的统一就意味着衍射程度的提高，行政发展的实现。

二、转型期中国公共行政的困境解读

行政生态学认为，公共行政与其生态环境之间是一种辩证、互动的关系。一方面，一个社会的公共行政对其生态环境具有能动作用；另一方面，该社会的公共行政又是由其生态环境所决定、所塑造的。当代中国正处于转型的过程中，无论是经济体制的转轨，还是社会结构的转变，都是通过发展生产力和确立新的社会经济秩序来完成的。但即便如此，社会转型过程中仍会出现社会体制和文化等诸方面的断裂，导致个人层次、法人层次、规则层次的失范。这三个层次上

［６］

政的异质性使得行政受到各种相互冲突的行政因素的影响和制约，政府不得不承担大量的社会职能，也就不得不设置庞大的行政机构。同时，我国在建国初期实行的计划经济体制囊括了一切社会事务，最终导致了行政机构的极度膨胀。就国务院而言，

尽管从

１９７８年以来，经历了几次大的机构改革，但囿于传统

因素的影响，并没有从根本上解决问题。政府内部派系林立，职能混乱，政出多门，相互推诿等行政行为多元化的恶果，政府行政过程中的越位、缺位、失位等问题以及公章旅行现象，政治架构上的政治权力和行政权力合二为一，党政不分、以党代政等等，均是公共行政重叠性的典型表现。公共行政的重叠性不仅造成了社会资源的极大浪费，而且会导致政府机构合法性的丧失，严重破坏了政府的形象。

第三，中国公共行政的形式主义困境。形式主义是中国公共行政最显著最直观的特征。公共行政的异质性和重叠性特点必然导致整个行政系统的形式主义。中国社会的变迁在很大程度上属于“外生性”变迁。积极健康的行政理念和有效的行政行为后于新的正式机构的建立，这就决定了中国公共行政面对的是高度分化的生态环境，各种异质的生态要素都竭力左右行政的发展，而整个行政系统又缺乏一种能将各种异质的生态要素有机地整合在一起的机制。于是，机构和行为的重叠就在情理之中，形式主义也就司空见惯了。“有法不依，执法不严”政策失真，政策放弃”、“、口号性的环境保护、劳民伤财的形象工程等等，无一不是形式主义的表现。形式主义不仅扰乱了社会经济秩序，造成社会资源的极大浪费，而且还破坏了政府的威信。更为重要的是形式主义一旦与官僚权力相接触，便会深深地腐蚀行政行为的品质，严重破坏党风政风，并促使贪污腐败愈演愈烈。因为倘若政策、法令普遍被侵犯，

那么行政贪污的机会也必然会随之增

法令不能得以有效贯彻、执行的情况加，同时在政策、

下，遵纪守法者就会处于不利地位，于是，商人行贿、官员受贿等现象便会层出不穷。［８］

三、转型期中国公共行政的价值选择

社会转型期的中国公共行政属于过渡社会的“棱柱型行政”成就、民主、功绩制，其发展前途是以平等、等为主要特征的“衍射型行政”。按照里格斯的发展行政理论，行政发展的关键在于实现分化与综合的高度统一，提高衍射程度。而分化与综合的统一依赖于政府渗透能力、社会参与愿望和参与能力的提高。基于此，转型期中国公共行政的价值选择，应该包括以下三个方面的内容。

参与行政。所谓参与行政，广义的解释是指公１、

众参与社会公共行政管理的活动与行为；狭义的解释是指政府部门与一些介于政府与企业组织之间的第三部门对社会公共活动和公共事务的协同管理。作为转型时期的产物，参与行政这种新型的行政运作机制和方式能有效地实现分化与综合的统一，提高社会衍射程度，促进行政的发展。这是因为，参与行政具有高度的社会关注性、社会开放性和社会动员性。一方面，

的失范都对公共行政产生着深刻的影响，使其面临着错综复杂的生态诉求和困境，这种困境的表现可以用里格斯“棱柱型行政”的三个特征来解释。

第一，中国公共行政的异质性困境。从历史纵向来看，新中国成立后，社会主义行政管理体制从本质上否定了一切旧时代的政府管理体制，特别是十一届三中全会以来，政府更是以充满活力的新行政形象和高效率的工作强有力地推动着整个社会的发展，各种衍射型行政”的新因素不断凸现。但不可否认的是，“

中国的现代化进程时间较短，而经历的封建社会时间较长，加之计划经济体制以及前苏联的影响，各种传统因素仍具有巨大的影响力。更重要的是我国依然是个农业大国，是典型的过渡型社会。这就决定了中国的公共行政无论是在行为层面，还是在制度层面，抑或是在思想层面上都不得不面对各种错综复杂的异质性因素。在行政伦理方面，公职人员宣称自己是人民的公仆，但骨子里却有一种“官本位”以官为重”、“、以官为先”的传统观念。政府行政讲求公正和公平的“

原则，但在熟人伦理、家族伦理面前，这些原则却显得苍白无力。在人事行政方面，公务员的录用、升迁应以考核为依据，但在实际操作中起主要作用的却是家庭背景、学历、资历等因素，从而形成了一种严重的“西化

［７］从行政方法上看市场经济要求以分子反精英现象”。，

市场为主，计划为辅，发挥市场配置资源的基础性作用，但全能行政，大包大揽的现象却屡见不鲜。这种异质性是中国公共行政最重要的特征，也是重叠性和形式主义的深层原因。它不仅影响了行政系统的作用、制约了它的行动、导致了行政管理的低效率和无效率，而且更严重的是，它极有可能造成行政的畸形发展。

第二，中国公共行政的重叠性困境。中国公共行政的异质性直接造成了其重叠性的特点，因为公共行

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参与政府的行政管理活动有利于参与者逐渐了解政府内部的工作条件和环境，熟悉政府工作的过程、方法、机制与手段，掌握公共行政管理活动的规则和规律。因此，参与者的参与愿望能得以不断激发，参与技能会越来越娴熟，参与能力也将会越来越强；另一方面，社会特别是那些行为直接或间接地受到政府公共政策规范、管制和制约的个人和组织对政府公共行政的关注，不仅有利于密切政府与社会之间的关系，而且有利于政府在充分的意见表达和利益整合的基础上制定政策。同时，参与行政所具有的社会动员功能，能为政府行政争取到大量的社会资源和社会力量。但是，受制于转型时期不确定因素较多这一现实，现阶段我国尚不具备迅速推行社会公众大面积参与公共管理的“泛参与”模式的基本条件。适合过渡期的参与模式主要是“狭参与”——由政府和第三部门协调进—组行管理运作的参与行政。因此，提升社会的制度化、织化和自主化水平，促进社会的健康发育，是参与行政应有的题中之义。

整合行政。作为行政运作的一种基本手段，整２、

合行政的精髓在于用系统和全局的思想来统领行政重叠的机构系统，控制行政过程，将各种异质的要素、和行为有机地整合在一起，

发挥行政系统的整体功

能，强化政府的渗透能力。它涉及到行政系统内部和外部的各个方面，可以采用规划整合、制度整合和政策整合几种具体形式。规划整合主要涉及到行政系统的组织使命和总体目标。假如没有使命和目标的话，即使我们大步迈向前去，亦将无所寸进（涂尔干语）。欲根除行政的异质性、重叠性和形式主义，实现分化与综合的统一，提升政府能力，就必须为行政系统规划出一个囊括总目标、分目标、子目标在内的目标树，发挥组织目标的导向、激励和协调功能，将行政系统内部的人力、物力、财力等要素整合为一个和谐运作的整体。制度整合就是借助制度的力量来规范和协调政府机构及其人员的行为，提升政府的渗透能力。契约若没有刀剑，就只是一纸空文（霍布斯语）。对于政府政策的执行和目标的实现，刀剑就是坚强有力的制度保障。因此，必须通过政府的制度安排来塑造一种具有刚性、严肃性和权威性的制度环境，特别是要不断完善责任追究制度、绩效评估制度和行政监控制度，以最大限度地促进行政系统的整合。政府只有制定出能够充分反应社会各方的利益和诉求的公共政策并加以有效地执行，通过政策整合的手段来为政府行政创造一个良好的生态环境，才能使自身的渗透能力逐步得以提升，进而促进行政发展的实现。

服务行政。在很大程度上，中国社会的变迁属３、

于“外生性”变迁，变迁的顺序多由技术层面到制度层面再到思想层面，变迁的难度越来越大，在变迁的过程中会出现三者显著脱节的现象，这就导致了棱柱型行政产生的环境基础，行政的异质性、重叠性和形式主义非常严重。参与行政和整合行政分属于技术和制度的范畴，难以解决思想观念的问题。因此，转型期中国公共行政的价值选择还应有一种行政模式———服

务行政。对服务行政不能作直观的理解，它不是简单地指政府的服务态度好、服务质量好，它的真谛在于一种政治意识和政治信念———主权在民。主权在民的思想明确了政府与人民的关系，人民是主权者，政府是服务者，政府的权力是人民赋予的，它理应接受人民的监督，为人民服务。作为主权在民思想的产物，服务行政在实现分化与综合的统一，促进行政发展上的作用在于：一方面，从政府的角度观之，政府既是作为人民的服务者而存在，理应将其管理理念转变到社会导向、结果导向、责任导向、顾客导向和市场导向，站在社会的角度，权衡利弊得失，制定出能充分反应社会各方利益和诉求的公共政策并有效执行之，使自身的渗透能力得到不断提升；另一方面，从社会的角度来说，基于主权者的身份，社会大众将会以极大的热情和强烈的意愿，参与到政府的管理活动中来，监督政府的行为，表达自己的意见和要求，使政府的政策更加符合自身的利益，

也使自身的参与能力越来越

高。同时，服务行政还能有效地促进社会发育，提高社会的制度化、组织化和自主化程度，强化政府与社会之间的良性互动，促进各种异质性要素的整合，推动公共行政的不断发展。

综上所述，借助“里格斯模型”关于过渡社会“棱柱型行政”的分析和发展行政的思想，可以充分认识转型期中国公共行政的异质性、重叠性和形式主义困境。政府必须作出相应的价值选择，突破这些困境，以推动行政系统和政治、经济、社会的发展。

参考文献

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［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００５：１５．

［２］丁煌．西方行政学说史［Ｍ］．武汉：武汉大学出版社，

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［７］丁煌．西方行政学说史［Ｍ］．武汉：武汉大学出版社，

２００６：２９９．

［８］丁煌．西方行政学说史［Ｍ］．武汉：武汉大学出版社，

２００６：３０１．

（作者单位：云南大学公共管理学院）

（责任编辑：齐秀华）

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