政府资源配置:激励与约束机制的构建

作者：张良庆

安徽财政研究 1998年09期

　　提高政府配置资源的效率，重要的一环就是要形成有效的激励与约束机制，使公共机构能够自动地在公共商品的决策、执行过程中，按投入产出最大化目标来供应公共商品，最大限度地满足消费者的公共需求，实现政府对资源的有效配置。公共经济学的研究表明，在政府资源配置中，由于存在着信息的不对称性、公共品的不可分割性和收益的非货币化以及政府对公共品供给的垄断性等因素，使得激励与约束机制的构建与市场化方式有着显著的区别，在实践中也面临许多困难。

　　然而，在政府资源配置中建立激励与约束机制虽然存在着很大的困难，但朝着效率的目标努力总能获得一定成效。改革开放以来，我国在处理政府资源配置中的激励和约束问题方面也积累了一定的经验，如加强法制建设，从法律上规范和约束政府机构的行为；加强执法监督的力度，打击腐败行为；在一些重点支出方面实行了预算包干的办法，制约公共开支的膨胀；等等，都见到了一些成效。但从目前来看，存在的问题也不少，由于激励与约束机制上存在的缺陷，在一定程度上导致了公共机构的目标与社会目标的偏离，政府雇员和机构对个人利益、机构利益的追求，干扰了社会公众利益的增进，降低了公共部门的效率，引发了较为严重的官僚主义、人浮于事、机构臃肿、贪污腐化、奢侈浪费、弄虚作假等问题，损害了政府部门的公仆形象。因此，构建有效的激励与约束机构，既是提高政府资源配置效率的要求，也是政治体制改革中的一项重要任务。

　　一、激励与约束机制构建的着眼点

　　（一）个人利益与社会利益的结合

　　所谓激励与约束机制的构建，就是要形成一种能够有效地将个人的理性行为与社会的理性行为统一起来的机制，使个人对利益的追求在一定的约束条件下作出有利于增进社会福利的反映，从而提高效率。这与我国传统的激励与约束机制在出发点上是有很大区别的。过去我国的经济政策，以及作为政策依据的传统经济理论包含一个严重的误解，即认为为了保证国家经济的顺利发展，必须限制甚至牺牲个人利益，因为它假定每个人都是忘我工作的，个人利益与社会利益是分割的，追求个人利益就必然会造成对社会利益的损害，不承认个人的利益可以与社会利益相互共存和相互促进。这种脱离了个人利益基础的社会利益观，可以说是我国传统体制低效率的一个重要的思想基础。改革开放以来，这一思想基础已经在很大程度上发生动摇，特别是在国有企业的改革中，尊重企业相对独立的经济利益，尊重企业职工个人的利益，成为企业转机建制的重要着眼点。但在公共领域内却变化不大，仍然将政府官员的个人利益视为异己的力量，这就使激励与约束机制失去了应有的基础。事实上，如果社会都是利他主义者，也就不存在激励和约束问题了。搞社会主义市场经济，一方面必须保护社会每个成员（包括政府官员）为了自身利益而进行公平竞争和选择的权利，同时又要精心设计法律等措施来规范人们追求个人利益的行为，使之最终能够达到共同的社会目标。因此，要把法律、政策条令约束下的自利行为与违反法律、政策条令的损害他人的自利行为区分开来，应该尊重前者，而坚决反对后者。由此出发，激励与约束机制的构建就不能着眼于如何用社会利益来取代政府官员的个人利益（历史经验证明这是不能成功的或不能持久的），而应着眼于如何引导其追求个人利益的行为符合社会的要求，使每个人无论是在主观上还是在客观上、有意识或是无意识地都能作出有利于社会的选择，并能够使那些即使最自私的人在追求个人利益时，也去自觉地为社会或他人服务。

　　（二）行政的和政治的激励与约束

　　政府资源配置的决策主要是通过政治程序进行的，因此，激励和约束也应主要靠行政和政治的激励与约束。政府提供公共商品不以赢利为目标，不能象市场中的企业那样主要靠奖金、分红等物质刺激的办法来调动政府职员的积极性，不能照搬市场主要靠货币手段来激励与约束的办法。决策既然是由政治程序决定的，那么，最大的激励与约束必然是政治和行政的激励与约束，换言之，在其位必须谋其政、行其责，官员的政治职位是由政治行政程序给予的，则对其的激励与约束同样应主要通过政治程序来体现。决策若发生重大失误，或决策执行被扭曲，公共商品和服务的提供出现低效率，就要失去政治职位或公职。人民代表如果在审议政府资源配置时不能充分表达他所代表的利益边界范围内的那些人的意见，就要被撤消（落选）代表资格。政府官员在履行资源配置职责时发生重大失误，就要被罢免官职。这样，政府意志实际上就是民众意志的集合，消费者对公共机构的制约就可以通过政治程序真正体现出来。相反，如果政府官员能上不能下，工作无成绩，甚至出了问题还可以易地做官；如果人民代表不能代表人民意愿还可以继续作为候选人而当选；如果公共机构的人员能进不能出，那么这样的机制、这样的政治程序就只能对官员形成一种错误的导向，反而可能成为低效运转、损公谋私的制度因素。因此，构建激励与约束机制，必须着眼于政治行政手段，充分发挥社会主义民主政治的优势，对官员的个人政治地位目标以“乌纱帽”来约束和激励，在政治行政程序和方法上进行激励和约束的创新，为官员建立较为稳定的政治职位的心理预期，引导其行为决策的选择与社会公众利益的目标保持一致。

　　（三）适当引进市场的办法

　　从官僚组织的一般性特征来看，预算的扩张是一种内在的冲动，它会引起公共开支（成本）与公共商品和服务的产出的背离，导致政府资源的不合理占用增加。要解决政府部门预算扩张冲动，主要在于建立一种内部控制机制，形成有效的遏制预算扩张的激励与约束。这单靠政治程序是不够的，还必须开辟新的途径。除了政治的、行政的约束方式之外，还可以借鉴市场的方式，引入竞争机制，在有条件的环节打破公共机构的垄断地位，形成一种外在的压力，来促使公共机构建立内在的控制机制；同时，可以参考市场上资本所有者对经营者的激励与约束方式，探索建立可以量化或者说是货币化的考核标准，将社会的目标与官员的个人目标、公共机构的集体目标挂起钩来，将“花别人的钱”和“代别人花钱”在一定程度上转化为“花自己的钱”和“代自己花钱”，从经济利益上形成一种内在的激励与约束。在这方面应该说是有很好前景的，但必须注意掌握引导适度，否则就有可能出现降低公共商品质量和公共服务水平、弄虚作假等弊端。

　　二、完善法制的激励与约束

　　关于加强法制的问题学术界论述很多，这里主要试图从委托－代理关系的角度加以分析。

　　根据科斯的企业契约理论，企业的委托－代理契约通常缺乏完备性。政府资源配置这种双层委托－代理契约同样也是不完备的，消费者将决策权交给代表他们决策的人时，面对的也是不确定的未来，并没有详细规定在每一种可能出现的情况下决策者应该作出怎样的决策；决策者也是在不确定性的环境下将执行权交给各公共机构，不可能十分详尽地规定公共机构在每一种可能出现的情况下怎样作出决策和执行。在不完备的契约下，决策者和执行者都有可能因追求个人利益目标而损害公众目标，因此激励与约束的问题随之而生。但这里的双层委托－代理契约关系与企业的委托－代理契约关系至少有以下区别：首先，第一层次的委托人是广大选民，人数众多，搭便车的心理决定了监督的困难；第二层次的委托人则是决策者，决策者又是代表广大选民，利益上是一种间接的关系，也会影响对执行者的监督；其次，这里不存在利润目标，而消费者的公共利益又很难经过准确测定以后进入契约内容。这就决定了对代理人（决策者和执行者）的激励与约束不能着眼于“剩余索取权和剩余控制权”的界定，而是要在完善契约关系上作出安排。也就是说，政府资源配置虽然只能是一个不完备的双层契约关系，但契约中的“漏洞”过多，是造成缺乏对决策者和执行者制约的一个重原因，解决“漏洞”过多的问题就是要走法制化道路。

　　从我国情况来看，政府资源配置中动力不足、约束不强问题的一个重要根源正是在于契约的过于不完备，以致“漏洞”太大：法律法规过于粗略，在将权力交给决策者和公共机构领导者的同时，对其责任和义务却规定不够，权力和责任不对称，以致有少数人能够在法律的约束之外去谋求个人的利益，侵害消费者的公共利益；干部人事管理制度不健全，激励与约束的条款不多，干好干坏一个样，形成了一种不良的制度导向；大量以公共名义收取的资金在法制约束之外运行，成为部门和单位自行支配的“小金库”；对资源配置中的损失浪费没有明确规定决策者和执行者的责任，因而无法进行奖惩；等等。西方公共选择学派中的宪制理论认为，规则约束中更重要的是对政府权力和公共选择者行为的约束，不使之侵犯个人自由和公众权力。因此我们必须进一步加强法制建设，通过法制来堵塞双层委托－代理契约中不应有的“漏洞”，重新塑造政府资源配置的政治程序和过程，特别是要健全决策过程中的民主集中制原则，对决策者在资源配置中的集中权力要作出比较明确的界定，建立内在的程序约束，通过对决策规则与立法程序的预先规定来影响公共政策的制定和执行方式，强化激励与约束，“更加自觉地代表全国各族人民的整体利益、长远利益，同时又善于把整体利益、长远利益与局部利益、当前利益结合起来，调动各方面的积极性，保持经济和社会发展的活力”。使政府资源配置如具有交换性质的市场一样运行，一样具有较强的激励与约束功能，这是提高我国政府资源配置效率的必由之路。

　　在法制建设中，还要解决“履约”即执行法律的问题，有法不依、执法不严等于没有法律。从某种程度上说，我国目前更为突出的是执法（即履约）的问题。例如，本来依法征税是法律规定的税务部门的基本职责，有税不收或少收就是玩忽职守，而在实践中却出现了收税要提成，没有提成或提成较少则有意见并在征税过程中“表露”出来；同样，一些行政执法部门收费或罚款也要给“好处”，否则就采取“该收不收，该罚不罚”的对策选择，这就是公共机构众多“违约”情况中的一例，这些公共机构视国家法律规定的职责于不顾，却没有严格的监督和制止措施，说明我国在“履约”方面确实存在严重缺陷。因此，从法治上来解决“履约”问题是我国构建激励与约束机制的重要环节。维持一个法治的社会是需要付出成本的，特别是在建立法治社会的初期所需要的成本可能更大，这使法制建设面临着困难。但需要看到的是，建立法治社会是一个“收益”递增、“成本”递减的过程，如果能够形成一个人人遵纪守法的局面，不仅可以提高政府资源配置的效率，而且可以提高市场资源配置的效率，从全社会效率进行长期权衡还是收益大于成本的。因此不能以成本过大而容忍和放纵有法不依的恶习。相反，如果有一个好的政治机制，特别是一个法治的环境，加强对党和国家方针政策贯彻过程的监督，保证政令畅通，加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，则政府官员对个人利益的追求能自动地促进社会利益的实现，我们就可以在政治活动中看到“看不见的手”的作用。

　　三、充分发挥社会主义的政治优势

　　社会主义政治优势指的是在社会主义的理想信仰的支配下所形成的政治立场、政治观点、政治纪律等，这与全社会消费者的公共利益是基本一致的。利用这种政治优势，对于增强政府资源配置中的激励与约束作用，具有重要的不可替代的作用。上面我们分析到，在政府资源配置中，最大的激励与约束就是政治的、行政的激励与约束，社会主义政治优势就是一种可以形成政治上的激励与约束的重要因素，它包括了按照民主集中制原则统一起来的组织优势、全心全意为人民服务的目标优势等，因而对每个社会成员特别是党员领导干部的行为形成了一种比较严格的制约，即必须满足社会公共利益的要求，这在政府资源配置中恰恰可以起到激励与约束的作用，与社会公共利益的目标是完全一致的。

　　利用社会主义政治优势来加强政府资源配置中的激励与约束，主要可侧重于两个方面：

　　一是发挥政治的思想优势。高举邓小平理论的伟大旗帜，抓住解放思想、实事求是这个精髓，对党员干部、人大代表、政府官员等进行深入的思想教育。包括开展以为人民服务为核心、以集体主义为原则的社会主义道德教育，民主法制教育和纪律教育，引导公共机构的人员树立正确的世界观、人生观和价值观，正确处理个人利益与社会利益的关系，大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义和艰苦创业，倡导爱岗敬业、诚实守信、办事公道、服务群众、奉献社会的公共职业道德，形成共同理想和精神支柱。特别是在核心公共部门，即从事一般性行政管理和执法部门，这里的工作任务很难作出明确规定和监督，仅靠改进制度是不足以改善其服务水平的，因此，更需要提倡尽职尽责的精神，鼓励职工将社会的目标和组织的目标看作是自己的目标。

　　二是发挥政治的组织优势。在改革政府行政机构的同时，改革干部人事制度，实行严格的考核，完善干部职工队伍的内部激励与约束机制。在政府与公共机构的委托代理关系中，可以考虑建立一种组织人事制度方面的“退出”机制（或叫“终止”机制）：当考核证明领导者不称职、不廉洁、工作低效率，能够解除其领导职位，并不得易地或易部门再行就任；当考核发现公务人员不称职及其它问题时，能够中止政府与其任用的合约关系，即解雇或开除；当考核发现某公共机构作为一个整体不称职、低效率、集体舞弊问题时，能够对其进行解散、重组，等等。公共机构就是特殊的企业，因而应该像其他企业一样，打破铁交椅、铁饭碗，干部能上能下，职工能进能出，而不是一雇定终身。可以借鉴企业改革中的方法，在政府内部实行下岗制度，比方说，规定两年考核不称职的，就要下岗，经过培训后仍然不能称职的，则应予以解雇。

　　四、适当运用竞争的手段

　　从政府资源配置的特点看，目前存在的问题之一在于缺乏竞争，由于公共机构对公共商品和服务提供的垄断地位，缺少外在压力，同时由于独家提供也就难以建立一个考核其业绩的参照系。其实，政府提供的公共商品和服务，按其性质是可以进行划分的，一类是纯度较高的公共商品，如政府本身这个公共商品等，（政府的行政执法就不能由私人来办），这类公共商品的提供至少目前无法引入竞争机制。但其他大量的公共商品和服务经过技术处理都是有可能形成一定的竞争环境的。美国戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府》一书就提出，要用企业精神改革公营部门，其中的核心思想之一就是构建“企业化政府”这一新模式。他们对正在出现的新型的公共机构作出了如下描述：“这些新机构人员精悍，权力分散，标新立异。它们灵活机动，适应性强，能随机应变，很快学会新东西。它们利用竞争、顾客选择和其他非官僚主义的机制来完成使命，尽一切可能创造性地有效地工作。这些机构是我们的未来。”他们提出的大量改革事例表明，在公共机构引入竞争机制是完全有可能的，而且是卓有成效的。

　　从我国情况来看，在政府资源配置中引入竞争机制，可以考虑以下方面：一是放开或放松一些政府高度垄断行业的进入管制。如邮电通讯、电力、道路、广播电视等行业应该允许更多的市场主体参与竞争。有些基础设施行业之所以要由国家独家来办，理论上的依据是其自然垄断性（成本递减、收益递增行业），市场主体缺乏投资的能力。但现在看来，并不完全如此，因为我国的市场主体经过长期发育，已经具有了相当的实力和筹资的渠道，而且现代科学技术的高度发展也已经提供了必要的物质基础，使市场主体参与这些基础性行业的竞争而不是由国家垄断经营具备了条件。如我国大量收费公路的建设和经营，电讯行业初步出现的竞争，国家以外的实体对电力行业的投资和经营等，已经表明了公共商品和服务领域竞争的可行性。当然，放开或放松进入管制并不等于不管制，即使是竞争经营也需要在运转规则上进行管制，保证良好的秩序。二是扩大政府提供而由市场主体生产的范围。如城市卫生和垃圾搜集处理，市政设施的建设工程，城市公共交通，等等。对社会主体兴办的教育、文化等具有一定公益性的事业，可由政府给予一定的资助。

　　同时，在公务员队伍中也要引入竞争机制，通过公务员队伍内部的竞争，来促进精明强干而有进取心的人脱颖而出，并由此激发整个公务员队伍的活力。方法包括：公务员聘用制度要突出个人才干而不是领导者好恶；内部晋升制度上要鼓励形成人人奋发向上的局面，即能者上、庸者下，而不能鼓励熬年头、混日子和跑官要官者，等等。

作者介绍：张良庆 省政府办公厅