关于小城镇建设发展的几点思考

关于小城镇建设发展的几点思考

【提要】进入新世纪，中国的经济与社会全面进入转型期，工业化要求城市化，对中国这样一个发展中国家，随着我国农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，在今后的几十年里，大力发展小城镇是提升城市水平的主要手段。

【关 键 词】小城镇建设/城镇化/工业化/健康发展

目前，作为有战略意义的小城镇建设，已经引起社会各方面的重视，全国各地的小城镇建设日渐升温，其成果也日益明显。

我国小城镇发展现状

改革开放以来，我国城镇化水平与建国后前30年相比，有了显著提高。与农村工业化的发展相伴生的小城镇发展打破了城乡分割的体制。民间投资推动了农村城镇化发展。有效地分流了大中城市发展的压力，弥补了国家资金紧张的不足，拓展了城乡商品市场拉动了城市化需求。

但是，由于历史的原因，我国小城镇发展水平仍然滞后，无法适应经济社会全面发展的客观要求，影响了“三农”问题的解决。

目前我国农村小城镇发展中出现的主要问题

党的十五届三中全会提出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的大战略”，准确地论述了小城镇在我国社会经济发展战略中的地位。目前，我国小城镇建设面临的具体问题主要表现在：

1.小城镇发展过程中存在不合理的制度，且管理粗放，缺乏强有力的法制规范和规划指导。

目前传统意义上的制度制约尽管有所缓解，但仍然是重要的约束因素，这一方面造成农民进入城镇缺乏法律与制度的保障，更容易由于规则不统一、不透明而给农民带来许多额外的高负担，提高了农民进入城镇的成本，也容易由此滋生腐败现象。

2.小城镇化过程中城市建设用地受限，城乡争地加剧

我国土地资源有限，每年城镇发展而使耕地减少的事实已引起社会的广泛关注，城乡争地现象日趋突出。

3.小城镇数量的增加尚未起到通过大量吸纳农业人口和促进乡镇企业集中，

来缓解人地矛盾，调整产业结构的作用

4.小城镇化过程中环境污染问题突出，城市生态遭破坏

5.小城镇建设遍地开花，依靠行政力量推进，加重农民负担

目前的小城镇建设存在着急功冒进，一哄而上，遍地开花，乱铺摊子现象。

6.小城镇人口素质堪忧，小城镇发展人才匮乏

7.面临着建设资金紧张的矛盾

8.小城镇发展导致了许多公共设施的低层次重复建设

9.目前许多小城镇的发展很难产生城市的聚集效应和规模经济效益

进入２１世纪，是我国小康社会发展建设的关键时期，我国经济发展将会遇到很多的机遇和挑战。特别是我国三农问题和小城镇的协调、可持续发展问题是我国能否在2020年实现全面小康社会的关键。

1.城镇化道路

中国的农村城镇属于农村范畴，在宏观政策制定时，小城镇归类于农村经济序列。这一背景注定了农村小城镇的发展与农村经济的起伏具有相同脉络。

城镇化过程是农业经济向工业经济的转变、农业资源非农业化的过程，是农业人口向城市人口的迁移过程，是传统乡村社区向现代城市社区的转变过程，是城乡空间平等发展和逐渐融合的过程。

城镇化发展的建议

（1）加强规划，科学更新。科学的规划具有预见未来的任务，能预测城镇生态成长的一般规律。加强农村小城镇体系规划和小城镇总体规划，以战略的眼光，把握宏观经济态势，确定城镇再发展方向。

（2）从战略的高度重视小城镇再开发。自20世纪80年代以来，我国一直将发展农村小城镇作为一种国家发展策略，针对我国农村城镇化过程中出现的不可持续发展问题，中共中央、国务院于2000年7月制订了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，这份《意见》实质上对农村小城镇的再开发提出了战略要求。

（3）加强行政干预。目前我国对小城镇发展采取的是自由化政策，鼓励“城市经营”有加，国家监管不足。市场行为是趋利的，城镇建设是一个系统工程，二者不能在目标上达成完全耦合。在规模控制、土地利用、重点发展镇的确定、

衰落镇的淘汰、可持续发展战略的确定等方面显然需要国家干预。

（4）确定小城镇再开发序列。小城镇再开发应根据国民经济的战略部署确定实施序列。

（5）多途径解决资金问题。首先，在未来几年中，国家对农网改造、交通建设、广播电视、通讯等基础设施建设方面将加大投入力度；其次，金融部门要把小城镇建设作为信贷政策和信贷资金支持的重点之一；第三，制定优惠政策，支持乡镇企业投资建设小城镇；第四，鼓励大型企业集团投资建设小城镇。

2.工业化道路

乡镇工业发展是我国经济社会发展的重要力量，“以工兴农、以工富农”成为我国广大乡村摆脱贫困、增加收入、走向富裕道路的主要途径。发展乡镇企业成为实现这一途径的主要手段。乡镇企业发展成为我国农村剩余劳动力转移的主要途径。在小城镇设置工业园区，使乡镇企业向园区集中是针对中国国情的科学选择。如焦桥镇规划建设的化工园区及南部工业园区给焦桥镇的发展带来长久的利益，设置乡镇企业工业园区使之集中发展可以从更大的范围内进行农业剩余劳动力转移入手加速工业化进程，从而提高非农产业发展的空间集聚度，以加速城市化进程。

城镇化和工业化的发展过程，就是农村人口向城市转移、农业劳动力向非农化转移的过程，这是世界各国社会发展过程中的一般规律。在我国，这一规律更显示出极强的中国特征。

小城镇建设是一个复杂的、系统的、长远的社会性大工程，要高质量地建设我国的小城镇，使这项千秋大业健康发展，尽快实现农村城市化的大目标，就必须对以下几个关键问题具有正确的认识。

一、小城镇建设目标的阶段性与根本性

目标决定方向，只有目标清楚，才能产生良好的思路和正确有效的措施。这是搞好小城镇建设的首要问题。如果在这个问题上不明确，促进小城镇健康发展就缺少最基本的保证。

所谓目标的阶段性，是指在不同的基础条件下、不同的时期、不同的小城镇各有不同的建设与发展目标。小城镇建设的目标一般分为近期建设目标（近三年到五年）和远期建设目标（近十年到二十年），这种阶段性的目标体现的是个性、特性与差异性，是促进小城镇健康发展不可缺少的内容。

目前，最重要的是明确小城镇建设的根本性目标，这是现在的薄弱环节。所谓小城镇建设的根本性目标，就是不管哪个小城镇，不管在什么时期，也不管处于什么建设阶段，都要把吸引农村人口向小城镇集中作为小城镇建设的根本性目标。这种根本性目标体现的是共性和普遍性。《中共中央国务院关于促进小城镇

健康发展的若干意见》也指出，小城镇“要适应经济发展较快的要求，完善城镇功能，提高城镇建设水平，更多地吸纳农村人口”。所以说，小城镇建设的根本目的是集中人口居住，最大限度地吸引农民到这里安家落户，其他一切都是为此服务的。

二、小城镇建设的普及性与重点性

辩证唯物主义告诉我们，普及性是重点性的基础，重点性是普及性的结果。我国和国外的现有大中城市，都是在小城镇的基础上选择发展起来的。同样，现在的一些小城镇将来也会发展成为大中城市，但是，更多的小城镇永远不能成为大中城市，有一些还必然会走向消亡。这就给我们提出一个问题：要有选择地、重点地布局建设小城镇。

目前的小城镇设置确实颇多，具有很高的普及性。全国共有18000多个，山东省有1000多个，平均每个只有3万人左右。在这种情况下，当前促进小城镇健康发展的工作就是要“控制普及性，突出重点性”。

从现实情况看，要在面上通过“撤镇建乡”，减少小城镇建制来控制普及性，阻力是比较大的，不容易做到，也没有必要这样做。可行的办法是，有选择地建设小城镇，就是在普及性的基础上突出重点性。

三、承担小城镇基础建设组织的主体性与商业性

基础设施建设是小城镇发展的一项基本的也是重要的内容。有着良好的基础设施，才能吸引企业和人口向小城镇集中。但是，基础设施投资是要花大钱的。根据焦桥镇规划建设的预算，要建立一套比较完善的、供5万到10万人口生活的城镇基础设施，需要3亿元以上人民币。这么多的资金从哪里来？

要进入小城镇基础建设的柳暗花明之路，必须科学解决投资的主体性和商业性问题。正确的投资主体应主要是企业而不是政府，投资方式应主要是商业性的，而不是行政性的、无偿性的。小城镇的各类基础设施，包括各种商品批发零售市场、学校、幼儿园，甚至道路、供电、供水排污等等，都应该由企业来筹资建设。建成后，可出租、出卖，也可以自己经营或利用其他形式收回投资。不管是国家、集体还是个人，都可以参与投资，谁投资、谁所有、谁受益，真正把市场机制引入到小城镇建设中来，形成开放的多元化投资体制。小城镇政府的资金则集中用于确实无法实施商业化投资和经营的纯公共设施项目，如街道整修、公共场所照明、环境治理等等。这样做，小城镇建设的投资就会进入良性循环之路。

四、小城镇产业的主导性与多样性

良好的主导产业不仅有利于吸纳聚集农村人口，形成小城镇发展的雄厚财力基础，而且它是决定小城镇的经济形态和发展方向、使小城镇更有生命力和延续性的重要条件。现在要重视的是，一方面，在选择重点发展的小城镇的时候，要考虑有主导产业基础，而且其产业有生命力、有良好的延续发展前途，这样的小

城镇才有可能在将来成为一个城市，达到我们建设小城镇的预期目的。另一方面，要积极引导小城镇，尽早树立建造主导产业的强烈意识，充分挖掘和发挥当地的自然、经济、区位、地理、人文、技艺、资源等等优势，扬长避短，尽快选择和确立自己的主导产业。同时，还要帮助已经初步形成主导产业的小城镇，不断发展壮大，真正形成有广泛影响、规模大、质量高、效益好、带动性强的主导产业。

五、小城镇人口的凝聚性与政策性

目前，建制城镇的人口普遍偏少。如焦桥镇现在居住在镇驻地的人口也不过4000多人，而且绝大多数是当地原有农民，外地迁入定居的很少，而且有的小城镇人口还呈减少趋势。据有关资料显示，全国建制镇的平均人口不足3000人，许多所谓的镇根本名不副实。

小城镇的人口凝聚性差，主要是政策性原因。政策不对头，就不能吸引农民向小城镇转移集中。具体表现为：一是户籍障碍。没有户口好多事情很麻烦，而要迁移户口既有政策限制，又有各地不同的附加条件约束，诸如交纳增容费、落户费等。二是承包地与资产障碍。多数农村现行的办法是，凡户口迁移后，承包地就要收回，每个农民均有一份儿的集体财产更不能变现付给你。三是宅基地障碍。农民进入小城镇，等于放弃原来不花钱的宅基地，再花钱购买新宅基地，很多农民认为不划算

增强人口凝聚性，关键在于政策要对头。为了使农村人口有效地向小城镇集中，实现农村城市化，应该尽快解决以下几个问题。第一，大胆改革户籍制度。对大中城市以下，特别是小城镇，全面实行按属地和职业划分户口类别，以身份证为合法证件的自由迁移和登记有效政策。农民在任何一个小城镇，只要有固定住所，有比较稳定的职业，有生活来源，就要允许落户，并且在子女入托、入学、就业、参军、社会保障等方面，均享受原有城镇居民同等权利。第二，改革农村集体财产拥有方式，允许农民将其拥有的已经量化的集体财产变现流动，或者保留其迁移户口后的分红权利。这实际上是维护农民自身劳动成果，充分调动农民积极性的一种改革措施。第三，正确处理入镇农民与承包地的关系。如果农民有要求，就要保留其迁称户口后对土地的承包权利。这样，入镇农民就不会有后顾之忧，一旦在镇上的非农产业失败，可以照常有饭吃，入镇的积极性就会高涨，但是可以鼓励他们有偿转让承包地，把分散的土地向种田能手集中。第四，改革农民的宅基地使用办法。农民进入小城镇首先要解决住的问题，而宅基地是一种比较大的支出负担，这也阻碍了农民积极入镇。解决办法是，以县为单位，统一掌握使用部分农民住宅用地指标，允许入镇农民利用原有宅基地按一定折算标准置换城镇住宅用地，以减轻入镇农民这方面的压力，促使他们积极向城镇迁移。第五，规范收费行为。入镇农民除了依法纳税外，不得向他们收取增容费、落户费等五花八门的费用，使农民轻装入镇，尽快地安居乐业。

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