公共危机事件中媒体与地方政府的沟通困境

　　近年来，无论是中央政府还是地方政府，对于媒体在公共危机事件中的信息沟通日益重视，2008年5月开始实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，要求关系到公众利益的政府信息通过媒体主动公开，及时沟通。但由于公共危机事件对于地方经济发展及地方政府政绩的影响，媒体在公共危机事件中的沟通功能往往受到地方行政权力的干预。

　　表现形式

　　通过梳理2008年至2013年涉及地方政府干预媒体沟通和报道的重大公共危机事件，笔者发现媒体与地方政府的沟通困境主要表现为地方政府干预媒体报道的三种模式：

　　第一种模式是地方政府封锁信息，对媒体的采访采取阻挠的方式，拒绝提供任何信息，希望将公共危机事件完全隐瞒下来。这种模式最典型的案例是2008年的娄烦垮塌事故。2008年8月1日，山西太原娄烦县的太原钢铁集团堆放矿渣的排土场垮塌。地方政府将这次事故定义为山体自然滑坡，宣布死亡人数为11人。事发近一个月后，《�望东方周刊》记者孙春龙揭露此事故为责任事故，并通过个人博客公布41名遇难者姓名住址。危机平息后，孙春龙通过文章回忆了当地政府对于信息的隐瞒：地方政府用铁丝网将现场封锁，在进入县城的路口盘问车上的乘客，而且对当地知情的老百姓进行监视。孙春龙是在离县城上百米的地方下车后找小路进入娄烦，住在某工地，完全隐瞒了记者的身份。①

　　第二种模式是地方政府及时报告上级政府，但拖延与媒体的沟通。即在第一时间通报上级政府，但不在第一时间通报媒体，留下巨大的信息空白期，导致危机愈演愈烈，在万不得已的情况下通过媒体告知公众。例如在2008年3月安徽阜阳发生的手足口病疫情，从3月27日到3月29日三天阜阳市人民医院里患儿连续死亡5例，而且患者在增加。该院3月31日上报安徽省政府，但当地政府试图对媒体和公众隐瞒真相。近一个月后，关于怪病夺取儿童生命的传言大量传播，影响了社会安定，地方政府才通过媒体说出真相，将此病确定为肠道病毒EV71感染，并承认此病有传染性。

　　第三种模式是地方政府通过媒体，向公众提供部分信息。即发生危机事件后，地方政府允许媒体在第一时间进行报道，但在与媒体沟通中屏蔽掉对地方政府不利的有关信息，实现有限告知的意图。2013年3月上海黄浦江死猪事件中，3月8日死猪被发现，3月10日当地政府就举行了新闻发布会，但发布会上官方的侧重点为打捞死猪和追究死猪来源，而民间的注意力在疫情及上海的水是否有污染，上海市政府并没有通过媒体及时回应公众所关心的核心问题，不能有效消除民间的疑虑。

　　表1：2008～2013年涉及地方政府隐瞒的重大公共危机事件

　　通过上面的分析，可以看出地方政府阻碍媒体进行沟通的方式随着时间发展发生了变化：最开始是企图完全封锁信息，将危机事件隐藏于无形。这是一种彻头彻尾的阻碍沟通的方式；后来，发展为在政府内部流通信息，即信息在不同层级的地方政府间进行了充分沟通，但地方政府将信息延迟告知媒体。这种隐瞒真相的程度比第一种方式要轻；近年来，地方政府能够主动告知媒体相关信息，但会审时度势，提供自己愿意提供、不至于影响自身核心利益的信息。这种变化，反映出在媒体技术发展、中央政府实行问责制后地方政府对待公共危机事件态度的变化。

　　原因分析

　　首先，虽然中央政府和地方政府之间的根本利益是一致的，但由于中央与地方政府实行财政包干制，地方政府有其独立的经济利益。Downs在他的《民主的经济理论》一书中曾指出，“政府官员也是理性的经济人，他们和消费者、生产者具有同样的行为动机”。②这意味着政府会把个人利益带进政府和政府决策中。在公共危机事件中，对于中央政府来说，其核心利益在于国家的稳定；对于地方政府来说，由于负面资讯的传播对当地的招商引资及官员的升迁都会造成负面影响，控制媒体就成为一些地方政府的选择。

　　其次，中国地方政府行为模式的基本特征是上级政府需求主导地方政府行为逻辑。在党政合一的科层化政治架构内，地方政府主要对上级政府负责，接受上级政府考核和激励。而在以前的官员考核制度中，都有“保密”、“维稳”等要求存在。因此，当危机事件发生后，他们的行为逻辑是首先向上级汇报和请示，以寻求免责；而对媒体和公众，则认为隐瞒得越彻底，带来的社会稳定风险越小，所承担的政治风险越小。

　　第三，政府长期以来没有解决媒体权利与政治权力在实践中存在的矛盾。政府允许媒体有监督政府、沟通政府与公众的权利，但同时政府又有管辖媒体的权力。当公共危机发生后，地方政府可以通过行政的方式限制地方媒体的报道，使地方媒体的沟通功能无从实现。

　　对策建议

　　首先，应该整合中央和地方政府在公共危机传播中的关系。这种整合应该是从利益出发的整合，即把信息透明变为中央政府和地方政府的共同利益，这就需要将信息透明、公共危机及时解决作为考核政府政绩的重要因素；在整合的基础上，对公共危机传播中地方和中央政府的责任进行务实的划分，并且健全公共危机传播中的问责制度。目前，我们的政府并不是没有问责制度，但要明确规范问责的主体、客体及问责的具体尺度。

　　其次，在全国范围内建立起统一的信息采集和分析系统，避免中央和地方上下不通的情况发生。一个危机事件信息从村传到中央，需要通过层层政府，必然加大了危机难以得到及时治理的风险。应该利用大学的科研机构，建立起舆情监测和分析系统，及时反馈公众对于政府处理危机的态度和建议。

　　第三，提倡公众和媒体共同监督公共危机事件中政府应对媒体的行为。不仅对因为信息隐瞒而造成损失的官员进行监督问责，还应对那些隐瞒了信息但没有造成特别严重后果的官员进行追责。

　　注释：

　　①邹建华：《突发事件舆论引导策略》，中共中央党校出版社，2009年版，第192页

　　②Downs，A. An economic theory of democracy .New York：Harper & Row，1957

　　（作者单位：武汉体育学院新闻传播学院）