转载刘桂明:最高法院"四五改革纲要"有哪些亮点?

最高法院“四五改革纲要”有哪些亮点？

——评《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》

《民主与法制》总编辑  刘桂明

在千呼万唤之后，让人眼前一亮的好消息终于来了。新年伊始，一个有关未来五年司法改革走向的《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（简称“四五改革纲要”）终于出台了。

2014年7月初，最高法院在济南会议上发布了一个语焉不详的有关“四五改革纲要”的提纲性内容，为此引出了各大媒体的误传报道乃至多种猜测。最高法院领导可能也意识到了这些猜测乃至希望的呼声，因而决定进行修订。当时，正值党的十八届四中全会即将召开，如何吸收四中全会的重要精神，当然也成了修订者必须重点考虑的问题。

今年两会召开前夕，最高人民法院于2015年2月26日正式发布了《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（法发〔2015〕3号），并将之作为修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》贯彻实施。我们看到，与去年7月发布的“四五改革纲要”大概内容相比，刚刚发布的《意见》已经发生了巨大的变化。据最高法院司法改革办公室主任贺小荣在新闻发布会上介绍，过去的“四五改革纲要”是45条，现在已经扩展到了65条。因此，整个《意见》涉及的内容包括7个方面、65项改革举措，约11000字。

毫无疑问，这份涉及法院组织体系、司法管辖制度、法官履职保障、审判权力运行、法院人事管理等各个层面的《意见》，必然是指导未来五年法院改革的重要纲领。也就是说，无论是叫《意见》还是称“改革纲要”，未来五年的司法改革走向均已载入其中。那么，这一份修订过的“改革纲要”与去年7月发布的提纲性内容有什么区别？这份《意见》到底说了什么呢？究竟有哪些亮点呢？

众所周知，近十几年以来，我国的司法体制改革在以下三个层面进行了不同程度地探索与努力：一是以“司法独立”为核心的司法制度宏观架构的改革，即如何从根本上解决好国家的司法权、行政权、立法权的相互独立性和平衡制约机制即司法权力配置问题；二是以“司法公正”为核心的司法系统内部的制约和监督机制的改革，即如何解决纵向上下级司法机关之间的领导和监督机制、横向的检察对审判的监督和制约机制、有关司法人员的内部选任和奖惩机制、有关律师对审判和检察的监督机制等；三是以“司法效率”为核心的具体的司法程序的改革，即如何解决在保证司法公正前提下提高办案效率的问题。

对此，这份“四五改革纲要”既回应了近年来司法改革的探索与努力，又吸收了十八届四中全会精神，从而对诸如独立公正行使审判权、健全审判权力运行机制、加强人权司法保障、推进法院人员职业化建设等与司法独立、司法公正、司法效率有关的重大改革难题，做出了周密部署与精心规划。同时，还设定了具体的路线图和时间表：一是到2015年底，健全完善权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制；形成体系完备、信息齐全、使用便捷的人民法院审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台，建立覆盖全面、系统科学、便民利民的司法为民机制。二是到2016年底，推动建立以审判为中心的诉讼制度，形成定位科学、职能明确、运行有效的法院职权配置模式。三是到2017年底，初步建立分类科学、分工明确、结构合理和符合司法职业特点的法院人员管理制度。四是到2018年底，推动形成信赖司法、尊重司法、支持司法的制度环境和社会氛围。

通过阅读与研究，从媒体人的眼光来看，我认为，这份“四五改革纲要”在如何解决推进司法改革的进程中，将对以下六大困惑或者难题予以解惑与攻坚，以求实现体制性突破。

一是在管辖体制上解决上下关系。除了散见于七个部分的文字表述，从第1项最高人民法院巡回法庭的设立与第4项行政案件管辖制度的改革乃至第19项完善审级制度、第20项强化审级监督的内容来看，司法改革首先需要解决的就是上下级法院的监督职能定位问题。第一巡回法庭与第二巡回法庭已经开始挂牌办公，其职能是审理跨行政区划的重大民商事、行政等案件，以确保国家法律统一正确实施，并致力于调整跨行政区划重大民商事、行政案件的级别管辖制度，最终实现与最高人民法院案件管辖范围的有序衔接。而行政管辖制度的改革则是希望通过提级管辖和指定管辖，逐步解决“去地方化”问题。当然，还要进一步改革民商事案件级别管辖制度，科学确定基层人民法院的案件管辖范围，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法。最重要的是，要完善提级管辖制度与审级监督制度的改革，明确一审案件管辖权从下级法院向上级法院转移的条件、范围和程序，严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件和次数，完善发回重审和指令再审文书的公开释明机制和案件信息反馈机制，从而真正实现一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实和法律争议、实现二审终审，再审重在依法纠错、维护裁判权威的司法改革目标。

二是在工作机制上解决内外关系。有关这方面的内容，主要体现在第三部分“优化人民法院内部职权配置”与第四部分“健全审判权力运行机制”的规定中。着重通过解决从法官到合议庭的裁量独立诉求、从合议庭到业务庭的庭审中心需要、从业务部门到管理部门的审判中心地位，实现院长从不管案到要办案、庭长从批案到审案、审判委员会从协调具体案件到讨论法律适用，努力完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制，全面落实审判责任制，从而真正做到让审理者裁判，由裁判者负责。

三是在运行机制上解决左右关系。在这份“四五改革纲要”第三部分与第四部分的规定中，可以发现，其追求目标主要是希望通过司法改革解决从司法管辖到司法区划的适当分离、从侦查中心到审判中心的职能回归、从司法机关到党政机关的案外干扰等三大难题。司法管辖包括司法机关的地域管辖和级别管辖，其中在地域管辖中，很容易受制于地方党政领导的干预，容易受到地方保护主义的干扰。无论是北上广的知识产权法院乃至新设立的中级法院，正是为了现行宪法框架内，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，并通过提级管辖、集中管辖，审理有关行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。另外，还要加强解决公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约中所存在的现实障碍。过去强调更多的是相互配合，将来需要更多地加大相互制约。从侦查中心到审判中心，不是一种权力的转移，而是一种职能的回归。

四是在司法机制上解决开闭关系。在第五部分的“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”中，要求努力建立中国特色社会主义审判权力运行体系，必须依托现代信息技术，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，增进公众对司法的了解、信赖和监督。到2015年底，形成体系完备、信息齐全、使用便捷的人民法院审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台，建立覆盖全面、系统科学、便民利民的司法为民机制。另外，还要求人民法院办理二审、提审、申请再审及申诉案件，应当在裁判文书中指出一审或原审存在的问题，并阐明裁判理由。人民法院办理已经立案受理的申诉案件，应当向当事人出具法定形式的结案文书；符合公开条件的，一律在中国裁判文书网公布。由此可见，司法公开不仅要求流程公开、文书公开、信息公开，还特别要求说理公开，从而实现让人民群众在每一个案件中感受到公平正义。

五是在保障机制上解决高低关系。所谓保障机制，一方面是通过推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设，健全法官履行法定职责保护机制，推动建立领导干部干预审判执行活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；另一方面是为了体现对当事人权益的尊重，如关于“禁止让刑事在押被告人或者上诉人穿着识别服、马甲、囚服等具有监管机构标识的服装出庭受审”的规定。尤其值得一提的是，要求强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。完善律师执业权利保障机制，强化控辩对等诉讼理念，禁止对律师进行歧视性安检，为律师依法履职提供便利。依法保障律师履行辩护代理职责，落实律师在庭审中发问、质证、辩论等诉讼权利。完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案的有效防范、及时纠正机制。所有这些规定，除了可以有效撕除贴在犯罪嫌疑人身上的“有形标签”，还可以让“疑罪从无”法治原则得到落实，充分保障了犯罪嫌疑人依法诉讼的权利，尊重了律师的辩护权，确保审判程序的公正。

六是在管理体制上解决分合关系。所谓“分”与“合”，是指分类与统一的关系。其中既有司法管辖与司法区划方面的适当分离与统一协调，也有关于司法人员的分类管理与统一组织，更有内部职权配置的分案制度与法律统一适用机制。为此，“纲要”规定推动省级以下法院人财物统一管理改革，推动建立省级以下地方法院人员编制统一管理、法官统一由省级提名、管理并按法定程序任免、地方法院经费省级统一管理的机制，探索实行法院司法行政事务管理权和审判权的相对分离，从体制上确保人民法院依法独立公正行使审判权。

综上所述，不管是六大困惑还是六大难题，最终展现的其实是六大亮点，而需要解决的则是六大关系。现实往往甩给我们的是难堪而灰心的问题，但是，通过改革，我们不仅找到了答案，而且还看到了未来。司法改革也是如此，不怕有困难，也不怕有困惑，更不怕有难题。只要我们能够找到方法、找对目标，美好的未来就一定会出现在我们的眼前。

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最后修改于 2015-02-28 11:00    阅读(4011)评论(3)