行政区经济_长株潭经济一体化的瓶颈_刘涛

DOI:10.15957/j.cnki.jjdl.2005.05.021第25卷第5期经　　济　　地　　理Vol.25,No.5

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

2005年9月ECONOMICGEOGRAPHYSep.,2005

文章编号:1000-8462(2005)05-0682-03

行政区经济———长株潭经济一体化的瓶颈

刘　　涛

(华东师范大学中国现代城市研究中心,中国上海　200062)

摘　要:“行政区经济”是我国在计划经济向市场经济转轨过程中出现的一种特殊的、过渡性质的区域经济。在经济体制转轨时期,它将对我国区域经济产生不可忽视的影响。长株潭经济一体化提出已将近半个世纪,然而进展依然缓慢,其中一个重要的原因就是受到行政区经济的强烈影响。抑制“行政区经济”、加速长株潭经济一体化是长株潭三市以及湖南全省面临的一个重要课题。关键词:行政区经济;长株潭;经济一体化中图分类号:F127

文献标识码:A

质量的提高,削弱了区域经济的整体优势与特色;同时削弱了中央的宏观调控能力,对国家整体经济发展带来了不利的影

响。但是我们认为,“行政区经济”并非等同于“诸侯经济”,在中国经济转型时期,有其重要的积极意义。它在一定程度上调动了包括地方政府在内的不同利益主体的积极性,促进了经济发展,尤其是地方经济的高速发展;同时,也增强了人们对改革开放的承受能力,有利于安定团结;也由于地区之间的竞争,在一定程度上部分地弥补了企业竞争的不足,并为企业组织优化奠定了一定基础。因此我们可以这样说:“行政区经济”是中国转型时期过渡性质的区域经济,随着政治、经济体制改革的深入,市场经济体制的逐步确立,行政区经济必将逐步消失,取而代之的将是市场性质的区域经济。当然,这需要有一个较长的过程。

1　引言———行政区经济概述[1]

“行政区经济”是由我国著名学者刘君德教授提出的。所谓“行政区经济”是指在计划经济向市场经济转轨过程中出现的,与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性质的区域经济,它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在“行政区经济”运行下,地方政府对其辖区的经济起到很强的干预作用,生产要素流动受阻,因而是一种有明显封闭性特征的区域经济。省区经济、市域经济、县域经济、乡(镇)经济等地方经济均属于“行政区经济”范畴。

“行政区经济”最显著的特征是:①企业在竞争中渗透着强烈的地方政府行为。由于中国地方政府现阶段的主体功能是发展经济,地区经济的发展速度是衡量各级地方政府政绩的主要内容和标志,因而,地方政府多从自身利益出发,各自强调本辖区内的经济发展,使企业在竞争中受到辖区政府的强烈干预,产生不公平性,难以实现企业在市场竞争下的规模经济;②生产要素跨行政区难以流动。地方政府从自身的利益出发,对本地市场实行保护政策,使生产要素难以自由流动。近几年来,虽然工业消费商品和农产品市场发育较快,但资金、人才和劳动力市场受行政干预较多,流动困难;③“行政区经济”呈稳态结构。由于以上原因,加之目前的改革尚难以从根本上打破各地区原有的自成体系的发展格局,重复建设、重复布局的现象难以在短时间内消除,这就使“行政区经济”呈相对稳定的态势;④行政中心与经济中心的高度重合。行政中心与经济中心是两个不同的,但密切相关的概念。在西方许多国家,行政中心与经济中心表现为高度的分离。中国历史上形成的行政中心与经济中心合二为一的特点,在“行政区经济”运行时期,得到进一步的强化,从而使许多中心城市失去分工的特色。

中国大陆的“行政区经济”表现为明显的“诸侯经济”,它加剧了地区经济结构的同化,自成体系,引起重复建设,大而全、小而全,资源不能优化组合,影响了规模经济效益和产品

2　长株潭经济一体化的制度性矛盾———行政区经济的影响

　　长株潭三市是湖南省自然条件相当优越、社会经济以及城镇基础设施最为发达的地区,相互间两两相距45km,沿湘江呈“品”字型分布。下辖3个地级市,4个县级市,8个县,分布有166个建制镇和362个集镇;土地面积28,254.00km2,占全省的13.34%;2004年三市国内生产总值1,894.16亿元,比上年增长14%,增速高出湖南省2个百分点,三市国内生产总值占到湖南全省国内生产总值的33.8%[2]。长株潭三市同属湖南湘江流域,地域临近,交通便利,社会经济联系密切,是一个相对独立和完整的经济区。但在行政区经济运行时期,三市空间经济矛盾突出。在“市属”观念影响下,三市政府为了本地利益而采取地方保护政策,加剧了三市间的市场分割、地区封锁、结构同化。2.1　三市发展各成体系,产业结构趋同,重复建设现象严重三市虽然相距很近,但由于行政区域的独立性和排它性,在发展上基本是各自为政,区域开发长期处于封闭式的自我循环之中,工业生产门类齐全自成体系,致使三市缺乏特色,

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5期　　　　　　　　　　　　　刘涛:行政区经济———长株潭经济一体化的瓶颈产业结构同化现象显著。从行业分布来看,占各市工业前四位的产业大多雷同,如长沙为机电、食品、纺织、化工;株洲为冶金、化工、机电、建材;湘潭为机电、纺织、冶金、化工。从企业分布看,三市相同的国营企业比较多,如冶金工业除湘潭钢铁公司外,尚有长沙钢厂、株洲钢厂和酒埠江钢厂等,其规模都很小,有的已经半停产。其建材工业、有色冶金工业、机械工业也都存在类似的问题[3]。开发区建设方面,目前,长株潭地区有省级以上开发区14个,占湖南省省级以上开发区总数的23%。其中国家级开发区3个,省级开发区11个。经过10多年的发展,长株潭地区的开发区建设已具有相当的规模,成为本区域经济发展新的增长点。然而,要指出的是开发区发展过程中,以本地利益为出发点,没有兼顾周围的区域经济发展状况及国家和当地的宏观经济布局和产业政策,盲目引进项目,急功近利,短平快项目多,导致各个开发区缺乏合理的职能分工,重复引进,产业结构同化,一些开发区之间出现激烈的竞争和相互排斥,难以形成有机结合的产业体系[4]。产业结构同化分散了投资,影响企业规模效益,也影响了三市间工业的分工与合作,从而影响到三市整体功能的发挥。2.2　商业壁垒重重,市场分割严重长株潭三市虽然是湖南的经济重心,而且距离很近,但三市在经济发展水平以及经济发展条件等方面存在一定差异,具有较强的互补性[5],这为三市生产要素以及其它商品的流动提供了动力条件,有利于其资源的合理配置。然而受行政区划的影响,三市之间商业壁垒重重,市场分割严重,生产要素及其它商品的流动受阻。尽管三市口头上都认识到要拆围墙,求联合,但实际上并没有取得实质性进展。在“市属”观念的影响下,三市间在资金、技术、人才等要素的流动上进展缓慢,生产要素优化配置严重受阻。

2.3　一体化的基础设施建设不足

从交通基础设施来看,三市目前主要依托长潭高速公路及107国道,作为国家南北大动脉京珠高速公路的一段,长潭高速公路从通车以来流量就非常大,而作为三市交通主干道的107国道,交通日显拥挤,因此三市市际交通网络并不发达,已有公路技术等级不够高,超负荷运作,汽车营运效率低。目前长株潭各自在规划自己的城市交通网络,却并没有用长株潭一体化的思维来打造交通网,对三市市际交通网络的建设没有紧迫感。从能源基础设施来看,长株潭地区能源较贫乏,而该区是湖南工业最集中的地区,能耗居该省前几位的企业均在此区,因此能源缺口大,尤其是电力不足,预计2010年三市需电量261亿kW·h,电力491万kW,需系统输入电量78亿kW·h,电力115.5万kW,根据变电容量平衡,要保证长株潭的电力供应,电量已不成问题,但电网急需改造[6]。2.4　三市环境治理发展缓慢长株潭城市群是一个典型的城乡复合生态系统。在规划编制过程中应当强调环境规划的警示性和约束性,即在逐步完善环境功能规划、污染物排放标准和总量控制的基础上,要力求产业结构的调整和产业布局满足环境保护的要求,但在此方面三市尚存在诸多问题,缺乏环境治理的统一规划。这主要体现在两个方面:①环境立法与宣传工作步调不一致;②环境保护工作不协调,如对湘江水域的保护与治理各自为政,“,”683

3　长株潭经济一体化的条件和意义

长株潭三市两两相距45km,作为一个完整的经济区,具备了实现经济一体化的有利条件:①长株潭一体化的思想已经深入人心。早在1950年代末,周士钊就曾提出建设毛泽东城,此后经过近半个世纪的发展,长株潭一体化已经受到从百姓到政府、从地方到中央的普遍重视,长株潭城市群已被国家确定为“十五”期间重点培育支持和引导的七大城市群之一,长株潭一体化思想已深入人心;②长株潭经济区发育比较成熟。长株潭是湖南开发最早、建成最久的地区,“一五”和“二五”期间,国家在这一地区的重点投资,为核心城市群的形成奠定了坚实的经济基础。现在,长株潭区域已成为湖南最发达的核心地带,彼此间有比较紧密的经济、社会、文化联系;③三市是湖南乃至全国经济的一个重要“增长三角”。长株潭“金三角”区域,距离之近,区位之优,除了武汉三镇外,在我国恐难找出第二个[7];④长株潭一体化的机遇已露端倪[8]:首先,我国生产力布局重点正在由沿海向内地推进,中西部已成为我国重点投资地区,我国政府对中西部地区资源开发和经济发展即将或已经出台一系列政策措施,给湖南这个处于内地前沿的省提供了发展机遇。其次,湖南靠近港、澳、深、穗等特大城市,港澳工业“空心”化与深、穗产业升级,劳动密集型产业不断大规模外移,给长株潭的发展提供了机遇。三是三峡工程建设、石长铁路运营、湘江水利工程与环境治理、洞庭湖二期工程建设等对长株潭三市的供电、供水、环保、流通、防洪以及资源开发利用、市场营销都是有益的。

长株潭经济一体化对长株潭三市、湖南乃至全国有着不可忽视的意义和作用。①有利于三市生产要素的合理流动,减少重复建设,实现三市内的合理竞争与分工协作,加快三市现代化建设进程;②经济一体化将形成带动湖南城乡商品经济发展的多功能的综合经济中心。三市组合在一起可以在本区域和湖南全省形成和发挥工业中心、贸易中心、交通中心、金融中心、信息中心、科技中心等多功能的综合经济中心的作用,成为本区和湖南全省振兴经济的基地,新技术、新产品的开发推广中心,带动本区和全省经济腾飞的“龙头”。③有利于实现三市之间的优势互补,形成合力,增强整体经济实力,从而提高长株潭在国内外的竞争实力。④经济一体化有利于改善和加强三市在基础设施建设、环境治理等方面的协调统一,实现区内整体投资环境优化。⑤经济一体化有利于用地空间统一布局。从湖南省、长株潭三市本身需要来看,三市均将获得进一步发展,但发挥潜力不同。长沙用地紧张,株、潭相对较松散,因此可利用三市位置紧邻的条件,统一规划用地,合理布局新建企业[9]。

4　行政一体化是实现长株潭经济一体化的关键

纵观中外,实现经济一体化只有两条路,那就是行政一体化道路或非行政一体化道路。所谓非行政一体化是指三市保持相对独立,通过城市之间签订一定的协议或公约形成整体,并在三市之上设立有较强调控能力的区域级组织,明确区域组织与省政府之间的权利和义务。经济规律是实现非行政一体化关键,必须在非政府主导下依靠法律与自由市场的力量

题。

5.4　统一规划,合理布局[11]

区域经济一体化是一个客观存在的历史过程,存在从小到大、从简单到复杂、从低水平到高水平的动态发展过程。长株潭经济一体化尚处于起步阶段,不可能一蹴而就,需要一个较长时间的磨合与发展过程,为此需要制定科学的近、中、远期发展战略与发展规划,合理布局区内产业以及其它各项经济活动。目前,湖南省政府已经组织编制并通过了交通、电力、金融、信息、环保五个专题规划以及《湘江生态经济带开发建设总体规划》,目前的当务之急是组织落实并在实践中完善这些规划。此外还要尽快启动和完成长株潭经济一体化总体规划。5.5　确立制度,协调政策

三市在户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等方面要不断改革,加强协调,要建立统一的制度框架和实施细则,实现区域制度框架的融合。要制定与协调财政政策、货币政策、产业政策等,为多元化市场主体创造公平竞争环境。在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面制定统一的政策,着力营造一种区域经济发展无差异的政策环境。认真疏理三市现有的地方性政策和法规,对各种经济主体实行国民待遇。此外,还要进一步加强法制建设,提高政府的执法与依法行政水平。

的行政主体地位,形成一个新的高级别的行政主体,并由这个新的行政主体来规划、组织和实施新城市及所辖范围的基本建设、产业发展和社会管理。这种思路尤其强调制度创新和制度革命[10]。

笔者认为,在行政区经济运行时期地方政府经济职能过于强大,经济规律作用的发挥受到很大的限制。在向市场经济转变的过程中,虽然政府的职能有所转变,但是因为惯性的存在,地方政府仍然过多的参与了经济,对经济活动进行了不必要的或过多的干预。这与现行的政治经济体制有着密不可分的关系:①现行的政绩评价制度使得政府官员有参与经济活动的极大热情;②官员手中有足够大的权利进行“权利寻租”,谋求私利;③政府有干预经济活动的观念惯性与偏好。正是由于这些原因的存在,“行政区经济”时期任何一个独立的行政主体同时也是一个独立的利益主体,当一种投资行为或生产经营行为涉及到不同行政主体的得失时,这个行政主体就必然会从保护或增加自身的利益出发来作出选择。所以,试图在不改变行政体制的前提下搞经济一体化,其成功的希望是渺小的。因此,在行政区经济运行时期,行政一体化是实现长株潭经济一体化的根本之路。

5　抑制“行政区经济”,加速长株潭经济一体化

5.1　更新观念,统一思想

实现长株潭经济一体化,要打破行政界限和行政体制以及几十年来所形成的经济格局,甚至还会影响到一些局部的利益,各级领导要进一步解放思想,转变观念,要克服长期存在的官本位和地方保护主义思想,从湖南发展的长远利益和战略高度充分认识三市经济一体化的重要性和紧迫性,把三市经济一体化摆到重要的议事日程,尽快决策,尽快实施。5.2　深化改革,转变职能

①转变政府的职能,真正实行政企分离,减少企业的行政干预,淡化行政区的直接经济功能,形成以企业为主体的利益格局;②深化经济体制改革,特别是加强市场体系建设,形成符合国际惯例的市场经济运行机制。建成统一开放、内外相通、规范有序、公平竞争、布局合理的现代大市场体系,消除商品和各类生产要素自由流动的体制障碍,开发竞争性商品和劳务价格,基本实现生产要素价格市场化,国有资产货币化,充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用,实现资金、商品、技术、人才与信息的自由流动,实现长株潭市场经济的高速发展。5.3　建立机构,组织落实

取消三市原有的行政主体地位即进行三市合并,建立一个新的高级别的行政主体。并由这个新的行政主体来规划、组织和实施新城市及所辖范围的基本建设、产业发展和社会管理,真正达到专业分工、要素集聚、优势互补、超越发展、带动湖南全省之目的。当然“三市合并”必然引发方方面面的利益冲突,建设新的城市也需要增加市政建设投资等等,然而这些本身就是实现长株潭经济一体化过程中必须要解决的问

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t20050131_25300.htm.

ANANALYSISTOTHESPATIALDISPARITIES

OFTALENTINCHINA,1990—2002

JIANGHuai-yu,XUXiao-po,LITie-li

1

1

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(1.NortheastNormalUniversity,Changchun130024,Jinlin,China;

2.GuangdongUniversityofForergnStudies,Guangzhou510420,Guangdong,China)

Abstract:Thisarticleexaminestheeconomicgeographyoftalent,exploringthefactorsthatattracttalentanditseffectsonregionaleconomics.ThroughusingGIS,BivariateRegression,MultivariateanalysisandPathanalysis,somefindingshavebeengot.Theeconomicsgeographyof

talenthaschangeddrasticallyduring1990—2002.Peoplewithhighdegreesareconcentratingtothesoutheastcoastalregions,insteadofthenorthpartofthecountry.Urbanizationandhighereducationcapabilityarethemainfactorsofthischange.Furthermore,talentisassociatedwithsalarylevelandthestatesandregionalpolicies.UrbanizationandtalentarestronglyassociatedwithregionGDPpercapita.Theyworkin-dependentlyandtogethertoimproveregionalGDPpercapita.Educationhasindirecteffectonregionaleconomicsthroughtalent.Keywords:talent;relativeincrease;changeofspatialdisparity;urbanization

作者简介:姜怀宇(1968-),女,博士研究生。主要研究方向为区域经济与区域规划、人才地理等。

(上接684页)

CHINESEADMINISTRATIVEECONOMY:THEBOTTLENECKOF

THEINTEGRATIONOFCHANGSHA—ZHUZHOU—XIANGTAN

LIUTao

(TheCenterforModernChineseCityStudies,EastChinaNormalUniversity,Shanghai200062,China)

Abstract:AdministrativeEconomy,appearedduringtheperiodofmarketeconomyisabouttotaketheplaceofplannedeconomyinChina,is

akindoftransitionaleconomyofregionsandplaysanunignorableroleinthedevelopmentofregionaleconomyduringtheperiodofeconomicsystemtransition.TheintegrationofChangsha-Zhuzhou-Xiangtanwaspresentedalmost50yearsago,butithasreallymadelittleprogress.OneimportantreasonwhythishappenedwastheimpactofAdministrativeEconomyanditsimpactwon'tcometoanendsoon.Itisanimpor-tantissueforthegovernmentofHunanprovincetominimizetheimpactofAdministrativeEconomysoastoacceleratetheintegrationofChang-sha-Zhuzhou-Xiangtan.

Keywords:administrativeeconomy;economicintegrationofChangsha-Zhuzhou-Xiangtan

作者简介:刘涛(1980-),男,湖南株州人,华东师范大学中国现代城市研究中心硕士研究生。研究方向为城市与区域经济。