政府间招商引资政策合作机制的建构

２０１０年】２月第６期总第１５３期

开放导报

ＣｈｉｎａＯｐｅｎｉｎｇＨｅｒａｌｄ

Ｄｅｃｅｍｂｅｒ２０ｌＯＮ０．６ＴｂｔａＩＮ０．１５３

【地方经济】

政府间招商引资政策合作机制的建构

谢来位

（重庆行政学院，重庆４０００４１）

［摘要］招商引资政策可分为普惠性政策和特惠性政策。地方政府间在招商引资特惠性政策上的过度竞争容易使政府陷入“囚徒困境”，导致公共资源流失；使企业获得“超额利润”，导致创新动力减弱；使政府干预竞争秩序，破坏公平市场环境；逆势改变产业布局，导致区域整体效率损失，因此需要基于区域差别从纵向和横向不同角度，实现政府间招商引资政策合作机制的多元建构和制度化。

［关键词］招商引资

［中图分类号］Ｆ１２７

政策

合作机制

［文献标识石－ｑ］Ａ［文章编号］１００４－６６２３（２０１０）０６—００８０—０４

［作者简介］谢来位（１９７０一），重庆人，重庆行政学院经济社会发展研究所副所长、副教授，南京大学政府管理学

院博士研究生，研究方向：公共政策和地方政府管理研究。

为吸引投资项目，一些地方竞相以超低价出让土地，滥用优惠政策，其实质是地方政府之间存在着不协调、矛盾甚至冲突。当务之急是找准当前公共行政的府际关系问题的焦点。这一焦点就是围绕现阶段公共物品和公共服务的供给所出现的政府间的过度竞争。因而公共行政研究需要关注地方政府间关系的管理和协调问题。

定企业所实施的土地出让、税费优惠、财政补贴、监管执法减免特别保护等特殊优惠政策。这类政策的典型特征是特殊性和独享性，政策资源在政策执行后就由公共资源转变成了私有资源，转变成了特定企业自有的、独享的资源，从而具有了排他性。

无疑，应该大力提倡的是政府间在普惠性政策上的竞争，而非在特惠性政策上的过度竞争。本文所指政府间招商引资过度竞争主要是指在特惠性政策上的竞争。

一、招商引资政策类型辨析

二、政府间招商引资过度竞争的危害

地方政府招商引资政策可分为两大类：普惠性政策和特惠性政策。普惠性政策是指着力改善一个地区基础设施条件、资源能源条件以及制度和政务软环境条件等，使区域内所有企业或某个行业内的所有企业平等受益的公共政策。这类政策的典型特征是普遍性和共享性，不仅是使辖区内所有企业或某个行业内的所有企业平等受益，而且政策执行后仍然属于公共资源，不会因为政策执行而转化成私有资源。特惠性政策是指针对特

（一）政府陷入“囚徒困境”，导致公共资源流失过度竞争必然导致地方政府在招商引资过程中付出更多的税收、土地出让金、招商引资的时间和精力，及其他交易成本，包括对引资者的奖励等，甚至向企业承诺免除对其环保和社会责任等的监管。部分企业利用地方政府急于引资的心态，以低廉的价格拿到土地后却不投资，之后直接或者变相倒卖土地，造成土地收益流

失；不少园区对项目“来者不拒”，原定的产业布局和规划难以实现，产业之间配套能力也相当差，发展后劲堪优，且极易放宽对污染型项目的准入尺度，造成污染；一些招商引资企业员工权益得不到保障，政府监管难以到位；各地政府提供的优惠政策各不相同，会导致税源流失、就业机会减少，造成国有资产大量流失和地方财政收入减少；过度竞争最终可能导致政府失信于企业，形象受损，恶化企业发展的软环境；还可能导致土地市场混乱无序、腐败滋生、生态环境受损，有的地方招商引资只在扩大经济总量，增加外贸出口额这种统计上的好处：引进外资对资源进行掠夺式开采，严重破坏生态环境，吃祖宗饭，断子孙路，严重危及社会经济的可持续发展。

（二）企业获得“超额利润”，导致创新动力减弱低价土地和税收优惠使招商引资引来的企业将本应属于政府的土地租金和税收作为超额利润，刺激了投资者进行低成本扩张与畸形投入，导致企业资产结构不合理，同时，土地出让金和税收优惠以及环境保护、生产安全和社会责任的减免政策减轻了企业的成本压力，致使企业提高经营管理水平、追求科技和管理创新的压力和动力减弱，损伤企业的发展后劲。有的企业钻优惠政策的空子，打时间差，优惠期间一过，便撤资走人，打一枪换一个地方，无意通过企业的生产经营活动将企业做大做强。

（三）政府干预竞争秩序，破坏公平市场环境政府间招商引资的过度竞争使外商外资得到的不是国民待遇，而是“超国民待遇”，对他们特殊了还要特殊，优惠了还要优惠，导致政府难以公正对待各类企业，难以为企业提供一个公平的竞争环境，在引进资本时提供的一些破坏公平竞争环境的不恰当“优惠政策”，会直接或间接制约本地企业成长壮大，不利于本地经济的长远发展。还会滋生腐败，让人对投资政策环境的稳定性产生怀疑。在政府扶持下，一大批依靠土地不要钱、纳税有返还、环保不用管的弱势企业，最终有可能把那些用地靠钱买、税收照章纳、环保要负责的正常企业打败，甚至把本来有管理、技术、资源等优势的企业逐出市场，最终出现“劣币驱逐良币”现象，造成资源低效率配置的严重问题。招商引资的过度竞争导致一些假冒伪劣产品、违规淘汰项目和不公平竞争、不合法经营行为得不到及时防范和制止，甚至还被政府所保护，恶化市场竞争环境，削弱可持续发展的根基。

（四）逆势改变产业布局，区域整体效率损失

一定区域内各政府间招商引资的过度竞争，会导致通过特惠政策的吸引逆势，改变该区域的产业布局，从而导致特定企业为了政策优惠将资本和劳动力配置到不具有比较优势的地区，除政策优惠外并不能实现利润最大化。一旦招商引资过度竞争所导致的类似现象大量发生，不仅导致企业受损、公共资源受损，还会给整个区域的产业布局带来混乱和障碍，使该区域整体经济效率受损。此外，招商引资过度竞争和缺乏战略发展规划，往往会导致各个地区产业规模化不够充分、地方保护主义严重，区域统一市场体系难以形成，各地区间产业结构趋同和无序竞争，从而进一步损害该区域的整体经济效率。

三、政府间招商引资政策合作机制的建构思路

从博弈分析可以看出，如果都从本地利益出发，各个地方都无法走出“囚徒困境”。因此，只有通过必要的协调，才能缓解政府间的过度竞争，才能使政府行为趋于科学、合理。笔者认为，各地方政府应该在大力实施普惠性政策改变本地区基础设施条件、资源能源条件和法制政务软环境，从而增强本地区的比较优势的基础上，适度开展特惠性政策招商引资。而为了避免政府在招商引资上过度竞争陷入“囚徒困境”并减少其他危害的发生，有必要在各政府间建立起招商引资政策合作机制，从而提升招商引资及经济整体效率。这包括中央与地方政府间、地方各级政府间的纵向合作关系，以及同级地方政府间、没有隶属关系的不同级别地方政府间的横向合作关系。

（一）政府间招商引资政策合作机制的纵向建构上级政府与下级政府的关系折射的是整体利益与局部利益的关系，现实中大量存在的是整体利益与局部利益的不一致，因此上下级政府之间在行为选择上往往存在着不协调甚至冲突，因此既需要在政策制定上的充分参与、沟通和协调，又需要加强上下级政府间在政策执行上的监督制约。

１．在政策制定中加强下级政府的充分参与，促进利益表达。这样上级政府可以听到来自下级政府的不同呼声，可以在制定政策前更好地反映地方的实际情况。促进上级政府制定更加合理、完善、统筹兼顾的政策，必须建立下级政府利益的表达机制。一是相互协商机制，增强政策过程的透明度以及合作的概率；二是激励约束机制，引导下级政府的行为，限制某些下级政府的

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利己行为所产生的负面影响，惩罚采取不合作策略或欺骗策略的下级政府。

２．由以政策调整为主向以法律调整为主过渡。招商引资的过度竞争源于政策的随意性强，缺乏明确、稳定的规则，不利于招商引资的稳定与发展，政府间招商引资政策和行为的协调。因此招商引资行为和上下级政府间的关系应由频繁的政策调整转变到规范的制度约束。上级政府要通过同级立法机构出台相关的法规制度，对本级及下级政府的招商引资行为进行规范，以协调下级政府间的招商引资行为，做到有法可依，便于监督制约和协调。

３．以各地区的比较优势为基础，建立不同级差比较优势的区域合作机制。具有同一级差比较优势的相互毗邻的各地区之间建立合作机制，而不同级差的相互毗邻的合作区域之间建立政策合作的协调机制和补偿机制，以解决不同级差比较优势合作区域之间的经济发展水平差异、招商引资需求和招商引资政策之间的冲突。省会城市和次中心城市要加快集聚效应速度，成为经济的增长极，尽快发挥辐射带动作用，次中心城市及其周边地区要主动采取分工错位，尽可能地减少与中心城市的竞争和摩擦，从而形成分层次、各具特色、功能互补的招商引资策略。

（二）政府间招商引资政策合作区的分类建构从一定区域经济社会长足发展的角度看，政府间必须合作。跨行政区域和行政层级的地区要建立超越地方本位利益的区域合作组织，加强区域间合作，隶属同一行政区划的地区要建立统一的协调机构、优惠政策和信息共享平台，协调各方关系，避免恶性竞争。以川渝经济区为例，一是四川省与重庆市之间的省级政府间的政策合作机制，以便各自对下级政府的招商引资政策合作行为实现统一协调和监督制约。二是重庆市和成都市两个中心区域之间的跨行政层级和区域的政策合作机制，以避免成渝两个中心城区之间招商引资的恶性竞争。三是川渝经济区内多个次中心区域之间的跨行政区域的政策合作机制，包括四ＪｉＩ省内的一些地级市、发展较快的区位优势较突出的县市，及渝西的一些区县之间的政策合作机制。以区域性产业网络为基础分工协作，围绕重点区域经济走廊，具有相同比较优势的地区之间应该建立招商引资政策合作区。四是成都市内、重庆市的主城区内各自分别构建招商引资的政策合作区，避免主城区内各区政府之间在招商引资上的同城恶性竞争。五是四Ｊ１Ｉ省内和重庆市内各自的远郊区县之间分别构建招商引

资政策合作区，如重庆的垫江县、梁平县、万州区、开县与四川的大竹县、开江县等区位和比较优势比较相近的区县之间的招商引资政策合作区；巫山、奉节、云阳等区位和比较优势比较相近的区县之间的招商引资政策合作区；綦江、南川、万盛等区位和比较优势比较相近的区县之间的招商引资政策合作区；忠县、丰都、石柱等区位和比较优势比较相近的区县之间的招商引资政策合作区；武隆、黔江、酉阳、秀山等区位和比较优势比较相近的区县之间的招商引资政策合作区。六是川渝经济区与周边邻近省份的招商引资政策合作区，以避免成都、重庆与邻近的西安、贵阳、昆明等省会城市之间在招商引资中的恶性竞争。

（三）政府间招商引资政策合作机制的多元组合无论是哪个层级的合作机制，均可以根据需要和可能有针对性地选择构建适宜的政策合作机制，政府间通过相互关系的创新形成自行调整的机制。

１．政府间政策协调组织机构。这一组织可以直接隶属于上级政府，或在上级政府规范下，在～定区域内各行政区政府自愿基础上自行建立，并赋予其相当的权限和任务：从经济区的整体、全局利益出发，运用经济、行政、法律杠杆等手段进行宏观调控，研究经济区综合开发规划，确定重大产业与设施布局，解决区域内部的经济矛盾，协调各行政区之间的经济利益和政策行为，统一规划符合本区域长远发展的经济发展规则和产业结构，制定统一市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况，协助各行政区制定地方性经济发展战略和规则，使局部性规划与整体性规划有机衔接。这一机构必须建立在经济区内各地自愿合作的基础之上，有明确的职能和权限，并且所作出的决策可以以立法等形式，对自愿参与的各行政区政府的行为构成有效约束。

２．政府间行政协议机制。一定区域内相互毗邻的、具有相同区位优势和发展水平的地区政府，参与签订统一协调各政府的招商引资政策行为的合作协议。这些协议并非永久有效，可以根据发展形势的变化在各方协商一致的基础上发展变更。某些行政协议应征得参与政府本级立法机构的批准。可以为区域内招商引资政策的科学、合理、有序供给进行协调、合作。

３．政府首长联席会议制度。分层级分区域建立市（ＩＸ、县）长联席会议制度，每年定期召开，研究决定区域合作规划，协调区域招商引资政策。其作出的决定对区域内各政府应具有普遍的约束力。联席会议下设日常事务处理协调机构，组织有关单位联合编制招商引资政

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策合作计划，并向联席会议提交招商引资政策合作执行的进展情况报告和建议。在此基础上，建立招商引资部门间稳定的日常联系渠道，深化城市间和招商引资部门间的对接，推动合作区密切的招商引资合作。

４．政府间政策合作支持系统。建立政府间招商引资政策合作的信息管理网络系统。通过网络、传媒和各种信息渠道定期地、规范地、详尽地将本区域的招商引资政策信息发布出来，接受公众及政府间的监督、查询、分析、评价。这样，既可以监督具有地方保护主义色彩的劣质政策，又可以鼓励促进区域合作的优质政策的创新。要通过软件硬件建设，搭建政府间合作的信息管理网络系统和平台，建设经济一体化的信息管理网络服务系统。

５．政府间招商引资合作行为约束机制。为了防止招商引资合作中的机会主义行为，保障区域经济合作关系的健康发展，政府间需要建立一种区域合作的行为约束制度，包括区域合作各方在合作关系中应遵守的规则，在违反区域合作条款后应承担的责任，对违反区域合作规则所造成的经济和其它方面损失应负担的经济赔偿规定；建立一种区域合作冲突的协调组织，负责区域合作中的矛盾和冲突的裁定；中央或上级政府通过相关的政策和法规对区域合作关系进行规范，对区域合作中的非规范行为作出惩罚性的制度安排。

６．政府间招商引资政策合作利益补偿机制。在关乎区域整体利益的合作项目中，需要对在合作中作出牺牲的一方进行补偿。这种补偿可以是物质补偿，包括对口帮扶、资金扶持；也可以是政策补偿，包括产业发展

规划和基础设施建设中的互利互补和合作双赢；还可以是经过互利协商有意识地促成产业差异化发展，形成各地的特色优势。

（四）政府间招商引资政策合作组织形式的制度化我国地方政府间合作很多都是靠地方领导人来推动的，一旦地方领导人变动，合作机制往往就随之消亡。因此要将逐步探索出来的合作机制规范化、制度化，使之具有稳定性，不因领导人的改变而改变。招商引资政策合作制度或机制一旦成形便可以通过各行政区政府常务会议甚至提请同级人民代表大会及其常务委员会予以确认，使之具有合法性和稳定性。

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（收稿日期：２０１０－－１１－２０责任编辑：垠喜）

政府间招商引资政策合作机制的建构

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：

谢来位， Xie Laiwei

重庆行政学院,重庆,400041开放导报

CHINA OPENING HERALD2010(6)

参考文献(10条)

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