我国中小企业发展的思路

我国中小企业发展的思路

中经分析小组

主题：我国中小企业发展的思路

作者：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部 刘勇

中小企业，在美国统称为“小企业”，其含义，一是指那些不要求具有较大规模

的企业（包括经济规模中性和规模不经济产业，规模指标主要指企业人数）；二是指

尚处于向较大规模方向发展过程中的中小型企业。

中外经济发展的实践表明，中小企业的大量存在是一个不分地区和发展阶段的

普遍存在的现象，是经济发展的内在要求和必然结果，是保证正常合理的价格的形

成、维护市场竞争活力、确保经济运行稳定、保障充分就业的前提和条件。 从理论上讲，企业是社会分工的承担者，是国民经济循环中客观存在着的各种

环节的具体体现。美国著名的产业组织理论学者科斯认为，企业规模的大小决定于

企业交易成本与管理成本之间的均衡。一般而言，只有当规模经济带来的效益大于

因企业扩张而引起的管理成本的增加，企业规模才有可能继续扩大。从规模效益来

看，要想获得较大的规模效益是需要满足许多比较苛刻的条件的。

首先是产品本身的大小及需求量的大小，产品标准化的难易程度；其次还有生

产设备的大型化、系列化等在技术上的可能性及可靠性，配套设备的完备性等。再

从管理成本来看，任何企业都不可能无限扩张。

因为，一方面，从管理的有限、分层原理来看，有效的管理是有一定的容量的，

超过一定的度，必然会引起管理成本的上升和管理效率的下降：特别是在实行“多 元化”的事实部制的企业，由于业务技术上的跨度更大，管理难度也更大。 另一方面，从管理的范围来看，现实生活中客观存在着许多环节和因素是无法

实现企业管理内部化的，如大部分的社会职能（包括教育、养老、医疗等等），如强

行介入，只能带来低的效益，形成“大而全，小而全”的局面；而且，任何企业都

不可能无限扩张，整个国民经济变成一个大企业的情况是不可能出现的，那样会使

管理成本十分巨大。

因此，大企业虽然在整个国民经济中起着重要的作用，但由于其形成和管理上

的难度，其数量必然是十分有限的，而大量存在的只能是中小企业。

事实上，经济发展不仅仅是效益和速度问题，价格的稳定、充分就业、收入分

配的公平等等也都是必须解决的重大问题。而在这方面，中小企业发挥着大企业所

无法替代的作用。

而且，中小企业的效益并不是都很低，企业规模的大小与收入的高低并不存在

直接的关系，比尔·盖茨的微软公司并不大，可他却是世界上个人收入最高的人， 他手下的员工的收入也是其它许多大企业的职工无法比拟的。

因此，对一个完整的国民经济企业体系而量，大企业和中小企业二者都是不可

偏废的。正是有鉴于此，各国政府都十分重视中小企业的发展，并形成了符合他们

的国情的各具特点的、成功的中小企业发展政策。

我国中小企业的发展走过了很长一段弯路，究其原因在于没有认识到中小企业

在国民经济中应该处于什么样的地位、起什么作用。认真总结我国中小企业发展的

经验教训，努力借鉴国外先进经验，必将有利于我国中小企业的健康发展。

一．我国中小企业发展的历史回顾和经验教训的总结

建国以来，我国企业发展战略可分为明显的二个阶段：一是改革开放以前，在

选择重工业优先发展的工业化道路的背景下，虽然没有明确的说法，但实际上实行

的是大企业发展战略；改革开放以后，在“轻纺工业六优先”的政策指导下，我国

工业化开始走向正轨，相应的实行的是中小企业发展战略。

目前我国国民经济发展已进入工业化发展的中期阶段，又面临着未来大中小型

企业发展战略选择的一个关键时刻，如何作出正确的决策，关系到今后我国经济长

期稳定、快速、健康发展的大局，也是本课题要回答的一个十分重要的问题。 虽然改革开放之前，我国工业化实行的大企业发展战略，但这并不排除历史上

的曾经有过的二次中小企业大发展的经历。加上改革开放后，以“乡镇企业”异军

突起为代表的中小企业的大发展，我国一共经历了三次中小企业大发展时期。这其

中虽然也有一些好的经验和作法，但更多的是深刻的教训，特别是前二次，十分值

得我们认真地总结。

1．第一次中小企业大发展的经验与教训

"大跃进”时期，我国出现了第一次中小企业的大发展。这次中小企业的大发展

是在激进的“赶超’战略（超“英”赶“美”）的指导下，为进一步加速我国以重工

业为主的工业化进程，在大企业发展战略仍然不能满足“赶超”要求的情况下，不

顾一切地让不适合重工业发展的中小企业也参与到重工业化进程中来而发生的，它

给我国刚刚走上建设之路国民经济造成了极大的损失和破坏，是一个彻底失败的中

小企业发展的事例，其教训是极为深刻的。

首先，重工业一般都是规模效益明显的产业，不易采取中小企业的形式，而“大

跃进”时期先后出现的所谓土“五小”、洋“五小”(指小钢铁、小煤矿、小机械、小

水泥和小化肥等）大都严重违反了基本的经济和技术发展的规律。其次，中小企业

在国民经济中的主要功能和作用是稳定经济、活跃市场、保障就业、促进技术进步

等，而当时人们完全忽视或根本就没有这种认识和概念，中小企业成了实现某种政

治目的的工具。第三，这次失败给中小企业造成了所谓“分散化”的坏名声，破坏

了中小企业应有的声誉，使人们对中小企业产生了误解，影响了其正常的发展。

2．第二次中小企业大发展的经验与教训

"文革”期间，在农业机械化和为国防服务的思想指导下，中国再次兴起了大力

发展重工业型的地方“五小”工业的浪潮。并在各地经济“自成体系”的要求下， 各地方各自为战，重复建设，逐步形成了自给自足的，结构雷同的“大而全、小而

全”的封闭式的国民经济体系。这次中小企业的大发展造成的影响虽然没有上次大，

但教训也是十分深刻的。

除了具有与第一次中小企业大发展时期相同的经验教训之外，还带有如下几个

新的不容忽视的问题：①是在要求各地建立独立的工业生产体系中，各地中小企业

不仅具有重化工工业的特点，而且还具有重复建设、结构雷同、“小而全”等特征，

从而引起了地区间的资源争夺战，造成了极大的资源浪费。②没有解决当时日益严

重的就业问题。由于我国计划生育工作上的失误，当时城市就业形势已非常严峻。 然而，重工业型的中小企业的发展，由于其资本有机构成高，吸收的就业量有限，

因此没有起到其应有的解决就业的作用。从而导致我国历史上罕见的奇特的解决就

业问题的方式--"上山下乡”。③中小企业成为复制古董，重复旧技术的典型，完全有

背于中小企业应在技术创新上起中坚作用的要求。

3．第三次中小企业大发展的经验与教训

改革开放后，我国工业化开始由“重”向“轻”的战略转变，走上了正确的道

路。在“轻工业六优先”的政策引导下，在农业实行承包制和允许农民经商办企业

过程中，压抑已久的中国农民的创造精神迅速以兴办“乡镇企业”的形式迸发出来，

城市则出现了大批的个体户，迎来了我国中小企业的第三次大发展。

这次中小企业的大发展与上二次截然不同，它带着全新的面貌，以符合经济发

展阶段要求的农副产品加工和第三产业为主的正确的产业选择，给长期处于徘徊中

的国民经济带来了活力，人民生活开始得到大幅度的改善，就业问题得到极大的缓

解，农民进城办工商企业的愿望也得到大的满足。之后，中小企业一直在我国国民

经济中发挥着其应有的功能和作用。总结这次中小企业的大发展，应该说是经验多

于教训。

从经验看：①一改前二次中小企业大发展以重工业产业为主的违反经济规律的

作法，使中小企业走向了以轻工业（特别是以农副产品加工工业）和第三产业为主

的正确的发展道路。由于产业选择正确，这次中小企业的兴起保持了长久发展的势

头，道路也是越走越宽，彻底避免了前二次的大起大落现象。

②极大地缓解了城镇就业的压力，避免了“上山下乡”的作法；同时还为农村

大量的剩余劳动力找到了一个好的出路，促进了城市化的加速发展。

③作为中小企业重要组成部分的乡镇企业是我国经济体制“外围优先”改革战

略的重大成果，给我国今后经济体系改革提供了宝贵的经验战略的重大成果，给我

国今后经济体系改革提供了宝贵的经验，对我国国有企业的改革起到了重要的推动

作用。

这次中小企业发展的教训主要有：①由于经济体制改革的滞后，各地中小企业

的发展不可避免地出现了一定程度的重复建设，这一方面引发了严重的资源大战，

另一方面还导致了地方保护主义的盛行，给国民经济的健康发展带来了一定的消极

的影响。

②在“有水快流”的思想指导下，有些不适合中小企业发展的资源型产业领域，

如煤炭和石油的开采、炼焦、炼油等领域出现了过多的中小企业（煤炭和石油开采

业中有些零星矿点让中小企业去开采是可以的，但这些小的资源开采企业实际上在

开采的后期都严重地违反了开采范围的限制，对只有大企业才能有效开采的富矿、 大矿进行违法开采），它们的过度发展既破坏了环境，又浪费了国家本已十分稀缺的

宝贵资源，给今后的可持续发展造成了威胁。

以上就是我国中小企业发展的简单历程。

目前，我国经济发展和改革又到了一个关键时期，经济发展战略又面临新的抉

择。一方面，由于我国工业化已进入中期阶段，重化工化的任务又重新摆在了我们

的面前，大企业及企业集团已显示出明显的发展优势；另一方面，随着国有企业改

革的深入，下岗分流力度加大，就业压力不断增加，中小企业在国民经济中的独特

的功能和作用也充分地得到了凸现。

因此，如何选择下一步企业发展的战略就显得尤其事关重大。

从大企业和中小企业之间的关系来看，它们两者在国民经济中有许多密切的关

系，又都有彼此无法代替的功能和作用。一个形象的说法是，整个国民经济的企业

体系可以被看作是一颗树：大企业是树的主干，中小企业是树的枝叶。

目前我国整个企业体系的现状是：主干不强、枝叶也不茂盛，二者都需要大力

发展。只发展主干（所谓关键的“少数”），让枝叶枯萎不行；只发展枝叶，没有主

干的强有力的支持的也不行。问题就在于如何兼顾，让他们都能充分地发挥各自的

优势，这样才能使国民经济企业体系这颗“树”繁荣昌盛。

我国国有企业改革的方针是“抓大放小”。目前，“抓大”已有了明确的政策和

措施，而且经过努力已取得了一定的成效。而“放小”如何做，还有待我们认真的

思考。通过以上对我国中小企业发展的经验与教训的总结，在借鉴国外中小企业发

展好的政策的基础上，结合我国具体的国情，我们将提出如下促进我国中小企业发

展的对策建议。

二．借鉴国外经验、促进我国中小企业发展的对策建议

重视中小企业的发展是世界性的潮流，各国促进中小企业发展的动因和基本做

法是：

1．改变中小企业在市场经济中的不利地位，充分发挥其在国民经济中应有的功

能。一方面在市场经济条件下，中小企业如果没有政策的扶持，就会因势单力簿而

处于不利的竞争地位。另一方面，中小企业在国民经济中具有大企业所无法替代的

功能和作用，其中主要包括：①保障充分就业；②稳定经济、抵御市场波动，保持

市场竞争活力；③促进科技进步，开创新兴产业；④填补大企业的空缺及提供协作

配套；⑤改善经济布局，促进地区经济协调发展等等。这就是中小企业政策存在的

原因，而政策的目的就是要通过政府政策的扶持改善中小企业在市场经济中的不利

地位，促进它们的健康发展，使它们在国民经济中能更好地发挥其应有的功能和作

用。

2．努力营造适合中小企业健康发展的经济社会运行机制。首先，各国十分重视

和鼓励中小企业的创办，为它们提供多方面的优惠条件、简化各种手续，如在美国，

申办小企业手续十分简单，并不需审批，只需备案即可（个人业主制企业连备案手

续都不需要）。德法等国对新开办的小企业还可提供资金援助。其次，实施更有利于

中小企业发展的累进税，降低低档税级的税率，提高企业税收的起征点，并制定了

各种中小企业税收的减免及宽限政策。第三，政府采购为中小企业提供一定的分配

比例，给中小企业提供一个良好的、稳定的市场空间。最后，积极鼓励大企业主动

与中小企业建立分工协作的互利关系，带领它们走向市场，日本是这方面的典范。

3．向中小企业提供资金援助。资金短缺是中小企业面临的最大难题，各国均采

取了各种措施来解决中小企业对资金的需求。美国主要通过SBA的政府担保方式， 帮助中小企业从私人银行获得贷款；德国、法国和日本则主要通过各种方式（德国

是通过私人银行的中介，法国是通过专门的投资公司、日本则是通过政府金融机构），

向中小企业提供政府信贷资金。

4．建立为中小企业提供其所需的各种产中、产前、产后的社会化服务体系。 如美国的“小企业发展中心”、日本的“中小企业情报中心”、德国的各种“中小企

业协会”等。服务内容主要包括，管理、技术及市场信息的咨询、培训及传播；组

织中小企业产品的国内外展销；组织中小企业进行联合技术攻关等。

5．建立政府专门的中小企业管理机构、制定了完善的中小企业法规体系。 以上这些国外好的促进中小企业发展的经验，很值得我们认真吸取，当然，在借

鉴国外经验时，要从我国国情出发，不能盲目地照搬。应该在比较和分析国外的先

进经验的基础上，结合我国中小企业发展的现实情况制定符合我国国情的中小企业

政策。

目前，人们对中小企业在国民经济发展中的功能和作用已有较深刻的认识。人

们普遍认为，由于在市场经济条件下，中小企业往往处于不利的竞争地位，政府应

该为促进中小企业健康发展制定相应的政策措施。但也有许多有识之士担心中小企

业的大发展会再次引起我国历史上一再出现过的重复建设，造成新一轮的资源的严

重浪费，这种担心是有道理的，我们在制定中小企业政策时，一定要注意深化改革，

努力避免上述现象的再次发生。

根据国外经验，结合我国国情，我们认为振兴中小企业，实现增加就业岗位、 促进企业技术进步、稳定经济等目的，在政策上应采取如下对策：

1．尽快清理和修正现有政策中那些不利于中小企业发展的条款和规定，消除对

中小企业的政策歧视，营造一个有利于创业的中小企业发展的社会经济环境。在税

收、负担、金融、工商管理、企业开办条件等方面大幅度地放宽对中小企业的规定，

如大幅度简化中小企业的申办手续，压缩不必要的表格填写任务；在税收上制定更

有利于中小企业发展的累进税收制度，提高中小企业税收起征点；对一定规模以下

的中小企业免征企业增值税（或营业税），进一步简化小额纳税户的纳税手续；减轻

中小企业的各种社会负担；严厉制止向中小企业乱摊派的现象等等。

2．依国情选择好重点扶持的中小企业类型。中小企业类型多。涉及面广，不同

类型的中小企业在国民经济中的重要性也不同。由于国家的能力有限，不可能什么

中小企业都去扶持，必须突出重点。

从中小企业在国民经济中所承担的重要功能和作用来看，目前我国应当重点支

持以下三类中小企业：①是高新技术型中小企业，这是国外中小企业政策的普遍作

法，特别是在知识经济已初见端倪的情况下，各国都进一步加大了对高新技术型中

小企业的扶持力度。北京的高新技术型企业具有全国其它地方不可比拟的优势，应

在这方面作出更大的成效，出更多的经验和政策。扶持高新技术型企业发展的有效

作法，如“孵化器”、“风险基金”等等都应大力提倡、加强和完善。②重视对高失

业人群所办中小企业的支持，不使他们再度失业。在我国社会保障体制尚不完善和

健全的情况下，为维护社会的安宁与稳定，这一点显得更为迫切和重要。③社区型

中小企业。这类企业能一举多得：就近解决就业问题、方便人民生活、密切邻里关

系、完善社区功能等。

3．制定符合我国国情的资金扶持政策。发达国家资金雄厚，对中小企业的资金

扶持力度很大。我国是发展中国家，财力有限，要象发达国家那样给中小企业很大

的资金支持是不现实的。因此，如何建立符合我国国情的中小企业资金扶持政策必

需加以认识地考虑。

我们认为，可在进一步完善和加强现有的国有银行设立“中小企业信贷部”为

中小企业提供“小额贷款”的基础上，还可能采取贷款担保和贴息的方式为中小企

业提供资金援助，因为这种方式能以较少的财政资金吸引较多的社会资金流入中小

企业。贴息政策是，谁出政策谁贴息。当然，对一些特殊的中小企业，如高新技术

型中小企业，还应有其它的更优惠、力度更大的办法来解决它们对资金的需求。

4.鼓励中小企业与大企业建立分工协作的经济网络关系，防止“大而全、小而全”

盲目重复建设。鼓励中小企业走“小而精、小而专”发展道路，积极寻找与大企业

合作配套的路子，同时，也鼓励大企业突出主业，把精力主要放在主机及关键零部

件上，加大外构件的比重，积极帮助和培植与自己协作配套的中小企业，形成中小

企业与大企业之间的互补、互利关系。鼓励大中小型企业间建立跨地区的经济技术

合作关系，打破地区界线，在更大的地区范围内实现资源的有效合理配置。 另外，在此需要指出的是，从我们在江苏省调查的情况来看，要特别注意防止

在大中小企业关系上大企业对中小企业的欺负行为。关于大中小企业之间的合作关

系，日本有很好的可资借鉴的经验。日本通过合同承包方式按原料加工系列体制、 商业流通系列体制、专业服务系列体制等把中小企业有机地联合起来，形成良好的

大企业与中小企业分工协作网络体系，改善了大企业与中小企业间的关系，提高了

国民经济分工的整体效益。

目前，日本有60％的中小企业加入了大企业与中小企业分工协作体系，其他国

家都远远低于这一水平（一般西方国家为大企业配套的中小企业数仅占中小企业总

数的30％左右，我国为20％左右）。

5．鼓励中小企业间建立各种自治性协会组织，使他们通过联合形成集体力量， 共同抵抗市场波动的风险，避免过度竞争、维护中小企业自身的权益。中小企业联

合的最大好处在于在市场低谷时，依靠集体的力量能共渡难关。在这方面日本以及

我国的浙江温州地区都有十分成功的经验。

6．动员全社会的力量，建立起为中小企业提供从技术、管理、法律、政策、市

场信息等多方面的社会化服务体系，通过咨询、培训、信息传递与交流、办展览会

和洽谈会等形式向中小企业提供其所需的服务。科技界、教育界、工程界、工商界、

以及行政管理界都可从各自不同的角度为中小企业提供力所能及的服务。

这需要建立一个中介性组织来组织和协调各界对中小企业提供服务的机构，以

便中小企业能顺利地与能够帮助他们的各界专门组织建立联系。北京可在帮助中小

企业实现信息化的基础上，率先建立起这样的组织机构。

7．在建立国家专门的中小企业行政主管部门的基础上，努力制定和完善中小企

业法规体系。首先，要在现有的《企业法》的基础上，制定出专门的中小企业的基

本法。第二，围绕当前经济实践中中小企业面临的主要问题，以及人们希望中小企

业在国民经济中所起的主要作用，制定促进中小企业发展的某一方面的专项法规。 我们初步设想，目前中小企业急需的专项法规有：中小企业就业安置法（或条例）、 中小企业科技进步法（或条例）等。

当然，中小企业基本法和各专项法规（或条例）可不分先后，成熟一个出台一

个。就北京而言，可优先考虑制定和出台地方性的促进中小企业科技进步的法规（或

条例）。