行政复议决定的类型化研究

　　（西南政法大学行政法学院，重庆401120） 　　摘要：根据行政复议机关对待原行政行为的态度，可以将复议决定分为肯定型决定、否定型决定以及消极不作为决定。不同类型的复议决定使得复议机关在行政诉讼中的地位各不相同，现行《行政诉讼法》及司法解释对不同复议决定类型的范围及适格被告的认定规则均做了修改。然而，部分复议决定游离于诉讼法之外、同类决定功能相互重合、非同类决定之间界限模糊的困境给行政复议与行政诉讼之间的衔接造成了很大障碍。有必要从行政法学基础理论出发，对纷繁复杂的行政复议决定进行合并同类项、厘定界分标准的类型化研究。 　　关键词：行政复议决定；类型化；适格被告 　　中图分类号： D915.4文献标志码： A 文章编号：16720539（2017）02003207 　　现行《行政诉讼法》及《适用解释》（1）对原法及司法解释中关于经复议案件适格被告的认定规则做了修改，引发了学术界和实务界的广泛讨论。长期以来，由于《行政�鸵榉ā芳啊妒凳┨趵�》（2）的粗放式立法，复议决定的种类纷繁复杂，再加之《行政诉讼法》及司法解释规定的不完善与左右摇摆，给行政复议与行政诉讼之间的衔接造成了很大障碍。从复议机关被告资格认定的视角，对行政复议决定进行类型化研究，根据不同的复议决定类型确定其被告适格的情形，更能理清行政复议与行政诉讼的关系，实现二者的良好衔接。 　　一、尚未类型化的行政复议决定 　　从《行政复议法》与《实施细则》的规定来看，我国目前行政复议决定的种类大概有八种，分别是维持决定、驳回决定、撤销决定、变更决定、确认违法决定、限期履行决定、责令重作决定、赔偿决定（3）。根据《行政诉讼法》及司法解释的用语来看，其有意对行政复议决定进行类型化处理――同一被告资格认定规则适用于不同的复议决定种类，例如“‘复议决定维持原行政行为’，包括驳回复议申请或者复议请求的情形”、“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：……（三）撤销、部分撤销或者变更具体行政行为处理结果的”（4）。但是，行政诉讼法对行政复议决定的类型化规定并不彻底，主要体现在以下几个方面： 　　（一）游离于行政诉讼法规范之外的复议决定 　　从表1可以看出，现行《行政诉讼法》及《适用解释》虽然新增加了驳回复议申请与驳回复议请求决定的被告认定规则，但是仍有部分行政复议决定的被告资格认定，在行政诉讼法中找不到直接依据，例如，以不符合受理条件为由的驳回决定、确认违法决定、限期履行决定、责令重作决定以及赔偿决定。这些复议决定也会产生诉讼被告资格的认定问题，如果没有明确的法律依据，将会导致行政审判无所适从或者法律适用不统一的严重后果。表1行政诉讼法及司法解释关于不同类型复议决定被告资格认定的法律规则 　　复议决定类型复议决定种类被告认定规则适用情形肯定型决定旧法维持决定原行政机关为被告复议机关决定维持原具体行政行为。新法1.维持决定 　　2.驳回复议申请 　　3.驳回复议请求原行政机关和复议机关为共同被告1.复议机关决定维持原具体行政行为； 　　2.复议机关驳回复议申请或者复议请求； 　　3.不包括以复议申请不符合受理条件为由的驳回决定。否定型决定旧法改变决定复议机关为被告1.改变认定的主要事实和证据； 　　2.改变适用的规范依据且对定性产生影响； 　　3.撤销、部分撤销或者变更处理结果的。新法改变决定复议机关为被告复议机关改变原行政行为的处理结果。消极不作为决定未作出复议决定当事人选择被告在法定期限内不作出复议决定（二）同一被告认定规则下不同复议决定的功能重合 　　如表1所示，根据现行《行政诉讼法》及《适用解释》的规定，适用原机关与复议机关作共同被告规则的行政复议决定有：维持决定、驳回复议申请或复议请求，将以不符合受理条件为由的驳回决定排除在外。《行政复议法》与《实施条例》中涉及驳回决定与不予受理决定的规定仅有两处，即《行政复议法》第17条和《实施条例》第48条，前者使用的是“决定不予受理”而非“驳回决定”，后者规定了“驳回行政复议申请”，包括原机关无法定职责的不作为与受理前已履行、受理后发现不符合受理条件为由的驳回，但并未找到《适用解释》中“驳回复议请求”的相关规定。反观驳回决定的种类，应当包括以不符合受理条件为由的程序性驳回和实质审查后的实体性驳回两种，前者是对相对人启动复议程序资格的审查，后者是对原行政行为合法性与适当性的实质审查。后者与维持决定的功能相互重合，是同一认定结果针对不同对象的两种表达。 　　（三）同一复议决定内容的变更与特殊决定的类型化难题 　　《行政诉讼法》修改后，《适用解释》对《执行解释》（5）中“改变决定”的内容作了变动，仅包括“改变原行政行为的处理结果”一种情形，去除了“改变认定的主要事实和证据”和“改变适用的规范依据且对定性产生影响”等内容。这一修改受到了学者的质疑（6），也使得复议决定的被告认定规则发生了变化。此外，在行政诉讼法尚未明确规范的复议决定中，存在着一些比较特殊的情形，例如在确认违法决定形式上否定了原行政行为的合法性，但实质上却保留了原行政行为的效力，该如何归类？对于依附于撤销决定的责令重作决定和依附于其他否定型决定的赔偿决定是否需要确定独立的被告认定规则？限期履行决定对第三人造成不利益和不予受理决定不适法的应适用何种被告认定规则等问题都需要在行政复议决定类型化的过程中予以解决。 　　二、行政复议决定的类型划分 　　现行《行政诉讼法》及司法解释规定了三种复议机关的被告资格认定规则，即“复议机关与原行政机关为共同被告”、“复议机关为被告”以及“根据当事人的选择确定复议机关是否当被告”，分别对应了“复议机关决定维持原行政行为”、“复议机关改变原行政行为”以及“复议机关未作出复议决定”等三种情形。这三种情形并非与行政复议决定一一对应，而是每一种情形包含了不同的复议决定种类，分别代表了行政复议机关对原行政行为“肯定”、“否定”、“消极不作为”的三种态度。 　　（一）肯定型决定 　　肯定型决定是指行政复议机关认可原行政行为的合法性与适当性而作出的复议决定。现行《行政诉讼法》及《适用解释》对原法的“肯定型”决定作了扩充，增加了驳回复议申请和驳回复议请求两种复议决定种类。因此，目前纳入司法审查的肯定型决定就有维持决定、驳回复议申请和驳回复议请求三种。但是现行法律的规定并不完善： 　　1.肯定型决定功能重合的复议决定需要合并同类项 　　就行政复议机关的审查内容来看，主要包括两个方面：其一是审查复议申请人启动复议程序的适法性；其二是受理后，审查行政行为的合法性与适当性。如果复议机关认为复议申请人的请求不符合受理条件，那么可以作出驳回复议申请的决定。经过实体审理后，认为原行政行为合法且适当，可以作出驳回复议请求的决定。按照《行政复议法》第28条第1款第1项的规定：“维持决定”适用于“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当”的情形，也是对原行政行为的合法性与适当性予以肯定的复议决定。�@样就产生了同样是对原行政行为作出的肯定性决定，却使用了不同的决定种类。 　　从大陆法系国家和地区的法律规定来看，针对复议申请不符合受理条件和受理审查后认为原行政行为合法且适当时，复议机关作出的均是驳回决定。德国法中的驳回决定包括复议请求不适法的驳回决定和复议申请适法但不具备理由的驳回决定[1]。日本法与德国法略有差异，针对欠缺不服申诉要件的情形裁定不予受理、针对不服申诉没有理由作出的是驳回决定[2]。根据我国台湾地区“诉愿法”的规定，“诉愿案件不符合程序上之积极或消极要求，即应以其不合法决定不予受理。只有程序完全合法之诉愿案件，始再从实体上加以论究，并视其有无理由，分别予以驳回或者撤销、变更、命为处分之决定。”[3]由此可知：第一，大陆法系国家和地区一般把复议申请不符合受理条件的情形与复议请求是否有理由相区别，针对复议请求无理由的情形――原行政行为合法且适当，一般作出的是驳回决定而非维持决定。第二，以复议请求无理由而作出的驳回决定足以应对复议机关肯定原行政行为合法且适当的情形，无需对此换个角度另外规定一种“维持决定”。 　　除了功能重复需要合并同类项之外，作为一条重要的权利救济路径，甚至应当成为解决行政争议主渠道的行政复议制度[4]，相较于通过“共同被告”这一于理不通的程序设计来改变“维持会”现状的办法而言，取消“维持决定”，改为“驳回决定”不失为一种更为妥当的办法[5]。 　　2.不符合受理条件的驳回决定不属于肯定型决定的范畴 　　复议机关对行政相对人的复议申请是否符合法定受理条件的审查结果分为两种：第一，依法予以受理；第二，依法决定驳回。此类处理并不是针对原行政行为合法性与适当性作出的认定，而是对相对人启动复议程序资格的审查，应属于复议机关作为、不作为的范畴。复议机关若为逃避复议职责而作出不符合受理条件的驳回决定当属于消极不作为类型的复议决定。这也是《适用解释》第6条第1款将“以复议申请不符合受理条件为由驳回”的情形排除在肯定型决定之外的缘由。 　　3.确认违法决定实质上属于肯定型决定 　　根据《行政复议法》第28条第1款第3项的规定，确认违法决定适用的情形与撤销、变更决定适用的情形相同。这一规定并未考虑到确认违法决定的特殊性。同样是对原行政行为合法性、适当性作出的否定型决定，撤销决定和变更决定本身就包含了认定原行政行为不合法或不适当的内容，如果确认违法决定也适用于同样的情形，就失去了独立存在的意义。在司法实践中，这样的确认违法决定还有可能会阻碍相对人获得及时有效的复议救济（7）。 　　日本不服审查法中“确认违法”仅适用于“事情裁决”――特别情况下的驳回裁决和决定[2]26ˉ27。我国台湾地区“诉愿法”中确认违法的情形被称为“情况决定”[6]，最终作出的仍为驳回诉愿请求决定，但应当在复议决定中确认原处分违法或不当[3]1325。所谓“事情”或者“情况”乃是指本应撤销或变更原行政行为，但会有害于重大公益的情形。因此，在公益与私益的选择中，仅在复议决定中认定原行政行为违法或不当，而复议机关作出的却是特别情况下的驳回决定。 　　从确认违法决定的表面意象来看，似乎是否定原行政行为的合法性与适当性，但实质上原行政行为在此种情形下因公益优于私益而保留了其法律效力，正如大陆法系国家和地区最终仍作出的是驳回决定一般，确认违法决定实质上应属于肯定型决定。 　　（二）否定型决定 　　否定型决定是指行政复议机关不认可原行政行为的合法性或适当性而做出的复议决定。其中最值得关注的是“变更决定”的范围、责令履行决定的否定性表现以及限期履行决定、赔偿决定的附属性。 　　1.撤销和部分撤销决定 　　《执行解释》第7条规定，“改变原具体行政行为”的情形包括“撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为的处理结果”。《适用解释》第6条第2款规定“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为处理结果的情形，此处使用的是“改变”而非“变更”，也包括了撤销、部分撤销决定。无论撤销决定、还是部分撤销决定均是复议机关不认可原行政行为合法性与适当性的全部或部分而作出的否定型决定。 　　2.变更决定的内涵界定 　　《适用解释》第6条第2款对变更决定内容的限缩备受争议。有观点认为，这一“执行性微调”大大限缩了应当接受司法审查的复议行为范围，“制度革新的良法追求恐怕也就难以带来善治的效果”[7]。于此有必要探讨一下“变更”的真正内涵。 　　德国《行政法院法》第73条第3款规定了复议机关的理由说明义务。在内容上，理由说明必须表明：复议机关是从哪些事实及法律上的前提和考虑出发，作出有关决定的。“内容上错误的”理由说明，有可能显示出复议决定在实体法上的错误[1]118ˉ119。我国台湾地区“诉愿法”第79条第2款规定的“诉愿受理机关可依其他理由认为正当者，亦可认为该诉愿无理由”，该类变更“只限定于原行政处分所凭藉不当的理由，方可由诉愿受理机关改以他理由来合法化之，但若该处分是依凭不合法之理由，则依据依法行政原则，此本质上已属于不法之行政处分，并不能由于行政救济程序的诉愿决定机关来补救之，而成合法之行政处分。”[6]600-601 　　由此，复议决定补正原行政行�椴⒎俏蕖爸省焙汀傲俊钡那�别，而应限于不影响其“合法性”认定的轻微程序违法和“不当”理由之修正。从法律实践来看，即便不改变处理结果，改变原行政行为的主要事实或适用依据且对定性产生影响，也会对原告的合法权益产生实际的影响（8）。所以，改变原行政行为“所认定的主要事实和证据”、“所适用的规范依据且对定性产生影响”的情形，应属于复议机关实质变更了原行政行为。 　　3.限期履行决定 　　限期履行决定适用于被申请人应当依法履行法定职责而不履行的情形，是对行政不作为的否定性认定，与“责令重作决定”不同，其在行政复议法中属于一种独立的行政复议决定。限期履行决定有可能会对第三人造成不利益。 　　4.责令重作决定、赔偿决定的非独立性 　　责令重作决定和赔偿决定一般以复议机关决定撤销、变更原行政行为或者确认行政行为违法为前提（9），严格意义上并非独立的行政复议决定，是依附于撤销、变更或确认违法决定的附属性决定。因此，在复议决定的类型化中也应附属于其他否定型复议决定，而无独立归类之必要。 　　（三）消极不作为决定（10） 　　消极不作为决定是指复议机关对原行政行为有审查职责而未依法审查的消极状态。现行《行政诉讼法》规定了“起诉复议不作为”的被告认定规则，《执行解释》第16条将复议不作为的情形仅限定于“在法定期限内不作复议决定”的情形，《适用解释》并未对《行政诉讼法》第26条第3款进一步细化。 　　如前所述，不予受理决定是对相对人启动复议程序资格的审查，而非对原行政行为的合法性、适当性作出的认定。如果复议机关应当受理而不予受理，则应属于复议机关不作为的范畴，其与复议机关受理后在法定期限内未作出复议决定的情形均属于消极不作为类型的复议决定。二者的差别在于前者是程序意义上的复议不作为，后者是实体意义上的复议不作为。 　　三、《行政复议法》的修改与不同类型复议决定的适格被告复议机关被告资格认定规则的确立是行政复议制度与行政诉讼制度功能衔接的重要一环，复议决定的类型化在其中扮演着重要角色。从类型化的视角看待《行政复议法》修改中的复议决定设置，并据此确立复议机关在诉讼中的法律地位，也许是理清行政复议与行政诉讼关系的一条路径。 　　（一）《行政复议法》关于复议决定设置的修改 　　通过复议决定类型化的梳理，《行政复议法》应作如下修改：第一，取消维持决定，改为“驳回复议请求决定”。针对不符合受理条件的复议申请，应作出“不予受理”或者“驳回复议申请”决定。第二，修改确认违法决定适用的情形，应仅限于特殊的“事情”或“情况”。第三，明确变更决定适用的法定情形，消除司法机关“立法”的争议与质疑。第四，整合附属性决定与作为其前提的否定性决定，明确复议机关应当同时作出附属决定的一般情形。第五，明确规定复议机关消极不作为的法定情形及法律责任。 　　（二）不同类型复议决定的适格被告 　　复议机关在行政诉讼中的被告资格认定规则并非任意创造，其背后有着深厚的法学理论作支撑。不同类型的行政复议决定接受司法审查的重点以及被告适格的认定规则各不相同[8]。 　　1.肯定型复议决定的适格被告 　　（1）“统一性原则”与“原处分主义”。德国的行政复议机关在复议程序中可以对原行政的形式及程序瑕疵进行补正，这一补正的正当性来源于复议机关有权全面审查原行政行为的合法性和适当性[9]。《行政法院法》第79条第1款规定：“（1）撤销诉讼的程序标的是：原行政行为，以其经过复议决定肯定的形式为准；（2）复议决定，如果第三人因该决定首次受到侵害。”此处的原行政行为并非原始之行政行为，而是历经整体行政体系内部行政过程（包括复议程序及其先前程序）后，所获得并首次对外作为公行政意思表示之最终形态，是将该行政内部各种决定之整体，统一视为一个对外之行政行为[3]1424。这在学理上被称为“统一性原则”。 　　在我国台湾地区，“统一性原则”也被称为“原处分主义”。“行政诉讼法”第24条规定“经诉愿程序之行政诉讼，其被告为左列机关：一、驳回诉愿时之原处分机关。二、撤销或变更原处分或决定时，为最后撤销或变更之机关。”根据这一规定，即便是在诉愿机关改变原处分之理由时，被告依然是原行政机关。因此，审查对象仍然也是原处分决定，但此时的原处分，已经是经过诉愿决定修正之后的原处分[10]。 　　（2）具有中国特色的肯定型决定的适格被告。由于肯定型决定并未彻底改变原行政行为的效力状态，甚至可以补正其瑕疵，发生法律效力的仍是原行政行为。因此，在大陆法系国家和地区，肯定型决定的适格被告一般以原行政机关当被告为原则。我国现行《行政诉讼法》对于肯定型复议决定的被告资格认定采用的是“共同被告”规则，而这一规定面临着理论依据不足的质疑（11）。“中国问题中药医”是否能够药到病除，还有待进一步地观察和论证。 　　2.否定型复议决定的适格被告 　　（1）“补充性负担”与“首次负担”。在德国法上，补充性负担对应的是复议申请人，首次负担对应的是第三人。“首次负担”与“补充性负担”一般包括以下情形：其一，复议决定本身严重违反法定程序；其二，复议决定在原行政行为的基础上设定了新的附款；其三，涉及影响第三人合法权益的行政行为，复议机关撤销或者变更原行政行为给第三人造成的不利益。前两者一般为补充性负担，后者为首次负担[11]。 　　按照我国台湾地区“行政诉讼法”第24条的规定，复议机关撤销或变更原处分或决定时，复议机关是被告。第4条第3项规定“诉愿人以外之利害关系人，认为第一项诉愿决定，损害其权利或法律上利益者，得向‘高等行政法院’提起撤销诉讼。”“如该诉愿决定于原处分之上对原告新增独立之不利益，应以诉愿决定机关为被告。”[3]1426前者类似于德国法的“首次负担”，后者类似于“补充性负担”。 　　（2）否定型决定的�m格被告。由于否定型决定从根本上消灭或者改变了原行政行为的效力状态，实质上发生法律效力的不再是原行政行为，而是经复议后形成的新行政行为。因此，无论是“补充性负担”、“首次负担”抑或是“不利益”均是否定型复议决定所造成的对原复议申请人或第三人权利、利益的侵害，此种情形下应当以复议机关为被告，提起撤销之诉。 　　3.消极不作为决定的适格被告 　　（1）消极不作为决定的被告认定规则与复议制度的性质有关。就行政复议制度的定性而言，主要有三种观点：内部监督说（12）、委任司法说（13）、双重性质说（14）。如果认为行政复议制度是司法性质，复议决定就可归类为司法性质的初次审查，相当于我国法院的一审判决，复议机关就不应当被告[12]。如果认为行政复议制度是行政性质，行政复议决定本质上是一个新的行政行为，行政相对人起诉时，都应以复议机关为被告[13]。我国台湾地区对于“诉愿制度”的定位更倾向于是一种救济制度，因此，若“提起诉愿三个月不为决定而提起行政诉讼者，应解为以原处分机关为被告”[3]1426。 　　（2）我国行政复议制度的性质与被告资格认定。我国学者对行政复议制度性质的争论并非由于行政复议制度的定性没有定论，而是针对最初的定性是否恰当而展开。在国务院向全国人大常委会所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）说明〉》中开宗明义地指出，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，并强调“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化。”随后颁发的《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》中，进一步明确了行政复议制度的内部监督性质。《行政诉讼法》的修改新创了“双被告”制度，背后依旧遵循了《行政复议法》的既有定位，即承认行政复议是行政机关的内部纠错活动，仍然需要接受司法审查[14]。 　　由此，既然现行法律将行政复议定位为内部监督属性的行政行为，那么复议机关不依法受理或者在法定期限内不作出复议决定的不作为，就应当接受司法审查。由于原行政行为仍然发生效力，当事人既可以针对原行政行为，也可以针对复议不作为提起行政诉讼。 　　注释： 　　（1）《适用解释》是指《最高人民法院关于适用若干问题解释》。 　　（2）《实施条例》是指《中华人民共和国行政复议法实施条例》。 　　（3）分别参见《行政复议法》第28条第1款第1项、《行政复议法实施细则》第48条、《行政复议法》第28条第1款第3项、《行政复议法》第28条第1款第3项和《实施细则》第47条、《行政复议法》第28条第1款第3项、《行政复议法》第28条第1款第2项、《行政复议法》第28条第1款第3项、《行政复议法》第29条。 　　（4）参见《适用解释》第6条、《执行解释》第7条。 　　（5）《执行解释》是指《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。 　　（6）参见蔡小雪：《诉复议决定维持原行政行为案件之审理――兼论与适用相关司法解释条款之商榷》，载《中国法律评论》2016（3），第221―224页。作者认为，《适用解释》的规定给“改变原行政行为”所下的定义过窄。参见莫于川：《复议机关做行政诉讼被告的制度变化及其理据分析》，载《南都学坛》2016（1），第67―68页。作者认为，这一修改大大限缩了应当接受司法审查的复议行为范围，“恐会让所谓‘最高人民法院成了最高立法机关、最终立法机关’的调侃性批评旧话被重提”，徒增无谓争议和疑虑。 　　（7）例如，在“吴丽蓉与黄山市人民政府其他一审行政判决书”（2015）黄中法行初字第00006号和“张文荣与台州市公安局行政复议一审行政判决书”（2015）台椒行初字第36号中，人民法院似乎将“确认违法决定”与行政诉讼中的“确认违法判决”适用的情形等同，而认定复议机关已经依法履行了复议职责。笔者认为，原行政机关不依法履行法定职责，只要履行仍有意义，此时应当作出的是责令履行决定而非确认违法决定。 　　（8）例如，复议机关把原行政机关认定的五种不符合国家标准的产品变为三种或者把原行政行为认定的殴打行为认定为流氓行为，虽未改变处理结果，但也会对原告的合法权益产生实际影响。参见蔡小雪：《诉复议决定维持原行政行为案件之审理――兼论与适用相关司法解释条款之商榷》，载《中国法律评论》2016（3），第222―223页。 　　（9）参见《行政复议法》第28条第1款第3项、第29条第1款。 　　（10）由于本文是以复议机关被告资格认定为视角对复议决定进行的分类，“消极不作为决定”并非复议机关真正作出的复议决定，而是一种复议决定状态。 　　（11）章志远教授认为，修法者是“基于现实逻辑而非理论逻辑的考量”。章剑生教授认为，共同被告制度“于理不通”。杨建顺教授认为，这一制度的初衷值得肯定，其结果有搅乱行政职能和事权划分的组织法规则之虞，不利于行政权力的行使。田勇军博士认为，这是基于当前我国行政复议维持判决率居高不下所采取的矫枉过正的手段。参见章志远：《行政诉讼“双被告”制度的困境与出路》，载《福建行政学院学报》2016（3），第1页；章剑生：《关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题》，载《中国法律评论》2014（4），第147页；杨建顺：《行政诉讼制度实效性的期待与课题》，载《法学杂志》2015（3），第18页；田勇军：《行政复议裁决主体不应作诉讼之被告――以行政复议制度性质为视角》，载《河南财经政法大学学报》2015（2），第67页。 　　（12）参见杨海坤、朱恒顺：《行政复议的理念调整与制度完善》，载《法学评论》2014（4）；梁凤云：《也谈行政复议“司法化”》，载《国家检察官学院学报》2013（6）。 　　（13）参见沈开举：《委任司法初探――从行政机关解决纠纷行为的性质谈起》，载《郑州大学学报》2007（1）；刘莘：《行政复议的定位之争》，载《法学论坛》2011（5）。 　　（14）参见方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，载《环球法律评论》2004（1）；黄学贤、马超：《行政复议：制度比较、功能定位与变革之途》，载《法治研究》2012（6）；章剑生：《行政复议立法目的之重述――基于行政复议立法史所作的考察》，载《法学论坛》2011（5）；柏杨：《“权利救济”与“内部监督”的复合――行政复议制度的功能分析》，载《行政法学研究》2007（1）；王万华：《〈行政复议法〉修改的几个重大问题》，载《行政法学研究》2011（4）。以上学者均认为行政复议制度兼具有内部监督性质和权利救济性质，只是主次地位需要作相应调整。德国学者胡芬也持类似观点，其《行政诉讼法》一书第五章的题目为“行政程序与行政诉讼之间的复议程序”。 　　参考文献： 　　[1][德]弗里德赫尔穆・胡芬.行政诉讼法[M].莫光华，译.北京：法律出版社，2003：119-120. 　　[2][日]盐野宏.行政救济法[M].杨建顺，译，北京：北京大学出版社，2008：24. 　　[3]翁岳生.行政法（下）[M].北京：中��法制出版社，2009：1323. 　　[4]应松年.把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011，（5）：5. 　　[5]章剑生.关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题[J].中国法律评论，2014，（4）：147. 　　[6]陈新民.行政法学总论（下）[M].台北：三民书局，2005：601. 　　[7]莫于川.复议机关做行政诉讼被告的制度变化及其理据分析[J].南都学坛，2016，（1）：67-68. 　　[8]章志远.新《行政诉讼法》实施对行政行为理论的发展[J].政治与法律，2016，（1）：8. 　　[9][德]哈特穆特・毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：255-256. 　　[10]徐瑞晃.行政诉讼法[M].台北：五南图书出版股份有限公司，2012：61. 　　[11]赵大光，李广宇，龙非.复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究[J].法律适用，2015，（8）：78. 　　[12]沈开举，郑磊.论我国行政复议改革的逻辑起点和现实路径[J].甘肃行政学院学报，2009，（4）：24. 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