论我国的授权行政主体

论我国的授权行政主体

摘要：这学期学了行政法学，使我对行政法里的一些基本概念有了相应的了解。十一届三中全会以来，我国的法律制度在不断完善，人民的生活有了各式各样的法律来保障，但也存在着很多不可忽视的缺陷。下面我就行政法学里的一个小分支授权行政主体，主要围绕授权行政主体的基本概念、与其他概念的区别以及存在的问题和解决措施方面谈谈自己的看法。

关键词：行政职权；行政主体；法律责任；加强立法；完善监督。

一、授权行政主体的基本概念

（一）授权行政主体定义

授权行政主体（被授权组织）是指行政职权并不因组织的成立而从宪法和组织法获得，而来自于有权机关以法律、法规和规章形式的授予的行政主体。

（二）授权形式

授权应当以法律、法规或规章的形式进行。

（三）授权行政主体的条件

1、必须是依法成立的法人或组织，能独立地承担因行为引起的法律后果。

2、必须具备有一定的公益性，即必须是具有管理公共事务职能的组织。这一组织可以是事业单位或社会团体，但不能是个人。

3、应当具有熟悉有关法律、法规和业务的正式工作人员，具有与承担行政处罚事务相适应的技术条件。

（四）授权行政主体的基本法律特征

1、授权行政主体在性质上一般不属于国家行政机关。

2、授权行政主体享有一定的行政职权。

3、授权行政主体的存在是基于合法授权。

二、授权行政主体与相关概念的比较

（一）授权行政主体和职权行政主体

职权行政主体是指，凡行政职权随组织的成立而从宪法和组织法自然取得，无需经其他组织授予的行政主体。

这二者都具备一般行政主体的资格要件，但两者存在显著的区别：

1、授权行政主体除具备一般行政主体的资格要件外，还需具备某些特殊要件。

2、二者的权力来源不同：前者行政职权来源于法律法规和规章的授权，而后者是从宪法和组织法中自然取得。

3、二者的法律地位不同，前者只能行使法律法规和规章授予的相应行政职权，而后者享有的某些行政职权是前者不能享有的。

4、前者在行使非法律法规和规章授权的职能时不享有行政权，而后者在其组织存续期间行使职权时不受限制。

（二）授权行政主体和受委托组织

受委托组织，是指接受行政机关的委托取得行政权，以委托机关的名义实施行政决定，并由委托机关承担由此所发生的法律责任的组织。 授权行政主体和受委托组织两者之间的主要区别：

1、权力来源不同。被委托的组织权力来源于行政机关委托，授权行政主体权力来源于法律法规的明文授权规定

2、权力性质不同。行政机关委托的组织基于委托取得的行政权不能独立行使，必须以委托机关的名义行使。授权行政主体可以自己名义行使行政权。

3、法律地位不同。行政机关委托的组织只能以委托机关的名义行使行政权，不具有独立的主体资格，在行政诉讼和行政复议中，行政机关委托的组织不具有被告或复议被申请人资格，其行为后果由委托的行政机关承担；授权行政主体可以自己名义行使行政权，属于行政主体，可直接当被告或复议被申请人。

三、我国授权行政主体所存在的问题以及解决措施

（一）我国授权行政主体所存在的问题

1、目前授权行政主体在法律上没有明确的界定

根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定：“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织为被告。”此后，先后颁布的《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》都沿用此种表述。可见，授权行政主体是指由法律、法规直接将某些行政职能及行政授权予其行使的组织。然而，在2003年施行的最高人民法院《关于执行若干问题的解释》第20条

第3款、第21条规定，行政主体还可以经由“规章”授权。最高人民法院的解释竟然突破了全国人民代表大会的法律规定，这是不常见的。

按照行政诉讼法规定，只有法律、法规才能授权。但是，仔细研读一下众多的行政法律、法规，我们不难发现，实际上许多法律、法规中并不直接指定被授权行使某一行政权的具体组织，而是把这种“授权”的权力转而让给了某个或某些行政部门。由于我国把行政授权局限于“法律、法规”这两种单一的形式，而在现实中又存在着大量非法律、法规授权的主体，因此，导致了许多授权行政主体资格在事实上不合法或不确定。

2、关于授权行政主体自身的法律法规比较缺乏

授权行政主体大致可以归纳为社会团体、事业单位、公用企业和基层群众自治组织这几大类。我国这几类授权主体诞生于计划经济体制之下，因此，成立之初是远离市场竞争的，同时深受行政管理模式的影响，随着政府只能的重新界定和公共服务需求的增强，这些授权行政主体自身的法律规制问题日益显现。

目前我国关于授权主体的法律规定的内容一般只对登记、设立的条件、程序及其职责做出规定，而对这些组织如何监督及相对人的救济都鲜有论及。同时法律效力级别低，缺乏系统的法制规划。除两个组织法是人大常委会颁布的以外，其他对授权行政主体的法律规制都是通过行政法规、行政规章甚至是行政规范性文件的形式实现的。由于这些授权的组织和企业分属不同的行政部门主管，因此建立统一规划、相互协调的法律更是困难。

3、对授权行政主体的行政行为缺乏有效监管

（1）人大和国务院两大监督主体监督界限模糊

目前，由人大和国务院对授权行政主体实施监督，但两者在监督方向上是有所不同的。由于法律法规和规章对授权主体的规定往往十分笼统抽象，同时还存在大量的间接授权，因此人大难以对这些模糊的主体进行监督。同时，人大对授权行政主体的监督不同于其他行政机关的监督，后者有大量的行政组织法和单行法做支撑，而前者既没有法定的依据和标准也没有具体的权限和程序，因此这种监督实际上有名无实。另外，目前人大的工作方式和专业能力也决定了它对授权行政主体进行监督实不可行的。至于国务院，它对行政机关外部的授权行政主体并无直接行政上的隶属关系，不宜通过简单的行政手段来监控。

（2）法律法规缺乏导致司法部门难以执法

目前，我国不仅没有统一的行政程序法，而且在评定授权行政主体和权限方面，法律法规都缺乏具体可操作的规定。同时，由于法律的缺失，司法部门也无权依法定程序质疑任何组织的行政授权主体资格，并提请行政授权废止和失效。尽管司法系统试图运用司法解释弥合立法上的缺失为司法审查提供指导和依据，但是其做法毕竟不符合“议行合一”的规定，其效力自然难以得到承认，因此，实际效果并不理想。这造成了一个尴尬的现实，即一方面是大量存在的授权行政主体的侵权行政行为；另一方面进入到司法监督领域的授权行政案件却是寥寥无几。

（二）针对授权行政主体相关问题的解决措施

1、我们目前首先需要建立完备的公共事业管理组织法律体系。

审视一下我国目前对公共组织的法律规范，我们会发现我国关于公共组织的法律尚存在严重缺失：法律规定落后，组织运作缺乏法律规范，法律之间相互冲突，法律效力级别低，上位法和下位法定位模糊等。所以我认为应尽快建立完备的公共事业管理组织法律体系，并且澄清立法目的、统一立法，承认“规章”授权的合法地位，以避免给有关机关执法时带来麻烦，以及给百姓的利益带来不必要的伤害。

2、要尽快出台《行政程序法》，加强程序立法。

在我国对授权行政主体实现规范还很欠缺的时候，加强程序立法，规范授权行政主体行使行政权的方式、步骤、顺序以及时限，保障行政相对人在行政活动中的权利，都是十分必要的。出台《行政程序法》，这样可以有效实现对行政自由裁量权的控制，规范授权行政主体行使行政权的方式步骤顺序及时限，保障行政相对人在行政活动中的权利。

3、我们要建立完善的监督机制。

我们要建立隶属于立法机关的专门机构监控行政授权行为，实行授权行政主体的动态监督，并且这些专门机构只能设在全国人大或省、自治区直辖市人大及其常委会之下。在职责设定上应尽可能明确、全面，如授权的备案，定期向公众公布备案的授权及其变动，受理司法审查以外的申述，提出质询或意见，设计授权的程序和资格条件，处理授权人和被授权人的纠纷，监督和撤销授权，建立授权责任追究备案制等等。

了解一点行政法的相关知识，有助于增强我们的法律维权意识，当我们的合法权益受到侵害时，我们可以站出来维护自己的合法权益。

我国法制社会的建立离不开行政法的发展与完善。我们必须重视对授权行政主体的研究，在理论和实践中准确认识对授权行政主体的认识，建立健全法律法规体系，努力把我国建立成一个和谐的法治社会。

参考文献：

1、罗豪才，《行政法学》，中国政法大学出版社出版

2、胡建淼，《行政诉讼法学》，法律出版社

3、张树义，《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社

4、方世荣，《行政法原理与实物》，中国政法大学出版社

5、陈新民，《中国行政法原理》，中国政法大学出版社