浅谈环境影响评价工作中的公众参与

　　摘 要： 环境问题是直接影响生态、人类健康和可持续发展的首要问题，然而，一些地方政府的急功近利、官员腐败造成了对污染企业的保护，使其生态遭到严重破坏，而且人们的健康受到严重威胁。因此，公众监督与公众参与显得尤为重要，笔者对此类问题作简要阐述。　　关键词： 环境评价； 公众参与　　中图分类号： X820 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）08-0131-01　　一、我国公众参与存在的主要问题　　（一）公众参与对象缺乏代表性和广泛性。尽管《暂行办法》规定公众须包括“受建设项目影响的公民、法人或其他组织的代表”，但实际工作中确定利益相关者时往往并未遵照，或未严格遵照有关要求。一些单位随意发放调查问卷凑数，故意回避主要的利益受损者，尽量选取受益的公众，以至于绝大多数环境影响报告书中公众对规划或建设项目的满意度颇高。随意缩小公众范围，某些单位甚至仅选取规划范围或项目建设范围内的对象进行公众参与。如东北沿海某石化项目、长江上游某石化基地、下游某化工园区等环境影响面广，而公众参与对象仅局限于厂址附近。　　（二）内容设置避重就轻。环境影响评价中公众参与有效性不高的一个重要原因是公众获知的信息不全面、不真实，容易“误导”公众判断。很多公众参与问卷对规划和建设项目的积极作用（主要表现在经济方面）阐述偏多，而社会、环境方面则不足。环境影响避重就轻，影响范围和程度减小化，或避而不谈，或遮遮掩掩，公开的信息往往以达标排放来掩盖不利的环境影响，以专业术语误导公众，评价结论模棱两可，含糊不清，或夸大污染防治措施效果，美化环评结论，有意无意影响公众的视觉和判断，造成公众参与结论失真，公众参与流于形式。如长江上游某石化基地所在地地下水渗透系数极强，下游是数万人的饮用水源，仅l%的人持反对意见不能不让人质疑。　　（三）信息公开时间滞后。尽管《暂行办法》要求公众参与前规定时限内向公众告知环境影响评价信息，但很多单位并未遵照执行，一些重要的信息直至公众参与时才公开，甚至未公开。受时间和专业所限，不少公众无法“筛选”、“消化”相关信息，往往不得不顺着规划编制单位或建设单位公布的信息和结论提出意见，并不能代表他们的真实想法；其次，由于建设项目环评已处于决策链的末端，环评信息公开时，项目建设地址基本确定，某些项目前期工作业已开展，公众意见对决策影响不大。至于补做的环评，由于规划已落实，项目已建成投产，公众参与只是一种形式或一道程序，一旦引起环境纠纷就很难解决。　　（四）公众参与形式单一。公众参与一般有公众调查、专家咨询、座谈会、论证会、听证会等形式，但目前大多是公众问卷调查，而且内容和格式设计往往千篇一律，或大同小异。通常是以选择题的形式没置问卷，公众只能顺着问卷设计和调查人员的意思，被动地回答相关问题，加之专业和时间所限，公众很难表达自己的真实意愿和想法。对于一些涉及范围较广或环境影响较大，特别是涉及环境敏感区的项目，举行听证会和论证会等公众参与形式是很有必要的。单一的参与形式，不仅局限了公众参与的范围，造成参与对象缺乏代表性和广泛性，而且导致公众意见失真，为以后的环境纠纷埋下隐患。　　二、提高公众参与有效性的对策建议　　（一）完善法律法规，强化法律地位。法律法规是提高公众参与有效性的根本。通过立法，赋予公众环境知情权、参与权和监督权等；明确规划单位、规划编制单位、项目建设单位、环评单位及评估单位等在公众参与中的权利、义务和职责；明确利益相关者选取的原则和方法；日本《环境影响评价法》规定了公众参与环境影响评价的听证会程序和公众监督程序等，规定我国公众参与的程序、阶段、范围、方式等，提出具体的要求和说明；规定决策部门与公众的互动流程及信息透明程度，并要求决策部门对公众意见采纳情况公示，接收公众的检查与监督。此外，法律法规应明确对公众参与相关方违反有关法律法规的处罚细则，如因提供不真实信息误导公众致使公众参与失效的处罚细则，因不重视公众意见而造成环境纠纷和冲突的处罚细则等。　　（二）明确利益相关者。筛选适当的利益相关者是提高公众参与有效性的基础。明确利益相关者的关键是界定环境影响及与之相关的社会影响范围，从个人利益、社会利益和公共利益角度，识别受决策直接或间接影响、有利或不利影响的群体，尤其是非自愿移民和最容易受到影响的群体；其次，要关注少数民族和弱势群体，包括老人、妇女、儿童、残疾人、低收人和受教育程度低的人群等，再次，要识别关注决策及其影响的非赢利性组织或群体，以及可能支持或反对决策的群体。此外，利益相关者还包括决策制定单位、决策编制单位、投资方、环境影响评价机构、审批单位等与决策有直接关系的机构。其中，利益直接和间接受损的公众比例不宜少于60%。不同阶段利益相关者的选取不同。在初步环境影响评价阶段和环境影响初评价阶段，主要选取熟知规划或建设项目所在区域环境特征和相关行业特征、产业布局等方面的专家、学者和主要利益受损者，其用意一则是明确规划或建设项目主要的环境影响，二则是征求主要利益受损者的意见，避免或减少规划落实或项目运营引发的环境纠纷；环境影响评价阶段和“三同时”竣工验收阶段可选取广义的公众，既包括利益受损者，也包括受益者，同时还包括相关的专家、有关机构和非政府组织等；环境监理和后评价阶段重点选取决策的利益相关者，获取其对决策实施的意见。为避免弱势群体在公众参与中被边缘化，可借鉴国外的经验，成立民间或半民间性质的环保社会团体，将分散的个人有机地组织起来，致力于维护公众的环境权利。　　（三）完善公众参与方式和内容。一般来讲，公众参与的模式或方式越多，其有效性也越高。但公众参与方式受公众参与阶段所限，而参与内容与参与方式密切相关。基于上述考虑，初步环境影响评价和环境影响初评价阶段，环境影响信息量少，且主要参与者是有关专家和主要利益受损者，公众参与方式以专家咨询和一般性公众调查为宜；环境影响评价阶段，由于决策范围、项目选址已基本确定，环境影响范围、程度已明确，因此这些信息须传递给公众，此时的参与对象既要有针对性，亦要有广泛性，公众参与方式包括专家咨询、公众调查、座谈会、论证会、听证会等。为便于公众理解和认识， 有关单位可采用三维动画等形式直观描述项目的环境影响和波及的范围。　　（四）提高公众参与的透明度。公众参与的透明度主要体现在信息透明方面。信息透明有四层涵义：一是环境信息要透明。规划编制单位和建设单位等应及时将诸如选址、选线、占地等决策的基本概况告知公众，将经科学预测的环境影响结果公布于众；二是参与过程要透明。决策部门与公众间的互动与交流应遵循公开、公平、公正的原则。决策部门应将参与对象、受益与受损方、参与方式等公示；三是公众意见处理结果要透明。环境影响评估部门、审批部门和决策部门应建立公众参与平台，将公众意见处理结果公布于众，并明确公众意见采纳或不采纳的理由，公众如果对此有不解或不同意见，可及时将信息反馈给有关部门，后者应及时给予答复；四是决策落实过程要透明。如此一则有助于提高公众参与的主动性和积极性，便于抑制或减小决策实施的环境影响，解决新出现的环境问题，二则有助于公众监督，便于监督环境违法行为，监督决策范围、规划、布局、项目厂址等变更及其带来的影响。提高公众参与透明度的另一重要措施是提前告知环境信息，给公众消化、掌握环境影响的时间。`