应以发展的眼光和宽容的心态看待当下的行政革新举措

作者：莫于川

河南省政法管理干部学院学报 2007年06期

　　中图分类号：D912.1 文献标识码：A 文章编号：1008—6951（2007）02—0012—09

　　一、我们应以怎样的眼光看待当下的行政管理新举措及其争议

　　（一）若干案例检讨

　　这里首先举几个典型案（事）例加以简要讨论，以此说明我的观点：

　　案例一：浙江送民企老总到清华培训事例——如何认识新形势下政府职能的转变、定位和运行？

　　2005年11月，浙江省人事厅选送了首批浙江民营企业家到清华大学培训，此事被称为“民企老总上清华”①。首期培训班开课没几天，社会上就展开了激烈争论，带给这些老总很大压力。为什么？有人说，政府怎能做这样的事呢？政府的工作主要就是创造一个好的投资环境，至于这些老板，他们自己投资办企业赚钱，政府怎么还要费心组织他们培训，增强他们的竞争力呢？是要让民企变得更强大，与国企竞争，打败国企吗？这是其一，认为组织民营企业家培训不是政府的职能、职责。其二，批评者还认为，即使这算是政府的职能、职责，政府也不应为其埋单。这些老板们学习提高后自己受益，而且都是千万、亿万富翁，那样有钱，为什么还要把纳税人的钱大把地投到他们身上，而不把这些钱投放到贫困者、残疾人、下岗职工等亟待扶持群体的身上？这不是政府向富人谄媚、讨好的典型吗？当时，恰好清华大学举办行政管理体制改革研讨会，邀请我参加，我就利用参加会议的机会发言说：这样的事情不能如此简单地看，应当具体从浙江当地的实际需要来看。浙江省人事厅组织民企老总到清华大学培训，实际上是一种行政服务、行政资助、行政奖励行为，是与传统的行政管理、行政执法行为方式不一样的非强制性的行为方式，也是用纳税人的钱进行的第二次分配。但财政资金的投向历来是争议很多的一个大问题，静态看似乎是一个零和方案，张三多一点李四就会少一点，那么是否只能将财政开支中的职工教育培训经费全部投入到贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体身上，而投入一部分到已经富裕的民企老总身上就一律不行？这样的行政服务、行政资助、行政奖励等行为，值得认真研究，需要从经济学、政治学、行政学、法学等多个角度来观察。

　　对浙江这件事，我的具体分析是：省人事厅的做法没有什么偏差和错误；这种行为放在甘肃、青海等西部省区，也许结论不一样，但在浙江就没有什么问题，因为浙江存在这种需求。在浙江，民营经济不只是占据了“半壁江山”，而是占了全省GDP的70％以上、全省地方税收的60％以上，全省新增就业岗位的90％以上。但调查发现，在浙江，民营企业家近80％是农民出身，70％以上只有初中以下学历，人称“草根浙商”，如何提高民营企业家的总体素质，成为地方政府考虑的重要问题。而且我国宪法已作出修改，要求为非公有制经济的生存发展创造更好的条件。宪法中关于国家与非公有制经济的关系，不再仅仅是以前的“引导、监督、管理”这三个词就可概括了，而是采用了“鼓励、支持、引导、监督、管理”这样五个词，其中增加了“鼓励、支持”两个词来表述，以此对非公有制经济政策作出重大调整。国家不仅要引导非公有制经济的发展，还要鼓励、支持它的发展。地方政府如果不做组织民营企业老总培训的事，算不算违宪、违法、失职呢？难道政府只能送国有企业老总进党校、行政学院、高校培训提高，甚至花巨资送他们到国外去“开眼界”？

　　在浙江，非公有制经济现在是“第一纳税大户”，地方政府在财政开支中的“职工教育培训经费”这块蛋糕上切下一小块用于提高民企管理者素质，作为对非公有制经济发展的一种行政服务、行政资助、行政奖励，为何不可以呢？首先，这本身就应当视为非公有制经济作出巨大社会贡献后获得的评价和回报；更重要的在于，它是政府作出的一种政策导向，也即鼓励、支持非公有制经济的发展和民营企业家队伍的成长，并号召其他经济成分和人员向他们学习。

　　再说，让民营企业家到清华大学（或其他教育培训机构）来学习培训，具有开阔视野、提高素质、增强能力的作用。民企老总们有管理经验，也有局限性，有时候就差捅破一层窗户纸。经过高水平、高强度、针对性强的短期培训（据说这个培训班的课程是专门为浙江民营企业家量身定做的），一旦捅破了这层窗户纸，他们的素质、能力提高之后，或者说促使其养成注重学习现代管理知识、不断提高自身素养的习惯之后，对其经济发展肯定会产生积极影响，从而也会帮助政府和社会解决更多问题。试想，政府埋单的这首期40多万元学费，如果能够按主办者预期的那样见到成效，切实促进民企进一步发展，新增更多的就业岗位，增加更多的税收，那将增加多少贫困家庭、残疾人、下岗职工等弱势群体因此受惠呢？

　　关键是必须认识到，鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长，已经成为现代政府的一项职能。传统上认为，“管得最少的政府是最好的政府”，生存竞争只是企业自身的问题，政府不用管。在那样的时代，“三个官”——税官、警官、军官——就能维持社会正常运转了。但现在早已不是那样的时代了，“管得最少的政府是最好的政府”已是超出现实的过时观念。现在，经济、社会、科技飞速发展，行政机关的职能已经大大扩展，甚至可以说在很大程度上集立法、行政、司法三种功能于一身。为什么呢？因为即便是全能、专职的议员也已经不能及时地为有效的行政管理提供全部行为规则，随着经济、社会、科技飞速发展，像现代金融、虚拟世界、克隆技术等都不是一般的议员所熟悉的，更何谈及时、充分的立法？传统的“依法律行政”已经不能适应社会发展的要求。行政立法（也即政府制定法律约束力的行为规则）看起来似乎不太合理，因为存在自己立法自己遵守之嫌，但却是没有办法的办法，有其必然性。行政司法行为的制度化运行与此同理。可见，政府承担鼓励、扶持、保障各种经济成分健康成长的职能，也是当下我国社会发展对于行政服务和服务型政府的需求，不能采取简单排斥的态度。

　　案例二：广州鼓励市民拍摄违章照片、启东鼓励司机协助治安管理引发争议——如何认识和对待当下的参与行政？

　　大家知道，像广州这样的特大型城市，每天有几百万辆汽车行驶在城市的道路上，但执勤的交通警察只有区区几千名，违章事件非常多，交通警察管不过来，市民和政府都不满意。广州市公安机关为解决城市管理中的这一突出问题，决定发动人民群众来协助交通管理，以降低交通事故发生率。他们于2003年7月下发了一个规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》，推出“拍摄交通违章有奖”活动，鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安交通管理部门，以此作为线索去调查处理违章车辆，经查证属实的给予提供者一定奖励。这时，有些市民就发现，这也是一个不错的挣钱谋生方式，于是一些人成为“职业拍车族”②。后来有一位因此受到处罚的广州市民赖先生认为，公安机关把国家赋予的行政处罚权交给老百姓行使，是没有依法行政的表现，“职业拍车族”拍下的违章照片不能用，对以此为证据作出罚款100元的行政处罚不服，因而提起了诉讼。广州市中院在2004年11月作出生效判决，否定了广州市公安局的做法，认为由市民拍摄的交通违章照片不能直接作为处罚证据，作为公安机关行政处罚权的调查取证权不能委托公民行使。

　　这时应该怎么处理呢？尽管这项行政执法新举措出台前，广州市公安局也经过了专门调研，经过认真研究、慎重决策，还正式颁布了行政规范性文件加以实施，想以此克服人手不足的困难，发动市民协助搞好交通管理。这项活动开展后取得积极效果，在广大驾驶员中产生了一定的影响力，20多条试行路段遵守交通法律规定的比率明显提高，交通秩序明显改善。在该活动推行过程中，公安机关对于市民提供的“违章照片”进行严格审查核实，合格的予以采用，有作弊行为的一律不采用，还要取消其“职业拍车族”的资格。但是，当地人民法院运用审判权将“鼓励市民拍摄违章照片”的探索行为否定后，广州市公安机关顶不住各方面压力，最终只好将这个活动暂停实施。同时他们也感到委屈，认为这不过是一种行政奖励办法，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本；而且并不是市民提供的所有照片都会被采用，公安机关还要进行审查，看它们是否符合证据“三性”（客观性、关联性、合法性）的要求，符合的才采用。总之，由于行政执法机关顶不住压力，使得此项基本符合我们党的群众路线，也符合行政民主化的当今世界潮流的行政管理新举措——鼓励市民参与交通行政管理的新举措就此夭折了，教训很大、很深。

　　情形与此相似但结果截然不同的另一个事例发生在江苏。2006年3月，江苏省南通市下属的启东市公安局出台了一个规范性文件《出租、客运车辆驾驶员维护社会治安有功行为奖励办法》，规定各类车辆驾驶员如果协助公安机关进行社会治安管理，抓获或者扭送交通逃逸者或其他犯罪逃窜者等违法犯罪嫌疑人，或者有效制止违法犯，或者通过各种方式提供违法犯罪线索协助破获案件，构成立功行为的，除了给予经济奖励，还根据立功程度相应扣减其交通违章处罚记分。这也引起很大的争议。有人批评说：公安机关怎么可以这样做呢？交通违章依照《道路交通安全法》应当罚分，超过一定的分数要回驾校重新学习交通法规；公安机关随便给他扣减了，这样不是就会放纵他，让他成为“马路杀手”吗？假设某人眼看罚分积累很多，快要被赶回培训机构重新学习交通法规了，他不就会赶紧设法去抓两个违法违章的人争取立功扣减罚分吗？据我所知，启东市公安局局长在接受中央人民广播电台记者采访时，表示对于媒体的严厉批评深感委屈，但同时也坚决地表示，他们是经过反复调查研究后才决定采取这一举措的，是为了倡导与不良现象作斗争的良好社会风气，他们有权这样去做，因为他们没有别的资源去激励这些协助行为，但是可以扣减立功者的交通违章处罚记分。他认为真正敢于在关键时刻挺身而出的见义勇为者，往往是自觉遵纪守法的公民，一般违法违章的情况很少，也不需要、不可能那样去投机取巧。他还表示启东公安机关会坚持尝试去做，除非撤他的职。

　　启东这样做到底行不行？我认为这样的事情现在还看不准，应当让它去试，给它一个周期，通过实践来检验。前面提到的“呼死你”，在一些地方就是刚刚一出台就被完全否定掉了；广州公安机关鼓励市民拍摄交通违章照片，也是生效判决一下来就马上夭折。我觉得这不是好办法。这样做怎么能够通过实践的检验来发现并扶持具备合法性、合理性、合目的性（符合行政管理的目标）的新事物呢？实践是检验真理的唯一标准。很多新举措、新政策都需要实行一段时间才能逐步见到效果，不要刚刚一出台就简单地把它否定掉。对于新生事物要宽容，要容许试、容许看。

　　启东的做法，实际上很多地方也在尝试，我刚听说苏州也有这样的规定，北京也在这样做③。公安机关利用其掌控的资源（例如交通违章处罚记分的调整）实施行政奖励、行政指导等新的管理方法，当下的行政管理实践中已有大量的这种行政管理革新举措，但是它究竟有没有法律依据？是否具有正当性、合法性、合理性呢？还值得认真分析研究④。这件事情还在争论中，希望在宽松的舆论环境下经过更多、更深入的思考讨论后得出科学结论，深化共同认识⑤。

　　（二）发生上述变化和争论的原因分析

　　需要指出，近年来发生并引起激烈争论的这些典型案例和事例，决不是局部的、个别的、偶然的现象，即便是偶然性事件，当中也有某种必然性。可以说，近年来大量出现的行政管理新举措，是自上而下、自下而上、多种多样的，我把它概括为由点到面、上下互动、系统全面、逐渐推开的发展进程，而且肯定有一定的背景、一定的规律性在其中，也许这就是一个时代潮流。当下的行政管理革新是一个宏大的系统工程，在体制、机制、方法、立法等方面都发生着或快或慢、或深或浅的变化，这些变化的背景因素是什么？我把它概括为两条：改革的深化和科技的革命。

　　1.经济行政改革的深化。

　　我们知道，已进行多年的我国经济体制改革取得了伟大的成就，有目共睹，不能否认，需要深化，这一点可以说毋庸置疑。同时，经济体制改革的深化已经很难了，必须有相配套的政治体制改革的深化，才能够相互促进、有效推进、继续深化，否则经济体制改革难以深入推进，难有较大发展。问题在于，现在我们提出政府改革居于当前改革的首位，那是否意味着能够把政治体制改革全面系统地推进呢？恐怕还不行，因为这方面改革的某些部分比较敏感，政治敏感性太强。但也有一些部分恰好敏感性不那么强，可以更多地选择时机陆续推出，那就是我们的行政管理体制、机制、方法的革新，因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且比较稳健的部分，这是大的背景。可以说，这就是近年我国社会生活中，与行政管理和行政法制有关的革新举措较多地推出，因此较常发生争议并引起社会广泛关注的一个原因。前面讨论过的那些案例和事例，就说明了这一点。

　　2.科技革命的影响。

　　高新技术日益广泛运用，对社会生活带来巨大影响，还深刻地影响着行政管理和行政法制的发展。例如，近年来河南省赋予35个县（含县级市）以地级市的经济管理权限，也就是由省直接管县⑥。河南为什么要搞这种改革呢？因为有一种说法，说要省直管县，行政管理体制上要做这样的一种探索。但传统管理理论认为，一个上级管理6～8个下属是最佳的管理幅度；现在推行办公方式电子化，管理效率前所未有地提高，有效的行政管理幅度大大扩展，可以实行扁平化的管理组织体系。可见河南的这项革新举措是推行电子政务和行政管理理念变化的结果。

　　又如，大家都知道行政法具有变动性强、量多面广等特点，一直以来人们普遍认为行政法不可能有统一法典，1994年的荷兰行政法通则其实也只是框架性的立法，谈不上真正意义上的实体为主的统一法典。但现代科技迅速发展，特别是电子计算机的发展，有无可能使我们拥有一部实体为主的统一行政法法典呢？我认为在不久的将来完全有这个可能。因为我们可以事先给电脑一些规则，当新的法律、法规、规章出台后，电脑就能按规则消除其与此前所有法律规范之间的矛盾冲突，这就会使得行政法不再只是汇编而是编纂，这就可以形成法典（例如“2056年4月25日电子版的某某行政法典”）。高新技术带来的影响（包括前面提到的采用“电子眼”及其他检测管理手段），把行政管理和行政法制的面貌大大改变了，相应的法律规则和理念也必须进行调整。否则，没有适应于社会变化的法治理念，法律规则就不能很好地运行。因为，你没法制定出相应的法律规范出来；即便制定出来了，也不能很好地实施。

　　这就是我们必须把握的两大背景，经济政治的改革深化和高新技术的广泛运用，给我们带来了很大的冲击和影响。

　　（三）行政管理改革创新的动向——柔性管理、高效管理和方法创新

　　在前面所说的背景因素作用下，行政管理革新的大趋势、大方向如何？我的看法是：我国行政法制和行政法学正处于转型发展的过程中——行政法制实践在行政民主化、科学化、法治化的世界潮流影响下，在以人为本的价值目标引导下，正在走向柔性管理和高效管理，着力方式方法创新，这是成本低、风险低、效率高、成效稳健、易达共识的一种选择；行政法学的学科体系正发生前所未有的重大变化，行政法的原则、主体、行为、方法、程序、监督、救济等理论认识，都或多或少、或深或浅地发生了变化，并深刻影响着行政法制实践。究竟有怎样的实务和学科发展动向呢，我觉得至少下面三点特别值得关注：

　　1.柔性管理——“以人为本、行政民主”的内在要求。

　　首先，要实行柔性管理。并非所有的行政管理行为都需要采取强制的方式，如果那样做，就会造成行政机关与行政相对人之间的普遍冲突、尖锐对立，不利于建设和谐社会。其次，要注重行政谦抑。过去的行政管理是强权行政、高权行政，行政机关高高在上，现在要自我约束。再次，要实行民主行政。公民和社会组织更多、更积极地参与到行政管理和行政法制实务中来，开始成为普遍共识、基本要求和行为模式。最后，要追求政民互动、和谐。这也是一个趋势，现在很多行政管理改革创新都体现了这样一个要求。这也是我国构建和谐社会、改善政府形象的内在要求。

　　我注意到现在不少学者开始注重研究柔性的行政管理机制所倡导的行为方式，如行政指导、行政合同等等。行政指导相对人可选择接受或不接受行政指导，即便不接受，也不会因此承担法律责任；行政合同的协商过程中，行政相对人可以与政府机关进行协商，就某些内容讨价还价。另外，还有行政资助、行政奖励、行政经营、指导性的行政计划和规划，这些都是新的行为方式，是人性化、柔性化的管理方式，更多地尊重对方的意愿。这些情况给了我们一个启示，就是现在正发生很大变化，人们的思想观念必须跟上这一变化过程。

　　我过去发表的一篇论文中专门讨论过：从世界政治与法律制度史的角度看，民主的发展脉络是从直接民主到间接民主，再回到直接民主与间接民主的结合也即综合民主；对于行政管理、行政法制实践来说，作为行政机关的正当性基础的代议制民主是间接民主，行政相对人直接参加到行政活动中来是直接民主，当下行政管理实践中越来越多地增加了直接民主的成分，二者不可偏废，相互密切联系、相互发生作用，出现新的民主形态——综合民主，它促使当代行政管理和行政法的主体理论、行为理论、监督救济理论都发生很大变化[1]。这就是注重人本身、强调新民主，对我们整个的行政管理或行政法治发展带来的一种影响或发展趋势。换句话说，真正做到行政相对人更多地、主体性地参加到行政管理、行政法制工作中来，这是它得以发生的、特别应予注意的大背景或发展趋势。

　　2.高效管理——采用高新科学技术带来巨大冲击和深刻影响。

　　高新技术的采用对于行政管理和行政法制实务带来的冲击和影响，常常让人们大跌眼镜，人们对它的认识还远不充分。原先认为不可能实现的事，往往因为高新技术的积极采用而变得可以做到了。例如，“电子眼”、“呼死你”、行政相对人信用档案库、电子政务信息平台等等，这样一些高新技术的采用及其形成的人机系统，能够给行政相对人、给行政管理机关带来诸多便利和利益，也提出了更高的要求。不仅行政法制领域，在立法、检察、审判等法制领域，采用高新科学技术也都带来很大冲击和影响。例如网上投票、网上追逃、网上公布判决书等等。对于高新技术，既不要刻意躲避它，也不要过分苛求它，而需要从科学发展观的角度来加以充分认识和积极采用。要兼顾平衡公平与效率、私益与公益、人权与秩序，这些都是需要我们认真考量的。当然，从本质上说，高效管理也是柔性管理的必然要求；或者说，作为一个前提，采用高新技术追求高效管理之时，还必须符合柔性管理的要求。

　　3.方法创新——行政管理改革创新的突破口和稳健路径。

　　地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新，它们有这样的法定权限。因为这不涉及犯罪和刑罚、剥夺政治权利、限制人身自由和司法制度等严格的法律保留事项。其中相对来说，方法创新成本更低一点、风险更小一点、更稳健一点、更灵活一点、更易于操作一点，应当作为当下行政管理革新的突破口。当然，体制、机制、立法等比较宏观的革新也很重要，但难度更大，更需要稳健推进。基于这样的认识，我一直比较关注一些新型的行政管理方式方法的采用，我觉得行政管理方式方法的创新可以在行政机关的权限范围内积极尝试、广泛推行，而且实际上这方面的创新举措也越来越多。2004年国务院颁发的《全面推进依法行政实施纲要》有这样一层意思：能够推进的，稳健一点的，难度小一点的，要更加积极地推进。其中第九条规定：推进依法行政过程中“要改革行政管理方式……充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用”。所以我认为，积极采用行政规划（计划）、行政指导、行政合同、行政资助、行政奖励、行政协调等新的行政管理方式方法，应当作为行政管理方法创新的一个重点或突破口。

　　（四）面对行政管理改革创新的态度和界限

　　经过20多年的改革，如果今天我们还是不能用宽容开放的心态、长远发展的眼光去看待行政管理的新举措，那么就会再次犯下历史性的严重错误！再经过若干年以后回过头来看自己，就会像今天回过头看20多年前的自己，你简直不敢正视自己了。为什么呢？因为你会赫然惊觉自己当时怎么扮演了此类改革的反对派角色，竟然成了改革的阻力？！比如说，广州市中院关于前述交通违章照片案件的判决扮演了什么角色呢？如果一个判决没有把握正确方向，坚持以过时的观念尺度来剪裁鲜活的社会生活，就会扼杀掉行政管理改革创新主体的积极性、创造性，那谁还愿意、还敢去改革创新呢？一句话，身处日益开放的当今社会，我们一定要以法治和发展的眼光去看待、宽容，用冷静的心态去对待这些行政管理改革创新举措。

　　当然，新出现的事物未必都必然具有合法性、合理性、正当性。那么，行政机关推进行政管理改革创新的时候，有没有一些原则来约束它的行为？或者说有没有一定的界限或者说原则的约束和指导？我认为应当有。采用新方法、创立新制度会涉及一些规则，总体上我把它概括为四句话：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、受益性的制度规范可以宽松一点；（2）对于公民来说属于禁止性、限权（权利）性、损益性的规范则应非常谨慎和严格对待之；（3）创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡；（4）创新举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。

　　这几条原则，行政机关的革新举措与之符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。否则，就会像一些事例，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损。换言之，行政管理革新的界限应当且可以划出几条原则，最关键的是看这项改革创新的出发点、目的性和实际效果如何，而且对于不同功用的制度和方法创新可以采取不同的认同度、容忍度和支持度。

　　二、全面推进依法行政、建设法治政府必须提高依法行政能力

　　面对行政管理新举措，之所以众说纷纭、见仁见智，影响到推进依法行政的决策和执行，很大程度上在于人们的认识不足。众所周知，我国过去主要依靠政策行政，这有其历史背景和短期效果，应予客观评价；但是，逐渐暴露出的诸多问题损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。于是20世纪80年代中后期开始探索依法行政的路径，各地、各行业陆续出台一些倡导依法行政的文件。1999年11月发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发［1999］23号文），各级政府和行政机关开始加强制度建设，严格行政执法，强化执法监督，依法行政的能力有所提高。但冰冻三尺非一日之寒，转变行政模式绝非一朝之功。与主客观要求相比，我国在依法行政方面一直存在诸多问题，主要是：（1）行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；（2）制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效地解决实际问题；（3）行政决策的科学性、民主性不足，决策责任机制不完善；（4）有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；（5）对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或纠正，公民的合法权益受到损害得不到及时救济；（6）一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力有待进一步提高。上述问题严重损害了人民群众的利益和人民政府的形象，阻碍了经济社会的全面发展。因此，党的十六大提出建设社会主义政治文明的命题，强调指出要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。在此背景下，国务院于2004年3月出台了《全面推进依法行政实施纲要》（国发［2004］10号文）这一具有行政法制建设里程碑意义的重要文件。它结合我国法制建设的实际，对改善行政管理、推进法制革新、建设法治政府提出了更加明确、具体的要求。

　　《实施纲要》确立了一系列已形成共识的观念、制度，旨在系统地推进政府职能转变，形成更加科学合理的行政管理体制，增强依法行政的能力，更有效地保护行政相对人的合法权益。也即全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这是坚持执政为民和依法执政，推进依法行政、建设法治政府的一项宏大系统工程。那么何谓法治政府？笔者认为，所谓法治政府建设至少应具备如下6个要件：一是行政权力受到有效约束，建立起权力有限政府；二是能够保障市场自由，建立起法制统一政府；三是政务公开、规范，建立起透明廉洁政府；四是遵循法定程序和正当程序办事，建立起公正诚信政府；五是坚持便民、高效的现代管理原则，建立起服务型政府；六是不断完善监督与救济机制，建立起责任政府。这六个要件是相辅相成、有机构成的。

　　《实施纲要》提出的上述建设法治政府的远期目标，具体地表现为：（1）政府与企业、与事业单位、与市场、与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四大职能基本到位，政府机关之间的职能和权限比较明确，新的行政管理体制基本形成，新的行政执法体制基本建立。（2）立法、行政立法和制定其他行政规范等制度建设，符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，能为物质文明、精神文明、政治文明的协调发展提供制度保障。（3）法律规范得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，行政相对人的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护，政府应对突发事件和风险的能力明显增强。（4）科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映，政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。（5）高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。（6）行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩，行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。（7）行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段，依法妥善处理社会矛盾⑦。

　　在《实施纲要》逐步推行的基础和背景下，2006年9月4日温家宝总理发表了题为《加强政府建设，推进管理创新》的重要讲话，强调要切实转变政府职能，进一步规范行政权力，深入开展反腐倡廉，防止行政权力滥用，提高行政效能，增强政府执行力和公信力。这是贯彻《实施纲要》的重要举措，值得关注。

　　通过政治体制和行政管理体制改革，建立起法治政府，促进构建社会主义和谐社会，这具有重大的现实意义。在建设法治政府这一宏大系统工程中，需要进行制度创新，但首先需要观念更新，因为“徒法不足以自行”。如果没有正确的思想观念指导，既不可能推出我国行政法治发展进程所要求的制度创新，而且有了科学适用的行政法律制度也不可能得到正确实施，也易于出现制度改革的反弹。历史经验表明：不同的法律意识和法制观念，对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法律实施效果。这也正是我国开展社会主义法治理念教育的题中应有之义。

　　三、树立现代行政法治观是提高依法行政能力、建设法治政府的要义

　　总结行政法制发展的经验教训，笔者认为当下提高依法行政能力的一个关键，就是必须采取多方面措施（例如出庭、旁听和讨论行政案件），大力促使行政公务人员（当然还包括行政复议官、行政法官以及所有的“各级各类公务员”）普遍树立起现代行政法治观念。

　　大力推动法文化革新，让全社会特别是行政公务人员牢固树立起现代行政法治观念，以新的眼光来观察社会和认识自己，乃是全面推进依法行政、提高依法行政能力、努力建设法治政府的要义。笔者认为这些新观念包括：

　　1.宪法至上的观念。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责；在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国现行法律体系中，宪法居于最高地位，下位的其他一切狭义或广义的法律规范都不得与宪法相抵触，抵触则无效。行政公务人员应做遵守宪法、维护宪法的模范。

　　2.尊重人权的观念。“人权”具有一定程度的自然性权利的内涵，如能在宪法和法律中加以规定，则具有相当的先进性。经过艰难曲折的漫长发展过程，2004年3月我国现行宪法第4次修改，终于将“国家尊重和保障人权”载入宪法，突出地强调了保障公民权利、规范国家权力（重点是规范行政权力）这一现代宪法的核心价值理念，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求各级行政公务人员增强人权观念，慎用手中权力，在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利，尽量避免发生此前曾在安徽芜湖、湖南嘉禾、陕西延安等地出现的行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的典型案件。特别是2003年在广东发生的孙志刚被收容后遭殴打致死案，2003年媒体披露的广西农民谢洪武被莫须有地在看守所单独关押28年的超长期羁押案，都是严重侵犯公民权利的典型案件，其教训值得深刻反思⑧。

　　3.行政权限的观念。行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求行政公务人员必须具备权力界限的意识，依法在权限内行使行政职权。曾有个别地方党委和政府超越职权出台包含“赦免民营企业家原罪”内容的红头文件，一些地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁，许多地方出现的假借公共利益之名压价征用、变相剥夺农民土地，这些做法就摆错了行政机关与立法机关、司法机关的位置，严重侵害了公民权益，大大损害了政府形象，这主要就是缺乏权力界限意识所致。

　　4.行政民主的观念。行政民主是当今世界的一个潮流，它强调行政过程中的平等相处和选择自由，呼唤行政机关与相对人之间的良性互动和协调关系，要求为相对人参与行政管理过程提供更多选择机会。在我国行政管理和行政法制诸环节已出现越来越多的行政民主的要求和规范，例如行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理等等，而且进一步会发展到行政管理过程中行政两造（行政机关一方和公民一方）更大程度的共同管理、共同决策、共同承责⑨。行政公务人员对此应当正确认知并积极推行。

　　5.行政服务的观念。在传统计划经济时代，政府俨然是企业、市场、社会的主宰者，行政机关与行政相对人之间是不平等关系，全然以行政计划、行政审批、行政强制等单方意志和手段来实施行政管理、维持行政秩序，成为行政管理的基本模式。随着走向现代市场经济的体制改革不断深入，转变政府职能、建设服务型政府，就成为完善行政管理、健全行政法制的重大课题。行政公务人员应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、给付行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。这也同我们国家、政府全心全意为人民服务的性质是一致的。

　　6.程序法治的观念。改革开放以来在逐步克服法律虚无主义之后，重实体法、轻程序法的问题逐渐凸现出来，行政程序违法的典型案例很多，社会影响恶劣，教训非常深刻。故须增强程序法治意识，依照法定的（含正当的）方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序来实施行政管理。这也是促进我国《行政程序法》早日出台的必要社会条件。按照现代行政法治的要求，行政管理、行政复议和行政诉讼都必须依靠证据链条来支撑法律事实和权利主张，因此行政公务人员还应当增强行政证据意识。而且，行政信息以公开为原则、以保密为例外，故行政公务人员还须增强行政公开意识，尊重并保障相对人的知情权，这既是行政法治的要求，也是WTO透明度原则与规则的要求和我国加入WTO的承诺。当下我国行政公开法律制度正在加快发展，《政府信息公开条例》将要出台，从而提供更好的法制保障。

　　7.政府诚信的观念。政府不是社会上的无赖，而应是最讲诚实信用的正式组织机构，政府机关的行为应有连续性和可预期性，不能朝秦暮楚、随意改变；即便出于重大公共利益的考虑需要征用财产、调整政策、改变行为，例如收回政府机关颁发的许可证照，也应按照信赖利益保护原则，对合法权益受到影响的相对人给予公平补偿（公平补偿是指运用或贴近市场机制、得到公正评价的补偿原则）。因为相对人出于对政府机关的信任，按照政府机关的意愿去行动，难免付出一定代价，而且会形成一种信赖利益，这应当受到政府机关的尊重和保护，一旦受损，应予补救。

　　8.接受监督的观念。有效监督是防止权力腐败的关键；责任机制是建设法治政府的关键。行政权力在行使过程中具有扩张和滥用的顽强倾向，必须依法加以全面、科学、有效地监督和约束。行政机关和行政公务人员必须自觉接受人大监督、民主监督、舆论监督、群众监督等外部监督，以及上级监督、监察监督、审计监督等内部监督，由此判明责任（包括法律责任、政治责任和道义责任）。显然，行政机关和行政公务人员还须认真履行市场监管职责，依法纠正市场主体的违法行为，努力创造良好的市场环境。

　　9.权利救济的观念。有损害必有救济，这是现代法治的基本精神。行政管理工作做得再好，有时也难免会对相对人造成损害，而相对人的合法权利受到损害后的现行法律救济渠道（如行政申告、行政复议、行政诉讼、行政赔偿、行政补偿），运行状况尚不尽如人意。因而拓展和完善救济渠道，树立权利救济和善待行政原告的观念，具有重要的现实意义。行政公务人员对此应有正确认识和积极态度。

　　要牢固树立现代行政法治观念，提高依法行政能力，建设起学习型的行政机关和行政公务人员队伍，还必须付出学习的成本，学习——当然包括学习法律知识——应当成为人们的一种生活态度和生活方式。对于许多年轻的行政公务人员和法律人员来说，还特别需要树立辩证唯物主义和历史唯物主义的法治发展观。这是一句大实话。只有具备必要的历史知识和历史分寸感，既能作横向对比又能作纵向对比，才能更全面、更清楚地认识事物发展的完整进程，保持乐观进取精神。如果不能深刻认识行政法制现象的起点和演进过程，就难以准确判断其现状，更无法把握其将来，那对于建设法治国家、法治政府、法治社会是非常不利的。因此，沙漠玫瑰的故事特别值得年轻的行政公务人员和法律人员思考⑩。

　　最后要讨论的一个问题是：我国在今后8年时间里能够按照《纲要》的要求，基本实现建设法治政府的目标吗？或者放长远说，我国在21世纪能够建立起法治国家吗？这犹如“能否不依靠粘附、靠壁等外力帮助而在平整的桌面上将鸡蛋完好地竖立起来”的问题一样，应在科学分析的基础上作出回答，否则极易犯主观、片面、简单化和缺乏信心的毛病(11)。笔者对此问题的回答是肯定的：在科学认识的基础上抱持“鸡蛋具有竖立起来的基本条件、人们具有将鸡蛋竖立起来的调控能力”的坚定信念并作出不懈努力，就能将鸡蛋竖立起来，最终取得成功。能否建立起法治国家、法治政府，当作如是观。如果缺乏这样的坚定信念，人们在长期从事法制建设工作过程中将会失去方向、激情和毅力(12)。对于推进政治体制改革和行政管理体制改革，实现宪政、行政法治的目标，建设法治国家、法治政府等疑难问题，犹如改革开放初期面对“市场导向的经济体制改革能否成功”的疑难问题一样，人们应当抱有坚定信心，否则，难以坚定不移地走向成功。可见，在新形势下，非常需要对我国行政法治渐进发展进程具有全面认识和正确态度。我以为，树立在科学认识基础上的坚定信心并作出不懈努力，对于解决上述问题具有启发意义和推动作用。

　　收稿日期：2006—11—28

　　注释：

　　① 设立于清华大学经济管理学院的“浙江省非公有制企业高层管理人员高级研修班”，由浙江省人事厅与清华大学合作举办，拟每年举办至少两期，每期12～15天，每人学费1.4万元由浙江省政府出资，每天130元的食宿费由学员自己承担。第一期于2005年11月举办，共30位学员。

　　② “职业拍车族”与广州市公安机关签订了《拍摄交通违章承诺书》，承诺遵守法律规定，确保其提供资料的真实性、合法性。虽然交通违章的事情经常、大量发生，但要抓拍到也不容易，于是个别人想出了谋取不义之财的歪点子（例如伪造、合成“违章照片”，或者在道路狭窄地段放置石块等方法造成行车不便），通过“制造”交通违章来“创收”，这种做法特别引起争议。

　　③ 一开始我也不知道北京有这种规定，后来在报纸上看到这样一条消息：一个人交通违章肇事后逃逸，一个目击者加快车速冒着巨大风险去追。大家知道，车辆追逐是非常危险的一件事。最后，终于追上逃逸车辆，把它堵截在立交桥的边上。见义勇为者就立功了，应当受奖。但是，公安机关发现驾车追逃者是一个公司老总，是一个模范的驾车人，想给他扣减罚分都不需要，因为他连一分都没有被罚过。看过这则消息我才知道原来北京也在这么做，但不记得以前是否公布过类似启东市这样的规范性文件，也许属于内部规定没有向外部宣传，或是一个行政惯例。

　　④ 我国《刑法》第六十八条规定，犯罪嫌疑人和罪犯有立功表现的可以从轻或者减轻处罚，有重大立功表现的可以减轻或者免除处罚。按照举重以明轻的法理，违法嫌疑人和受到行政处罚者如果作出了提供治安信息、协助抓住逃犯等维护社会治安的有功行为，当然也可以从轻或者减轻行政处罚，有重大立功行为的也可以减轻或者免除行政处罚。而且启东市公安局出台的前述文件是根据《江苏省公安机关表彰奖励提供治安信息暂行办法》和《南通市出租汽车行业等从业人员提供治安信息有功人员奖励细则》作出的，还不能说它是毫无依据。

　　⑤ 这里讨论的新近在社会上引起很大争议的案例或事例，媒体特别是网络媒体上报道和讨论甚多，人所共知、极易查找，故本文未一一指明出处。

　　⑥ 这有点像经济体制改革之初设立计划单列市，中央赋予其副省级的经济管理权限，重庆、大连、青岛都属于这种情况。比如说，当时中央直接给重庆市下达经济指标，虽然也要通过四川省转发，但指标已经是确定给重庆的，到四川省后不会再划分给别的地市，只能给重庆市，这称为“经济直管体制”。

　　⑦ 参见《全面推进依法行政实施纲要》第三条的具体规定。

　　⑧ 这里提及的和下文提及的几个典型案例，也是近年来媒体关注和学界讨论非常多的真实案例。限于篇幅，加之常见，故未一一详细介绍并注明出处。

　　⑨ 遗憾的是，现实生活中仍有许多机构和人士对于公民参与行政管理这一当今行政民主化潮流不了解、不理解、不支持。例如，前述广州市公安机关为了发动民众协助解决交通管理秩序的疑难问题，专门发布通告鼓励市民拍摄交通违章照片提供给公安机关作为行政处罚证据线索，这一行政管理创新举措引起许多非议，在一个行政诉讼案件中，广州市中级法院作出的生效判决并不支持广州市公安机关的做法，致使这一创新举措刚起步就夭折。

　　⑩ 这个故事说的是：中东地区的以色列有一种植物叫做“沙漠玫瑰”，虽然其貌不扬，但特别耐旱，生命力极为顽强，即便长期缺水后外观类似枯草，甚至可当作一枚书签使用，但并不会轻易死亡；一旦连续给它浇水，尽管前几天几乎看不出什么变化，但到了第八天它终会复苏，重新展现出生命迹象，虽则不过是枝叶舒张、略带绿色而已，这会带给人们巨大的震撼！如果有这种植物的人家，第八天家里来了客人，主人激动地向他介绍如此珍奇的“沙漠玫瑰”，缺乏前后对比的年轻客人看到略带绿色但其貌不扬的这颗“枯草”，也许会不以为然、无动于衷，觉得主人大惊小怪、太过性情，“这样一颗小草居然还美名为沙漠玫瑰”？看来，是否完整地知晓一个事物的起点、经历和现状，会影响人们对它的认知水平。例如故事里的主人和客人，对于“沙漠玫瑰”的顽强生命力就有着截然不同的内心感受。由此可见，法治发展的历史知识和历史分寸感，对于年轻的行政公务人员和法林中人来说非常重要。

　　(11) 这个问题是：能否不依靠外力支撑而将鸡蛋完好地竖立在平整的桌面上？人们一般都作出否定回答或答案不合题意。中国古代有一个说法是“鸡蛋在立春那一天能够竖立起来”，但人们并不知晓其中的道理，其实一年中的任何一天都可以做到。其中的道理或者说正确的答案是：鸡蛋能够竖立起来，而且鸡蛋的小头朝下也行，使用鸭蛋、鹅蛋也行，在极为光滑的玻璃板上操作也行；原因在于蛋壳表面凸凹不平，相邻三个不在一直线上的凸点可构成一个很小的支面（只有零点零几个平方毫米），当鸡蛋的重心线通过这个支面时，鸡蛋就能稳定地竖立起来；而科学实验证明，正常人手的精细调控能力完全能够满足此项操作的要求。这个问题富有启发意义。人们对于从事任何一项事业能否成功的不同判断及其态度选择，亦可由此角度加以解释。

　　(12) 广而言之，我们对于能否构建和谐社会、小康社会，能否化解我国区域发展严重不平衡，能否实现祖国统一大业等一系列重大疑难问题，也当作如是观。

作者介绍：莫于川，中国人民大学 法学院，北京 100872 莫于川（1956—），男，重庆人，中国人民大学法学院教授、博士生导师、宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长，法学博士。主要研究方向：中国行政法治的理论与实践问题。