农村基层组织建设规范化问题研究

基层组织建设规范化问题研究

党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，确定了今后五年建设社会主义新农村的总体目标，提出了实行工业反哺农业、城市支持农村的重大战略。面对新的形势和任务，农村党组织作为贯彻“三个代表”重要思想，落实科学发展观，建设社会主义新农村的组织者、实践者和推动者，必须积极推进以党支部为核心的村级组织规范化建设。

一、从问题分析看村级组织规范化建设的现实意义

加强以党支部为核心的村级组织规范化建设，是贯彻“三个代表”重要思想的具体体现，更是解决当前村级组织存在的突出问题、巩固党在农村的执政基础、提高党在农村的执政能力和建设社会主义新农村的现实需要。

1、村级领导体制不顺的现状，要求营造一个规范化的“两委”工作氛围。我国农村基层民主建设的中心任务是实行村民自治，《村民委员会组织法》的颁布实施，使其有了法律地位和保障。但是，从村民自治的实践来看，村民选举委员会的推选程序、村委会成员的罢免程序、新旧村委会班子工作交接程序、村级重大事务民主决策程序、村民代表会议议事程序等亟待创新。特别是当党支部和村委会两者出现不协调时如何处理，尚缺乏规范具体的解决办法。因此，少数农村“两委”关系不顺、村民自治水平不高的问题表现得比较突出。在一些村，“两委”之间特别是党支部书记和村委会主任之间各吹各的号，互不支持、互出难题、互相掣肘，形成“两驾马车”、“两张皮”现象，造成班子和工作的瘫痪，使党的执政意志无法在经过合法选举产生的基层组织得到贯彻落实。大量的情况表明，少数村“两委”关系不协调，问题表现在村级重大事务的决策与管理由谁说了算、按什么程序办上，根子出在缺乏一套借助村民自治形式扩大基层民主的规范化制度体系。在这种情况下，从营造一个规范协调的“两委”工作氛围入手，探索一套实现坚持党的领导、充分发扬民主与严格依法办事三者有机统一的规范化制度体系，使之既能发挥党组织的核心作用，又能体现农民当家作主和严格依法办事的时代要求，就成为当前农村基层组织建设的当务之急和关键环节。

2、干部队伍素质偏低的现状，要求建立一个规范化的教育管理机制。村级班子成员既是干部，又是农民。这种身份的特殊性，决定了农村干部队伍素质的非均衡状态，其中不乏素质较高者，但队伍整体素质偏低仍是一个较为普遍的现象，突出地表现为三个“不适应”：一是农村干部年龄结构与知识结构的不适应。主要是知识结构单一、老化，仅限于对传统农业技术的了解，法律法规、市场经济、新科技、村级事务管理知识贫乏，面对变化了的农村形势显得无所适从，管理村务随意性较大。二是农村干部宗旨观念与开拓意识的不适应。一些农村干部无所用心，对如何当好村干部、怎样管理村务不清楚；一些农村干部开拓创新意识不强，工作上满足于看摊守业，思路不清，缺少长远发展规划。三是农村干部管理机制与评估体系的不适应。农村干部的管理机制不完善，尽管各级在解决“有人办事”问题上下了不少功夫，但在如何让选上的人会干事、能干事、干大事上做得不够，重选拔轻教育管理的问题依然存在。农村干部称职与否没有科学的评估体系，目标不明确、责任不具体，同时村两委成员存在“能上不能下”的问题，尤其是对大错不犯、小错不断班子成员的处理失之于宽、失之于软。因此，通过以党支部为核心的村级组织规范化建设，健全教育管理机制，全

面提高农村干部的领导能力和领导水平，显得十分必要。

3、农村干部后继乏人的现状，要求构筑一个规范化的选人用人格局。部分农村党支部对后备干部的培养思想上不够重视，行动上缺乏措施，导致党员队伍年龄老化，干部队伍后继乏人。特别是有的村长期不发展党员，致使村级党的力量薄弱，很难找出支部班子特别是支部书记的合适人选。选配村干部尤其是村党支部书记，只能是“矮子中间选将军”，在低标准中间徘徊。在一些小村，几乎所有党员都干过支部书记，“你唱罢来我登场”，“轮流坐庄”的现象比比皆是。另外，随着市场经济的发展，农村人才外流趋势日渐突出，农村要培养一个合格的后备干部很困难。从这些现象可以看出，党的后备力量匮乏问题已成为制约村级班子战斗力、影响农村发展稳定的严重问题。对这一问题，如果不深入研究、不妥善解决，党在农村的执政基础将受到严峻挑战。

4、村务管理开放度不高的现状，要求健全一个规范化的民主治村体系。随着农村民主政治建设的不断推进，传统的村级事务管理模式在管理主体、决策程序、监督体系等方面表现出诸多不适应，突出表现为两个“不到位”和三个“不明确”。两个“不到位”，即：民主管理不到位，忽视了农民群众当家作主的地位；民主监督不到位，忽视了村民对村务管理“事前、事中、事后”全过程监督的权力.由于群众缺少有序政治参与的机会，增加了非制度政治参与的几率，影响了农村社会稳定。三个“不明确”，即：村务管理主体类别不明确，村务包括哪些内容，哪些属于一般村务、重要村务、重大村务，哪些村务应由哪个村级组织管理，权限如何确定，如何促使各个村级组织既履行职责，又不至于越权行事等等，都不明确；村级事务决策程序不明确，决策需履行哪些程序，把握哪些环节，注意哪些问题等，无章可循；村务决策有效性不明确，村级组织决策村务时，多少人参加会议有效，多少人通过才能形成决议等，无据可依。由于存在上述问题，一些地方的村级事务管理，滞后于农村组织形式的变化、滞后于基层民主政治的发展、滞后于群众参政议政的愿望，直接影响了农村的改革、发展和稳定。因此，必须以实现村民有序的政治参与为目标，不断完善村级事务管理监督机制，逐步形成一个规范化的民主治村体系。

二、从目标任务看村级组织规范化建设的思路选择

村级组织规范化建设不是以解决某一个方面的问题为目的，而是要通过建立完备的制度体系、健全规范的工作机制来整体推进农村基层组织建设。因此，必须深入研究其长远目标和具体措施。

1、以改进党对农村工作的领导为目标，规范农村管理模式。村是我国农村社会组织结构中最基础的层次，党的路线方针政策只有在村一级得到落实才是最根本的落实，“三个代表”重要思想只有在村一级得到实践才是最广泛的实践。在我们党的领导体系中，与农村基层组织联系最紧密、最直接的是乡镇党委。党委首先要管党，乡镇党委在按照“五个好”的要求抓好自身建设的同时，必须始终不渝地抓好农村基层组织建设。要以改进党对农村工作的领导为目标，不断改进领导农村工作的方式方法，通过规范管理模式，激发村级组织和农村干部的活力。要坚持“抓死一块、放活一块”，把必要的集中和适当的分散结合起来，现有职能属于市场的要还给市场，属于社会的要交给社会，属于村级的要放给村级，把主要精力放到抓基层基础工作，抓招商引资和园区建设，抓农业经济和其他社会事业等工作上来。适应农村所有制形式和经济成分多样化、农村基层组织设置和党员队伍状况复杂化的要求，积极探讨多种形式的有效整合人力资源的工作机制，逐步调整和规范现有的管理模式，可以探讨组建一支专门队伍常年抓农村基层组织建设，提高农村基层基础工作水平，增强乡镇管理一方、发展一方的能力。如正阳镇创新成立镇级基层组织建设办公室，集中专人专抓农村基层组织建设工作，变以“片”为主的分散布局为以“线”为主的集中管理，增强了领导农村工作的针对性，有效地实现了各司其职、统筹统抓的工作格局。加强党对农村工作的领导，必须适应农村变化了的形势，为加强而规范，为规范而创新。只有这样，农村基层组织建设

才能始终与群众意愿共融、与农村发展俱进。

2、以提高党在农村的执政能力为目标，规范村级班子建设。村级班子是农村人力资源中最关键的部分，村级班子的领导水平和工作能力如何，决定着党在农村的执政基础是否稳固。因此，提高党在农村的执政能力，必须规范村级班子建设，把优秀人才集聚到农村的各项事业中来，从制度上保证“最优秀的村民当干部、最优秀的党员任书记”。一是要规范用人机制，构筑开放式的选任格局。要在坚持精干高效原则合理确定村干部职数的基础上，破除“在少数人中选人”的旧框框，坚持“选准一个人，激活一个村”的工作思路，积极选拔“经济能人”进入村级班子，打破地域界限、村际界限、行业界限、所有制界限，拓宽选人的渠道和范围，促使农村人才资源在较大范围内实现优化配置。二是规范育人机制，建立多向性的培训体系。在培训对象上，要立足全员额、大规模，系统轮训农村党支部书记和村委会主任，全面提高党员干部队伍的整体素质。在培训内容上，要着眼全方位、高层次，认真组织开展“三个代表”重要思想和党的方针、政策、党的基本知识等方面的教育，着重提高政治素质和理论水平，同时要积极开展农村实用技术培训，增强党员干部致富带富能力。在培训形式上，要突出全过程、新机制，结合农村实际采取有效的培训方式，可以探讨组建农村讲师团，巡回镇级党校，就地培训党员干部。建立农村党员干部培训档案，实行“农村党员干部培训证”制度，综合考评、合理使用农村党员干部培训结果。三是规范“备人”机制，确立标准化的后备干部管理思路。一方面，要严格落实发展党员综合考评和发展党员对象公示制度，实行发展党员帮包责任制，对多年未发展党员村庄和党支部不健全村庄的入党积极分子，建立档案，实行集中培训，统一培养，重点解决，不断壮大农村党的力量。另一方面，要采取备用结合的办法，建立后备人才库，实行结对培养、异地挂职，动态储备和锻炼提高村级班子后备人选，努力整合村级后续人才资源，做到“备”得足、“管”得好、“用”得上。

3、以促进村级组织的协调运转为目标，规范村民自治行为。村民自治是政治上保障和实现农民民主权利的制度化途径。只有把村民自治法规落实好，把村民自治制度完善好，把村民自治机制规范好，才能把村级组织的作用发挥好。当前，要围绕健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，以制度建设为重点，以健全机制为主线，以扩大农村基层民主为目标，推动村民自治在目前全面推进的基础上，向着自治组织更加健全，自治活动更加规范，自治观念更加健康，自治成效更加显著的方向转变。要积极推进制度创新，切实抓好制度落实，使村民自治上有法律保障，下有制度规范。完善制度体系，健全工作机制，要以保证村党组织在村级民主选举、村级重大事务民主决策、日常村务管理和民主监督中的领导作用为核心，在落实农民当家作主民主权利上取得新进展。村民自治制度完善的重点，要放在村级民主决策、民主管理和民主监督上，使村民自治的“四个民主”配套协调发展。要明确涉及村民利益或村民群众普遍关心事项的范围；完善村党组织召集、书记主持的党组织和村委会联席会议制度；完善村民会议和村民代表会议制度；完善村级财务民主管理制度；完善公章使用和管理制度；完善对村级组织和干部进行民主评议的制度；完善村务公开、财务公开制度；完善村干部离任和审计制度；完善村民自治章程和村规民约制度。制度健全了，工作规范了，农村“两委”才能形成战斗力，村民自治才能保持旺盛的生命力。

4、以实现村民有序的政治参与为目标，规范村务监督管理。在社会主义条件下，人民当家作主是全方位的、多层次的，因此村级组织规范化建设的要求也应是全方位的、多层次的。这就要求我们，通过共同性制度建设对村级组织的地位作用、职责范围、活动方式作出原则规定的同时，建立健全与共同性制度建设相配套的民主运行机制，实现基层民主的规范化和程式化。要从制权、理事、管钱、监督入手，努力建立起规范的村级事务运作机制，做到党的政策交给群众，重大事情告知村民；涉及村民切身利益的事情由群众决策，日常村务的管理让村民参与；村务的运作过程向村民公开，干部的工作成效由村民检验。近几年来，渭城镇推行了“村民评村官”、村级财务“明支共签”等制度，赋予了村级事务监督管理以

简捷明白、操作性强的具体内容。从制度执行情况看，绝大多数的农村干部认为，这些制度的推行，使农村各项工作都有了章法，不但工作好干了，而且自身也清白了。事实说明，农民群众在基层的广泛社会参与，是农村一切工作的政治基础和根本前提，是缓和干群关系、稳定农村局势、化解社会矛盾的有效措施。对村务的民主管理、对干部的民主监督，也是对群众自身的民主教育。因此，要立足于探讨完善农民群众当家作主的新形式，通过制度创新、制度完善和制度落实，确保农民群众的有序政治参与：建立公开、公正、公平的选人用人机制，保证农民群众的选人用人权；建立议事决策机制，保证农民群众对村级重大事务的讨论决定权；建立日常村务参与机制，解决有章理事、有序办事，保证农民群众的参与管理权；要建立监督评议机制，保证村民和村民代表对村务实行事前、事中、事后的评议监督权。通过畅通参与渠道，给群众一个说话的机会、一个管事的空间。只有这样，才能减少非制度的政治参与，逐步实现参与有秩序、决策有程序、理事有章法、监督有成效；才能真正体现“三个代表”重要思想的要求，重新构造起党与农民群众坚实的联系纽带，切实增强农村社区的政治凝聚力。