制度变迁理论与中国农村土地所有制创新的理论探索
作者：钱忠好
江海学刊 1999年11期
我国现行农村土地集体所有制所存在的土地产权极为模糊、产权界定严重不清等缺陷，在一定程度上阻碍和制约着农村社会经济的进一步发展，为此我国理论工作者提出了各不相同的改革方案，主流思路有三种：土地农民私有；农地国家所有；维持土地集体所有，三种方案争论十分激烈，赞成反对者皆有之。笔者在此试图运用制度变迁理论探讨农地所有制创新问题。
制度变迁理论与农地所有制创新
制度变迁理论认为，制度变迁的过程既是外部利润内在化的过程，又是费用高扬的过程。不同的费用、收益对比，就在经济学上决定了制度变迁动力的大小，决定了制度变迁何时发生、能否继续进行。同样，在选择农地所有制创新方案时，必须考虑到制度创新方案的成本和收益，并从中选择出最优或较优的农地所有制创新方案。
特别地，在选择农地所有制创新方案时，不能忽视下列因素的影响作用：
第一，无疑，一个较优的制度创新方案应能使劳动者的劳动报酬与其努力程度相一致，应能激发经济当事人从事某种活动的内在动力，调动其积极性。
第二，由于制度变迁路径依赖的作用，沿着原有的制度变迁路径和既定方向进行农地所有制创新可节省大量的制度创新成本，因此，农地所有制创新方案所设定的方向和目标是否与既成的农地所有制历史变迁路径相一致对农地所有制创新方案的选择就变得至关重要。
第三，由于非正式制度安排内在着传统根性和历史沉淀，它既能节约交易费用，克服搭便车问题，淡化机会主义行为，又能作为文化的一部分，以一种抽象的东西影响人们的社会经济生活，因此，只有当我们所选择的农地所有制创新方案所设定的目标与既定的制度遗产相接近或相一致时，制度创新方案才能易为人们所接受，制度创新的成本也才能比较低廉，这样的制度创新方案也才能更容易实现。
第四，由于农地所有制创新更一般的情况是非帕累托改进，在制度创新的过程中，一部分人收益增加的同时往往伴随着另一部分人利益的受损，而利益受损者对农地所有制创新的反抗必然会影响到制度创新的成本。因此，在选择农地所有制创新方案时，必须考虑到制度创新受益者和受损者的情况，尽可能地降低制度创新的阻力。
对三种农地所有制创新方案的简要评价
1.关于农村土地的集体所有制问题
尽管说维持农村土地的集体所有制可以避免农地制度创新的风险，而且土地的集体所有制也已在我国农村推行了许多年，但是，由于农村土地集体所有制的内在缺陷，其改良完善的空间极小。对我国现行农村土地制度进行考察，可以发现，确实存在着外部利润：第一，我国农业生产技术水平的提高为土地规模经营的扩大提供了可能，而这种规模收益在土地均分、地块零碎、分散的制度安排下是无法取得的；第二，随着社会经济发展水平的提高，全社会范围内分工分业的形成，社会分工所带来的利润将非常巨大，而要获得社会分工所带来的好处，就必须改变目前“家家农工副，户户小而全”的局面；第三，在现行土地承包期不定、承包地变动频繁的土地制度安排下，农民难以形成稳定的心理预期，这对农民的土地投资不利，而能否鼓励农民投资事关我国农业发展的大事；第四，在土地产权模糊、产权边界不清的现行农地制度安排下，无法避免经济当事人之间的相互侵权行为，从而使经济当事人无法获得稳定的土地收益，等等，这些巨大的外部利润的存在既昭示着我国农村土地所有制创新时代的到来，也意味着我国农村土地所有制创新有着广阔的前景。进一步地，我国农村社会经济发展40多年的实践业已表明农村土地集体所有制并非一种理想的制度安排，其运行和实施的费用极为高昂：土地的经常性调整使农户对未来的投资信心不足；土地均分、细化、地块分散、零碎，造成规模不经济；不同土地分配方案在集体成员间的反复磋商，致使谈判费用提高；为使土地资源不致衰退，避免农户的掠夺式经营，需支付极高的监督费用；为促使农户的种植行为符合国家需要，国家常在人财物上给予大量的投资，支持和维系费用太高；国家、集体和农民对土地资源资产的“争权夺利”，导致土地资源利用不充分，土地资产难以得到增值，地不能尽其力，人不能尽其才，既不公平，又无效率，等等。所有这些都充分表明现行的土地集体所有制已不适应我国农村社会经济发展的需要。
另外，有一种看法认为目前农村土地产权界定上的混乱和产权主体的重叠可以通过产权的重新调整、理顺关系而加以解决（高尚全，1991），笔者认为这一看法值得商榷。由于在选择、确定土地制度的同时也就相应地界定了土地产权，因此在不改变现行土地制度安排的基础上试图调整土地产权，势必会受到现行土地制度安排的刚性制约；如果强制调整土地产权取得成功（这种强制调整必然会花费较大的调整成本），则意味着现行土地制度安排已发生了变迁，土地制度已发生了质变，或者说土地制度已名不符实。由此可见，我们与其维持最终总要改革的农地集体所有制，人为地加大农地所有制改革的成本，不如主动放弃之。
2.关于农村土地的国家所有制问题
我们应该看到，要想实现现行农村土地集体所有制向农村土地国有制的跃迁是非常困难的。因为：第一，尽管在现行土地承包制下，传统意义上的土地集体所有制已名存实亡，作为所有者的集体已失去了其应该拥有的土地所有权，农地的所有权已一部分上移给国家、下移给农户，但如何妥善处理好国家拥有的农地所有权与农户拥有的农地所有权之间的关系就成为农地国有化必须解决的首要问题。在对待农户拥有的这部分土地所有权时，有两种可供选择的路径，一是无偿剥夺，另一是有偿赎买。采用无偿剥夺的办法必然会引起广大农民的强烈不满，引起剧烈的社会动荡，带有较大的政治风险，也不符合我党的一贯主张。并且，在无偿剥夺农民拥有的一部分土地所有权后，农民使用土地反过来还要向国家交纳地租，这自然不会得到农民的拥护，于情于理实在难以令人信服。采用有偿赎买的办法则因现有国情国力的限制，决定了我们无法提供巨额资金来购买农村土地。第二，退一步讲，即使国家能够实行农村土地的国有化，土地国有化后一方面国家不可能亲自从事农业生产，另一方面在非农产业发展缓慢、农民谋生手段单一、谋生能力较低的今天，国家不能不考虑到广大农民的生存和生活问题，现实条件的制约决定了土地国有化后农村土地必然仍是维持现存的农地分散经营，现行土地集体所有制下存在的问题并不会因实行土地的国有制而得到改变。第三，由于土地国有后国家面临大量的具体的土地经济事务，为了有效地解决土地的利用效率问题，国家必须自上而下建立一套土地经营的业务机构，这必然加大土地制度运行成本。第四，退一步讲，即使实行单一的土地国有，也不等于就是搞社会主义，因为在资本主义国家也存在土地国有的形式，将土地国有等同于社会主义，难以令人信服。
3.关于农村土地的农民（农户）私有制问题
尽管说，实行农村土地的农民或农户私有制，由于保证了农民对土地拥有排他性的土地产权，使农民的土地收益得到了应有的保证，农村土地的农民或农户所有，因其具有较硬的财产约束和较强的利益激励，可以极大地激发农民的生产积极性，并能在一定程度上迎合广大农民占有土地的心理要求，然而，实行农村土地的农民或农户所有，这一制度创新所面临的制约和困难无疑是巨大的：第一，我国的政治经济制度是社会主义制度，一般认为，坚持社会主义道路就必须坚持生产资料的公有制，土地在农业生产中是不可或缺的主要生产资料，因此，要在农业中坚持社会主义道路就必须坚持土地的公有制。如果实行农村土地的农民私有，人们在思想上肯定会一时难以接受。这必然会引起剧烈的社会震荡，进而不可避免地增加农地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。第二，由于土地不仅仅是个人的劳动成果，而且也是社会的劳动成果，与土地国家所有相类似，土地私有，也面临着如何私有的问题。同样，我国农民因自身财力的限制，无法拿出巨额资金用于购买国家拥有的一部分土地所有权，因而只能是采用无偿剥夺的办法，这也是一个所有者对另一个所有者的剥夺，国家（社会）也难以接受。因此，在土地私有制过程中也就无法达成一致的同意。第三，尽管说从理论上讲，农民作为土地的所有者之一理应享有一部分地租，如果农民拥有完全的土地所有权，土地所产生的地租全部交给农民，则也是对作为农地所有者的国家的侵权。第四，在我国这样一个农村人口众多、人们对土地的依存度如此之高的国家实行农地的私有制，农地的所有权完全归农民所有，在现阶段， 可能会使农村土地的经营规模进一步缩小（冯玉华， 1994）。
由此可见，无论是土地集体所有制还是土地国有制抑或土地农户私有制都不是最优的农地所有制改革方案。此外，这三种农地所有制创新方案都难以做到既能最大限度地激发经济当事人的积极性，又尽可能地与既有的农地制度历史变迁路径相一致，与中国农村既存的非正式制度安排相容，且在尽量减少农地制度创新过程中逆向行动集团或利益受损者所形成的阻力等方面也难以达到令人满意的状态。
复合所有制——我国农村新型土地所有制创新的构想
笔者曾提出我国农村土地复合所有制即土地社会（国家）占有基础上的农户（农民）个人所有制的改革主张（钱忠好，1997）。根据制度变迁理论，对我国农村土地能否采用这种所有制形式，还需看这种所有制能否激发经济当事人的积极性，能否与我国农地所有制变迁的发展方向相吻合，是否为我国农村社会经济生活中仍在发挥作用的非正式制度安排所容纳，是否为绝大多数人所接受和认可。
1.从激发经济当事人合理开发利用农地积极性的角度来研究：土地是一种特殊的劳动产品。在土地的形成过程中，既凝聚了劳动者个人的劳动，也凝聚了社会的劳动，土地是社会和劳动者个人双方共同的劳动成果（王万茂、钱忠好，1996）。从我国实际出发，农村土地的部分社会劳动成果特性要求由社会占有土地，在当前，社会占有土地的合适所有制方式是国家代理全体人民履行所有者职能，行使所有者权力，即实行农地的国家所有制；另一方面，农村土地又具有部分农民个人劳动成果特性，因此，农民要求拥有农地的部分所有权也是应该的。这样，就形成了农地的复合所有权主体：国家和农民都是农地的所有者，他们都对农地拥有所有权。实行农地复合所有制，在制度安排上保证社会（国家）和农民（农户）对农地拥有的部分所有权，也就是对双方在土地形成过程中劳动的承认，有利于激发双方合理开发利用有限的农地资源的积极性。
2.从我国农地所有制历史变迁的角度来研究：新制度经济学的有关理论告诉我们，在制度变迁的过程中，同样存在着报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到强化，正如诺思（D·C·North）所指出的那样， “人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”（诺思，1994）因此，在选择和确定未来农地所有制的发展方向时就不能不考虑到制度变迁中的路径依赖特性。研究我国农地所有制数千年的历史变迁，可以发现我国农村土地所有制是在不断继承和扬弃中向前发展的。我国原始群土地所有制是共有共用制，原始群之间和原始群内部没有土地占有观念；氏族制度下，土地实行氏族内部共同耕作、氏族之间排他性占有的制度，继承了原始群内部共有共用制，扬弃了原始群之间的共有共用制；奴隶社会是国家（国王）和奴隶主双重复合所有、多层分管使用，既对原始社会氏族制度下土地制度有所继承又有所扬弃；封建社会的土地所有制继承了奴隶社会的土地复合所有制模式，扬弃了奴隶社会土地所有权主体的具体形式，变国王和奴隶主所有为皇帝和地主、自耕农所有；同样，建国以后，我国农村土地的所有制形式是国家和集体或农民的双重复合所有。我国农村土地所有制正是在这一步步的继承和扬弃中发展到今天这种形式，它从来也不是什么单一的所有制。由于沿着原有的制度变迁路径和既定方向前进可以比另辟蹊径来得方便，它至少可节省大量的制度设计成本，因此我们在设计农地所有制创新方案时不能不考虑到制度变迁路径依赖的作用。具体地说，既要承认国家拥有的农地部分所有权，又要承认农民是农地的又一所有者。
3.从我国农村社会经济生活中非正式制度安排对农地所有制创新的影响来考虑：在中国农村社会经济生活中，存在着众多的非正式制度安排，特别地，平均主义、中央集权经济、家庭和家族观念、公私观念对农地所有制创新影响至深。
就平均主义对农地所有制的创新影响而言，它要求我们正确处理好历史与现实、个人公平与社会公平、起点公平与结果公平、农地资源福利保障功能与经济功能之间的关系。简言之，一方面要发挥农地资源的福利保障功能，尊重广大农民土地平均占有的心理要求，确保农民的农地权益；另一方面又要注意发挥农地资源的经济功能，适时推进差别性或特殊主义的农地分配政策，并保护国家的农地权益不受侵害。
就中央集权经济对农地所有制创新的影响而言，在我国这样一个有着几千年中央集权经济的传统、社会民众对中央集权有着习惯性认同的国度里，尽管政府的制度性干预可能潜伏着制度失败的诱因，但政府在农地所有制创新中发挥积极作用，可以节省制度创新的成本，缩短制度创新的时滞，增加制度供给；另一方面也要求我们在进行农地所有制创新时不可忽视政府的制度安排意愿，换言之，农地所有制创新能否得到政府的认同和支持显得尤为重要。
就家庭和家族观念对农地所有制创新的影响而言，由于中国农村是一个由血缘关系、地缘关系和人情关系等交织而成的网络社会，家庭一直是社会经济结构的基本单元，家庭是个人与社会的根基（陈吉元， 1996）， 在家庭和家族观念的影响作用下农民家庭作为农业生产经营的基本组织形式这一特征至少在近期内不会改变（钱忠好，1998），因此在农地所有制创新中有效发挥家庭和家族观念的作用，可在一定程度上减少制度安排的成本，节约个人与政府间达成合约的交易费用，缩短制度安排的时滞。
就公私观念对农地所有制创新的影响而言，由于在我国独特的传统道德和文化中，一方面大力崇公而抑私，甚至要求“立公去私”，另一方面又肯定私的作用，认为它是一个合理的范畴，有其应该存在的领域，因此在农地所有制创新过程中必须正确处理好公与私之间的关系。换言之，国家作为公的代表，其权益必须在土地制度中有所体现；同样，家庭作为私的代表，其权益也应该在土地制度中得到体现。显然，只有当土地所有制安排中公私关系的处理能为整个社会所承认和接受时，这样的土地所有制创新方案才会具有较好的现实可行性。
4.从我国农地所有制创新过程中经济当事人的一致同意程度来研究：无疑，农地制度创新过程中经济当事人的人心向背、其心态如何直接关系到农地所有制改革的成败，或者说，要使我们设计的农地所有制创新方案具有较低的实施成本和较小的风险，尽可能地减少创新过程中的阻力，就必须使农地所有制创新方案在经济当事人之间取得尽可能的一致同意。由于经济当事人对农地所有制在偏好上存在较大的差异（钱忠好，1997），因此无论是实行农地的集体所有制，还是实行农地国有制抑或农地的农户私有制，都难以得到有关经济当事人的一致同意。相反，实行农地复合所有制，一方面坚持了家庭联产承包责任制的合理内核——以家庭为单位开展生产经营，适应了农业家庭经营的需要，而且在当前绝大多数农户离不开承包地、绝大多数农户在现有收入条件下不愿放弃承包地的情况下（钱忠好，1997），由于农地复合所有制保证了农户对农地拥有部分的所有权，因而这种农地所有制创新方案更易得到现行承包户阶层的响应和拥护；另一方面，农地复合所有制在制度上保证了国家对农地拥有部分的所有权，有利于国家在农地经济活动中发挥积极作用，保证农地使用符合宏观经济发展的要求，保护国家或社会应该拥有的农地权利不受侵害，因而农地复合所有制也会得到国家的支持。由此可见，实行农地复合所有制，至少可得到作为经济当事人的国家（政府）和农户双方的支持和同意，而且，通过对作为经济当事人的集体（村或组干部）的合理补偿和转换其在土地制度中所扮演的角色也可使农地复合所有制最大限度地得到他们的支持。
对农地复合所有制所作的进一步研究
1.农地复合所有制不同于农地私有制
私人所有制是一种与公有制相对应的范畴，泛指以私人为主体对财产实施所有关系。显然，农地复合所有制不同于私有制。其一，农地复合所有制有两层结构，一层是农地归农民（农户）所有，另一层为农地归社会（国家）所有，它是社会占有基础上的个人所有，是联合占有基础上的个人所有，这不是私有制，而是为消灭私有制进行必要的准备。其二，在复合所有制条件下，农地所有权为国家和农户所分享，农户所拥有的农地所有权是一种不完全的所有权，其性质受到国家或社会所拥有的所有权的影响。在农地复合所有制下，国家或社会所拥有的农地所有权，“这是一种普照的光，它掩盖了一切其他色彩，改变着它们的特点。这是一种特殊的以太，它决定着它里面显露出来的一切存在的比重。”（马克思，1980，P.44）农地国家或社会所有权的这种特殊性质使得社会主义条件下的农地复合所有制具有有别于其他社会形态下农地所有制的特殊属性，突出表现为在社会主义制度下，国家或社会的性质发生了根本的变化，而国家或社会性质的变化又通过农地的社会所有权影响到农地的农户所有权，进而不能不影响到农地所有制的性质。因此，在判断农地复合所有制的性质时就不能不考虑到农地的社会所有权对农户的个人所有权性质的影响作用，否则就会把社会主义制度下农地社会占有基础之上的农户或农民拥有的个人所有权等同于其他社会形态下的农民个人所有制。其三，不可否认，现阶段的农地复合所有制仍在一定程度上带有私人所有制的色彩，主要表现在农户土地所有权的取得需要凭借其身份和职业，这就意味着并非全社会范围内的所有社会公民都能无条件地取得农地的农户所有权，身份和职业乃至地域的限制使得社会成员并不能都平等地拥有获取农地农户所有权的机会；此外，作为阶级产物的社会主义国家同样只是代表了无产阶级的意志和利益，其农地社会所有权的行使也只是符合特定阶级的要求。
2.农地复合所有制不同于一般意义上的国家管理
经济学的基本原理以及人类社会数百年市场经济运行的实践告诉我们，市场机制的作用有一定的限度，市场机制有着自身无法克服的缺陷，这就要求政府作为全社会的代表对国民经济系统进行某些有意识的干预和调节，并作为一种自觉的力量加入到国民经济的运行之中，管理和调节社会经济生活，使整个国民经济协调、高效、健康、有序地向前发展。但是，正如安东尼·B·阿特金森（Anthony B·Atkinson）等指出的那样，市场导致缺乏效率和不公平的情况并不意味着可以推论政府干预必然导致情况的改善（Anthony B·Atkinson，1980）， 政府对国民经济的管理并非范围越广越好，其作用应限制在一个合理的“度”的范围之内。一般说来，市场经济体制下政府应该做的事主要是组织公共物品的供给（樊纲，1995）。
无疑，由于农地对于农业生产而言是最重要的和最基本的生产资料，具有稀缺性和不可再生性，农地的所有和使用不仅仅是某一个单位和个人的事，具有显著的社会性，且不管在什么样的土地制度下，国家都对农地进行管理和监督，但是，如果以政府在国民经济管理中起应起的作用、做应该做的事情为标准，我们就会发现，政府在农村土地经济活动中所起的作用、所扮演的角色远远超出了作为公共机构的政府权力许可的范围。在现实的土地经济活动中，政府常常不仅以一个管理者的身份而且以所有者的身份发挥着重要的作用。其之所以能如此，就在于政府不仅仅是土地的管理者，而且是土地社会所有权的拥有者，是其权力使然的结果。正因为国家拥有农村土地的社会所有权，所以它才有权获取一部分土地地租，有权直接参与到土地经济活动的过程中。作为全体人民代表的国家，通过其拥有的农地社会所有权的行使，实现有限的农地资源在社会范围内的合理分配使用，以最大限度地发挥农地的效率，增进全体人民的福利。在土地经济活动中，国家集管理者与社会所有者于一身，这使其职能的行使远远超出一般意义上的土地国家管理的范围（国家作为土地的管理者应该发挥作用的范围）。毫无疑问，国家拥有的土地管理权与其拥有的社会所有权之间有着本质的区别，无论在理论上还是在实践上分清国家的社会所有者职能与国家的管理者职能都具有十分重要的意义。
3.农地复合所有制创新理论的实践指导意义
更进一步地，笔者认为，农地复合所有制创新即在农地社会（国家）占有基础之上实行农民（农户）个人所有制，具有重大的实践指导意义。
由于农地复合所有制在理论上理顺了国家和农户双方的权责利关系，明确了双方的农地所有者主体资格，有利于克服现行农村土地集体所有制制度安排下土地产权模糊、产权界定严重不清的缺陷，建立起真正对农地资产负责的产权主体特别是所有权主体，为实现农地收益在国家和农户之间的合理分配、避免相互侵权行为的发生等创造了有利的条件，并为使农地利用实现亚当·斯密所描述的经济当事人“对自身利益的研究自然会或毋宁说必然会引导他选定最有利于社会的用途”（亚当·斯密，1974，P.25）这一佳境提供了农地所有制制度安排上的保证。进一步地，由于明确了农户的农地所有者身份和地位，有利于促使人们更加珍惜和爱护土地，合理利用土地，有利于实现农地利用公平和效率的统一；与此同时，由于明确了国家的农地所有者资格，为国家参与农地收益分配、维护国家农地所有者权益、防止国家应得农地资产收益的流失等提供了强有力的理论依据。此外，国家和农户农地所有者主体资格的分享，使国家和农户之间的关系不再仅仅是领导者与被领导者之间、整体与局部之间、宏观与微观之间的关系，而且是两个平等的农地所有权产权主体之间的关系，这为农地利用真正按照市场规则进行运作提供了强大的理论武器和极为有利的条件。
简要结论
笔者认为，选择何种形式的农地所有制作为我国未来农地制度改革的方向，应从调动经济当事人的积极性、我国农地所有制的历史变迁、非正式制度安排对农地所有制选择的约束、农地所有制创新过程中经济当事人的一致同意程度等方面进行综合研究。我国农村土地实行土地社会（国家）占有基础上的农民（农户）个人所有制——复合所有制，是历史选择的必然。实行农村土地的复合所有制，我们所失去的只是一纸已毫无实际意义的法律条款，而它所带来的必定是在更高层次公平基础之上农地效率的充分发挥，并由此推动我国农村社会经济的进一步发展。
作者介绍：钱忠好，1963年生，管理学博士，现为扬州大学农经系副教授、系副主任。