地方债清理稳步推进 近九成省级政府已建偿债基金

欢迎发表评论02012年03月14日01:47 来源：上海证券报  作者：郭一信 苗燕

财政部部长谢旭人要求，积极探索建立规范的地方政府举债融资机制 本报记者 史丽 摄

⊙记者 郭一信 苗燕 ○编辑 衡道庆

经过2011年的一轮大型摸底和清理后，地方政府债务清理目前已经进入稳步推进阶段，将按照“疏前门，堵后门”的思路继续推进。

一方面，银监会将严格控制新增风险，在处置存量风险时按照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，落实即将到期的平台贷款还款方案；另一方面，对于地方发债，近年来中央也提高了对欠发达地区的发债额度分配比例。此外，在未来地方政府偿债机制上，财政部部长谢旭人提出未来要建立地方政府偿债基金。据记者了解，目前九成以上省级政府都已建立偿债基金，但市县级仍有待推进，且偿债基金规模目前也难成气候。

平台贷被列为今年风险防范重点

虽然地方政府自行发债并非以清偿地方融资平台债务为目标，但不得不指出的是，目前地方政府融资主要依靠各类地方融资平台借贷。据了解，其中，土地租赁、土地及物业抵押贷款占地方政府基建融资总额的80%-90%。经过2009年以来的大量借贷，融资平台风险有所上升。

一位业内人士指出，2012年-2013年是融资平台贷款相对集中的偿债期，而恰恰这两年地方政府的土地收入将明显减少，加上房价下跌导致抵押率下降，实际负债率可能明显上升。

因此，银监会将平台贷款风险列为今年风险防范的重点。据介绍，银监会要求银行业金融机构2012年要全面客观地认识平台贷款面临的债务到期、平台重组和抵质押品价格波动等风险，进一步加强风险监管，深入推进清理规范。遵循“政策不变、深化整改、审慎退出、重在增信”的原则，以缓释风险为目标，以“降旧控新”为重点，以提高现金流覆盖率为抓手，有效缓释和防范风险。

银监会要求银行严格控制新增风险，并将对平台贷款实行总量控制，确保贷款余额只降不升。对“监管类”平台新增贷款进行重点监控，对“监测类”平台贷款的变动情况进行跟踪监测。同时，按照“保在建、压重建、控新建”的基本要求，严格平台贷款投向和新增条件。

此外，银行要对今年到期的平台贷款按月逐户统计，落实还款方案，并将贷款到期情况及还款方案报送银监会。银监会还要求银行严格处置存量风险。按照“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则，按照具体情形分别处理。

对于自身现金流能100%覆盖全部贷款本息的，如项目已建成达产、形成了经营性现金流，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并封闭现金流收入，确保及时足额清收到期贷款本息。如项目已建成但尚未达产形成经营性现金流，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，可在原有贷款额度内进行再融资，支持项目早达产、早创收，早日增加还款资金来源。如贷款到期而项目尚未建成，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求。

对于自身现金流不能够100%覆盖贷款本息的，如项目能够吸引社会资金投资，银行要在现有贷款余额不增加的前提下，积极协助地方政府相关部门和借款人，制定资产重组、合并、转让或引入新投资者等市场化处置方案，提高现金流覆盖程度，在项目建成达产后及时按约清收贷款本息。如工程项目不宜吸引社会资金投资，银行要在不增加新贷的前提下，与地方政府积极沟通，按原定承诺，量化还款数额，纳入财政预算，分期清收贷款。

银监会还要求各银行在原有“四覆盖”风险分类的基础上，根据自身的发展战略、信贷政策和风险偏好，对所有平台客户按照“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类，作为信贷管理的名单，以及是否给予信贷支持的依据。

偿债基金规模仍有待壮大

业内人士指出，对于融资平台的短期流动性风险，可通过调整债券期限、增加非房地产抵押以及变现部分资产解决，如控制得当则不致引起大的风险。而比短期风险更为重要的是现行融资模式的可持续性。

随着城镇化和产业转移的加快，地方政府融资需求面临巨大压力，而现行平台公司土地抵押贷款模式具有一次性特征，长期来看，这一融资模式不可持续。为此，应在深化财税和金融改革的基础上，通过将地方政府债务纳入预算管理和实施规范透明的发债融资机制，达到既能有效控制债务风险又能满足地方政府合理资金需求的目的。

财政部部长谢旭人在布置加强政府性债务管理工作时表示，未来财政部门主要应依据分类管理、区别对待、逐步化解的原则，继续妥善处理存量债务，并严格控制地方政府新增债务，逐步将地方政府债务收支纳入预算管理，并积极探索建立规范的地方政府举债融资机制。

2012年财政预算报告也提出，今年发行地方债规模比上年增加500亿元，主要是考虑保障性安居工程需加大投入，规范地方政府融资平台公司债务管理后公益性在建项目需要安排一部分后续资金等。全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康对此表示，“前疏后堵”将成为地方债管理的主要思路，此前地方融资平台项目中确实不宜吸引社会投资的部分，将逐渐转为由纳入预算内的地方发债来解决。

据了解，目前对于地方债资金的使用，前期的监管程序把关已经较严。某财政计划单列市财政局有关官员对记者表示，目前财政部在要求地方提交代发地方债的额度申请时，要求同时提交未来对地方债筹得资金的使用计划，甚至要求细化到具体项目。

但目前对地方债使用的监管，更多还是停留在事前监督，事后监管仍然不足。上述官员表示，经过中央代发或地方经允许自行发债筹得的资金到地方财政部门后，将由财政部门根据此前制定的计划，和具体职能部门签订转贷协议，此后还贷责任、资金使用的具体安排和监管都将由具体职能部门负责，一般不再组织对资金使用的专项检查。

在未来地方政府偿债机制方面，谢旭人提出，未来地方政府将建立偿债基金。而关于目前地方政府建立偿债基金的情况，记者从财政部财政科学研究所了解到，省级政府目前推进情况较好，据统计到2011年初，已有89.5%的省份建立了政府偿债基金，70%的省份建立了政府债务管理机构，其中68.4%的省份已制定了省本级的政府债务管理制度。

而市县级政府在政府债务管理上则相对落后。据统计2011年初全国约有74.6%的市级政府设立了政府偿债基金，73.8%的市级政府设立了政府债务管理机构，制定市本级政府债务管理制度的比例也约在七成左右。到了县级政府地方债务管理水平进一步降低，2011年初只有约58%左右的县设立了政府偿债基金和政府债务管理机构。

地方财政部门表示，现在各地政府偿债基金的规模难以有效满足偿债需要，未来应探索更加有效的偿债基金模式。

地方发债额度向中西部地区倾斜

谢旭人表示，未来将稳步推进地方政府按核定规模发债试点。而在下一步推广的地区选择上，如何兼顾各地区目前相差悬殊的负债水平、经济发展需要和偿债能力，则是一大问题。

据业内人士介绍，目前各地依据不同指标，可以划分为三类地区，其中第一类包括湖南、安徽、宁夏、江西和青海等中西部地区，经济发展水平相对落后，政府负债水平较高、还债能力较差，截至2010年底其政府债务余额占地方财政收入的比例在50%-90%之间。

后两类则主要为中部发达省份和东部沿海发达地区，其中第二类地区包括四川、天津、上海、湖北和北京等，虽然政府负债水平也比较高，但是由于这些地区经济增长速度较快，政府偿还债务风险不大，目前债务余额占地方财政收入的比例在40%-50%间。第三类地区包括江苏、浙江、福建和广西等，债务余额占地方财政收入的比例在30%-40%左右，政府性债务负债率非常低，而且这些地区由于经济增长速度比较快，政府偿还能力也较强。

中央对于上述三类地区的地方债额度分配，近年来也有变化。记者调查发现，2010年的划分格局中，东部沿海省份和北方省份分到的额度相对较大，其比例超过当年地方债额度总盘子的一半，而中西部地区则份额较小，仅为总额度的四分之一左右。

到了2011年，格局则有所调整，中西部地区分得的代发地方债额度明显上升，其份额超过去年2000亿元总额度的一半，而东部沿海地区所占份额则回落到总额度的三分之一左右。

对此，中国社科院财经战略研究院财政室副主任张德勇认为, 出于公平性原则考虑，在中央代理发行债券各省间的分配过程中，确实应当适当考虑欠发达地区经济发展需要和现实偿债水平等因素，未来应当继续给予上述地区适当倾斜。

“目前这种严格的审批制应该说是符合当前实际情况的。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示，“未来地方发债机制逐渐成熟后，应适当转向限额控制制度，即根据各地经济发展水平和财政收入增长水平，制定合适的发债上限，允许地方在中央规定的上限内自行决定发债规模。”