工伤保险基金先行支付制度的思考

　　摘 要 工伤保险先行支付制度落实困难，直接原因在于其威胁损害基金安全，无法应对重大事故，并且会造成资本流失。其不符合权利义务相对应原则，难以确定政府责任。工伤保险基金应属于参保劳动者所共有，由政府托管，专款专用。工伤保险先行支付的情形不具有社会保险的互助互济风险共担的特征，不属于社会保险的范畴，违背专款专用原则。 　　关键词 基金安全 权利义务相对应 风险共担 政府责任 　　作者简介：张浩然，中南财经政法大学法学院2010级本科生。 　　中图分类号：D922.28文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-089-02 　　为了对工伤保障制度进行必要的制度补充，实现对工伤者的最终救济，我国《社会保险法》首次确立了工伤保险先行支付制度：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”但据北京义联中心调查显示，这一制度的落实程度还很低。 　　调查以全国范围内的283个地级市和4个直辖市为调查对象。报告显示，目前表示可以接受工伤保险待遇先行支付申请的城市仅有28个，占11.4%；明确表示“不可以”申请的城市则多达190个，比例高达77.2%。此外，10%的城市表示“不确定”、“不知道”等。仅有9个城市出台了有关工伤保险先行支付的实施细则，占4.4%。高达88.3%的城市明确表示没有实施细则。78.6%的工伤劳动者表示没有听说过《社会保险法》，91.8%的工伤劳动者根本不知道先行支付制度。 　　先行支付制度对基金可能造成的损害，是人社部门拒绝接受工伤保险先行支付申请的一个重要原因。有69个城市拒绝接受先行支付申请的原因是“当事人没有参加工伤保险”，26个城市担心“用人单位若不存在了就没有了被追偿主体”。仅仅规定先行支付却无配套制度保证基金安全是工伤保险先行支付制度难以落实的重要原因。下面我们将从基金安全、权利义务、基金自身性质的角度对先行支付制度进行思考。 　　一、威胁基金安全 　　工伤保险基金的安全决定了社会保险能否持续运行，为考察人社部门的担心是否杞人忧天，我们将首先了解工伤保险基金“以支定收，收支平衡”的运行模式，并以此为基础分析先行支付制度对基金安全可能产生的影响。 　　（一）运行模式 　　工伤保险基金实行现收现付式依据“以支定收，收支平衡”的原则确定当期应当征收的保险费，一般不预留大量资金。 即利用参保人数、伤残人数、伤残比例等具体的历史数据进行预测，估算出工伤保险基金未来年度内的支出，从而得出工伤保险基金的应交费率。 　　1.支出估计 　　对于补偿性的工伤给付，可以有多种划分方式，一般说来，可以分为医疗给付支出、一次性伤亡给付支出、定期给付支出等方面的内容。而医疗给付支出支出、一次性伤亡给付支出、定期给付支出仍以工伤概率和参保职工人数而非所有职工人数来确定。 　　2.收入估计 　　工伤保险的收入包括工伤保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、以滞纳金为主的其他收入，以工伤保险费收入为主。 　　根据“以支定收，收支平衡”的运行模式，首先根据往年数据对未来年度的支出进行估计，确定支出数额，以预测的支出数额为依据确定缴费率进行征缴，最后按一定比例从工伤保险基金中提取储备金，用以支付的本地区重大事故的工伤保险待遇支出。 　　（二）先行支付制度对基金安全的影响 　　现行运行体制下对未来各项支出的估计以历史数据为依据，征缴保险费，并未将工伤保险先行支付的支出考虑在内，也难以对其支出进行估计。支出项目增加收入项目却未相应改变，这有悖于“以支定收”原则，在此情形下基金安全运行应具备两个条件：首先，先行支付的数额很小，且仅为暂时性的，不会对储备金产生影响；其次，先行支付的资金会得到有效追偿。 　　我们不妨先选择一个代表性群体——农民工进行研究，农民工在城镇主要从事高风险、高污染、高强度的工作，恰是这些最需要工伤保险制度保障的农民工，却是工伤保险体系中参保率最低的人群。农民工工伤保险覆盖率低、工伤保险覆盖行业不均匀， 可见，农民工是先行支付制度针对的重要的群体之一，是最有可能寻求先行支付的群体。 　　至2012末，全国农民工总量为26261万人，参保农民工7173万人，参保比率约27%。未参保的农民工人数为1.9亿。全国就业人员76704万人，而参加工伤保险仅为18993万人 ，仅未参保的农民工是全国参保人数的一倍还多，未参保的农民工先行支付工伤保险待遇的资金，就会占据整个工伤保险基金相当大的比例，而工伤保险基金先行支付将意味着参保人数三倍还多的未参保职工纳入工伤保险基金支付的范围，即使仅仅是暂时性的支付，支出数额也不容忽视。 　　如果制度得到完全落实，即使忽略追偿不能的问题，在参保率不高、统筹层次低的地区，支付的主体扩大到原来的四倍，一旦发生重大的工伤事故，面对大规模的支付请求，或发生连续的工伤事故不能够及时追偿时，其储备金将很难满足需求，便会出现支付不能。 　　其次，最终能追偿回多少费用，收支能否平衡，实在值得人担忧。用人单位不支付相关待遇情形中：其一，“用人单位被吊销营业执照或者撤销登记、备案的”，其主体资格已然丧失，在已经不存在用人单位的情况下，向用人单位追偿的可能性几乎为零；其二，“依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的”，在法院尚且无法强制执行的情况下，社会保险经办机构所具有的追偿手段也必然失效。仅从这两种情形看，以追偿的方式弥补基金支出并不十分可行。 而这将造成大量坏账，导致工伤保险基金资金的直接流失，损害基金安全。 　　以上两个条件都无法满足，人社部门对于基金安全的担忧实非“杞人忧天”。而当基金出现不足则要由统筹地区政府进行垫付，于是便有了现在的两难局面：要么工伤保险基金大量先行支付，引发基金安全；要么为了保障基金安全，先行支付的实施大打折扣。 　　二、不符合权利义务对应原则 　　工伤保险法律关系的发生以用人单位和劳动者建立劳动关系这一法律事实为前提，劳动者向用人单位完成劳动义务，用人单位有法定义务为劳动者投保，成立工伤保险基金由社会保险经办机构管理，出现工伤的法律事实社会保险经办机构向劳动者提供工伤保险待遇。 　　上述法律关系中劳动者的义务似乎具有劳动义务，因而有的学者主张用人单位是缴费的义务主体，劳动者是享受工伤保险待遇的权利主体，劳动者的工伤保险权是基于其劳动义务，并非基于用人单位的缴费。因而为参保劳动者仍有权获得工伤保险待遇。但笔者认为工伤保险法律关系与劳动者和用人单位建立的劳动关系相互作用，不能将二者孤立来看。 　　为考察二者之间的联系，我们不妨从工伤保险费而引起的收入变化的角度来观察谁是义务的真正承担者，仅考虑工伤保险费的法定归宿不够的，还要分析其经济归宿即其引起的私人实际收入分配的变化。图1所示，P为单位劳动价格，Q为劳动量，市场条件下，假设在未征收工伤保险费之前劳动力供给S与需求D0在E处达到平衡，当对用人单位收取一定费用的时候需求曲线下移至D1，而达到新的平衡E1，与之前相比，用人单位实际支付的价格升高至P2，而劳动者得到的价格降低至P1。二者之间形成了一个差额P2-P1，为用人单位缴纳的工伤保险费，实际发生转嫁由职工与用人单位共同负担。 　　图1 　　虽然在工伤保险法律关系中劳动者并未直接缴费，但收入却因之减少，其先移到用人单位手中，由用人单位作为工伤保险费的一部分共同缴纳。从实际收入上来说，缴费的义务实际由劳动者和用人单位共同完成。反观未缴纳工伤保险费的情形E，用人单位支付的价格更低而劳动者获得的价格更高，与参保劳动者相比，这部分劳动者显然未履行足够的义务。工伤保险基金来自于社会总产品中应当分配给劳动者的消费品，只是在分配给劳动者工资时被扣留下来以保险的方式再分配给劳动者，未参保情形下这部分工资实际已经由劳动者和用人单位分享，再由工伤保险基金先行支付，不符合权利义务对应，对于合法参保的用人单位和劳动者而言不公。其次，在社会保险监督法律关系中，政府也要为其监管失职承担起相应的责任，工伤保险基金先行支付不仅难以确定政府的责任，反而将责任转移给了守法的劳动者和用人单位。 　　三、违背专款专用原则 　　工伤保险基金的独特性在于其筹资渠道的特殊性，我国工伤保险基金主要来自用人单位缴纳的工伤保险费。工伤保险费收入不同于税收收入，费的本质属性是供款与权益关系密切，它强调的是缴款与权利的对等性。费的补偿性与税的无偿性是相对立的。工伤保险基金的支出应当与参保者的缴费相对应。主要依靠缴纳工伤保险费的保险基金并非国家财政性基金，应当归参加社会保险的全体劳动者所有，要求专款专用，工伤保险基金形成的资产不属于国有资产，是受益人的共有资产，由政府受托管理，这要求国家在制定相应的财政政策时，既要明确国家的财政责任，又要区别社会保险财政与国家财政，而且还应当对社会保险财政和其他社会保障财政项目加以区别对待。 　　社会保险是依据社会风险共担的原则，由国家、单位、个人三方负担建立社会保险基金，支付保险金和服务以解决劳动者的生活困难，体现为互济性，是公助与自助的结合。先行支付制度作为在用人单位未缴纳保费时，为工伤者提供最终救济，其仅仅是政府提供的单方面救济，不具有共担风险互助互济的特性，而不具有保险性，由工伤保险基金先行支付违背专款专用原则，与工伤保险基金的性质要求不符。 　　先行支付制度的建立，无疑是对保护劳动者权益是一大进步，但却难以真正落实，从基金安全、权利义务对应和基金自身性质要求来看都存在着一定问题，关键在于资金来源产生的矛盾，在进一步的制度完善中应当考虑转变路径，由政府编列预算单独设立基金，承担起对劳动者权利维护的政府责任。 　　注释： 　　张伟杰.实施细则缺位致‘工伤保险先行支付’难落实.工人日报.2012年6月29日. 　　张荣芳.社会保险法学.武汉大学出版社.2012年版.第132页. 　　王桂胜.社会保险精算.中国劳动社会保障出版社.2008年版.第195页. 　　于欣华.农民工工伤保险制度研究.西北农林科技大学.2009年. 　　中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报.国家统计局. 　　于欣华.工伤保险先行支付的立法反思.中国社会保障.2011（9）.