从税收国家到预算国家

　　公共预算并不单纯是一个技术性问题。每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程。而一个国家要成为预算国家，则必须经过财政统一和预算监督两个过程。预算改革是中国改革的一个非常好的突破口，而且是一个非常关键的突破口。 　　 　　政府要有一本账 　　 　　□近些年来，举报豪华办公楼成为网络热点，公众反响强烈，也引起了有关部门的不安。楼堂馆所是个老大难问题，近年来为什么愈演愈烈？ 　　■中国政府反对盖楼堂馆所，改革开放以来每一次经济调控也往往把矛头对准政府建设的楼堂馆所。近年来之所以出现地方政府热衷盖楼堂馆所的现象，财政状况的改善是很大的背景之一。 　　我们远处不看，你到北京长安街看看，许多政府机关的大楼都变样了。地方干部到北京来开会，然后就学着在省城盖，省城盖完以后就基层盖。这里面也有一个示范效应。 　　□许多人提出这样的疑问：为什么政府首先拿纳税人的钱去改善自己的办公条件，而不是致力于改善公众的看病难、上学难等更为急迫的民生问题？ 　　■从最直观的角度来看，显然是政府在花钱上受到的制约不够。为什么会这样？关键在于我们的财政体制不健全。地方政府所能支配的钱的来源非常多，虽然来自于财政预算内的钱现在受到的监督比以前更严格了，但是正规财政体制以外的那笔钱规模比较大，受到的限制却比较少。 　　据我观察，盖得最早的应该是财政局。20世纪90年代中期各地财政局就开始盖大楼，因为财政局管财政，“近水楼台先得月”嘛。另有一些政府部门在“皇粮”之外还可以靠收费来维持运转，后来那些收费多的单位也开始盖楼。这些年来媒体披露的一些交通部门、公安部门盖豪华大楼、豪华别墅等现象，也都是因为收费多的缘故。虽然现在开始实行收支两条线，但是贯彻得还是非常不彻底。 　　□那么该如何限制政府权力呢？ 　　■解决的方法从理念上来讲非常清楚，但贯彻起来非常困难。理念上有两条：第一个财政要统一，政府不要有几本账，要有一本账，集中到一个口；第二个预算要监督。现在大家强调预算要监督、要限制权力，但是依我看，没有财政统一作为基础，进行预算监督是不可能实现的。如果预算很乱，有很多本账，监督起来成本非常大，几乎是不可能。 　　□怎么理解财政统一问题？ 　　■我讲的统一，纵向和横向两方面都包括，横向上每一个层级政府的财政，凡是以国家权力为依托拿到的钱，每一个横截面上都要统到一本账；另一方面全国的财政也要有一本账，因为没有这样一本账的话，中国今天的很多问题都没有办法解决。 　　现在中国有很多本账，中央可以控制地方政府的预算内甚至预算外一部分，知道它们有多少钱，但是对它们的土地等收益未必那么清楚。 　　从更广阔的历史视野来看，每个国家都要经过从税收国家到预算国家的历史进程。一个国家要成为预算国家，必须经过财政统一和预算监督两个过程，虽然路径不一样。 　　 　　预算是个好东西 　　 　　□什么是税收国家？ 　　■税收国家这个概念不是跟预算国家对立的，而是与“领主国家”相对而言的。税收国家就是说国王的钱来自于税收，而不是来自于封建领主的贡献。领主国家不可能出现预算，因为各是各的账，而且可能没有账。有的时候国王比领主还要穷，他不直接面对农民，因为农民向领主提供服务、提供劳役、提供税收，领主再向国王做点贡献。因此可以说，出现税收国家是出现预算国家的前提条件，没有税收的国家是不大可能做预算的。 　　□那么如何实现从税收国家到预算国家的转型？ 　　■从逻辑上来讲有三个途径。第一是财政上先统一，后进行预算监督；第二是先预算监督，后财政统一，最后变成预算国家；第三就是齐头并进，一边推进财政统一，一边推进预算监督。 　　法、英、美是上述3种途径的不同代表。法国是先统一后监督，它大概到19世纪30年代后就变成了预算国家；英国一直到19世纪70年代左右完成了向预算国家的转型。美国向预算国家的转型则要慢得多，直到20世纪初。外国访客还嘲笑说，美国虽然技术上很先进，但却没有预算制度。 　　美国政府分为联邦、州、地方三级，地方包括县、城镇。今天地方一级在税收和支出上占小头，大概不超过25%，但是20世纪以前美国地方的税收和支出占50%。监督是有的，但是没有统一，监督也是很分散的监督。在市议会那一级里面有一些委员会来监督，结果监督变成掌权的了，而且他们本身不受监督，再加上这些委员会的成员自己都有特殊的利益，所以非常腐败。 　　□腐败到什么程度？ 　　■比今天的一些转型国家有过之而无不及。美国当时有一本小说《民主》，里面有一个老人说了这样一句话：“我七十多岁了，跑遍了全世界，走了这么多国家，没有见过一个比美国更腐败的国家。” 　　美国的预算运动是从地方兴起的。最早是纽约的一批人士呼吁进行市政改革。他们的理由非常简单：一个民主的政府必须是一个透明的政府，一个透明的政府必须有预算，反过来说没有预算就不透明，没有透明就不是民主。怎么使政府的运转变得透明起来呢？就是预算。可最早做市政改革的人都不知道如何搞预算，恰好其中一个人的老师是芝加哥大学的教授凡勃伦。凡勃伦告诉学生说有个东西叫预算，然后他们就开始设法了解预算制度的细节，了解欧洲国家在这方面的经验，结果得出结论――“预算是个好东西”。于是开始推广，先在纽约市选了4个部门进行部门预算试验。当时马寅初先生正在哥伦比亚大学读书，他写的博士论文就是研究纽约市财政的。 　　因为纽约市的预算搞得很成功，节省了大笔资金，于是热心人士开办了预算展览。第一年参观的人很少，但公众逐渐认识到了预算与他们的福祉息息相关。以后，预算展览越办规模越大，参观的人成倍增加，这对各地政府形成了压力，纷纷跑到纽约来学习预算，逐渐演变成了全国性的预算运动。 　　□您刚才谈到，美国人学习欧洲经验，结论是“预算是个好东西”，这让我想到俞可平先生的一篇文章――《民主是个好东西》，预算与民主应该是相辅相成的。 　　■如果老百姓都不知道政府把钱花在哪里，还谈何民主？没有预算就没有民主。对于今日中国来说，预算更是个好东西。不要空讲民主、自由这些抽象的名词。民主、自由都体现在预算改革里面。 　　 　　中国的道路有多长 　　 　　□您认为中国何时才能成为一个真正的预算国家？ 　　■我当然希望这个过程越短越好。但是不可否认的是，这个过程会比较漫长。经常有人对我讲，这个过程为什么不能快一些？我就跟他举清华大学的例子。 　　在清华大学，各个学院的状况是非常不均衡的。有的学院每个教员的办公室有二三十平方米，有的学院教员只有一张办公桌。各院系教员的收入水平更是参差不齐。这在国外或者香港是难以想象的。那么能否用一纸命令把清华各个院系的办公条件、收入水平拉齐呢？短期内不可能。如果想改变一个清华大学都这样，你可以想象改变一个国家有多难。但是我也并不悲观，因为事实证明，我们正在向着既定的目标迈进。比如说现在预算外资金也纳入了监督框架，就是大进步。在部门预算的推进方面，中国也取得了一些进展。 　　□人们有时会怀疑这些预算本身的科学性和合理性。有了预算以后，用什么样的方法监督？也是个严峻的现实问题。 　　■理论上讲当然是各级人大来监督，现在的问题是许多人大代表看不懂预算报告。怎么看预算、怎么监督预算是需要学习的。预算本身也有矛盾性：预算不详细，不可能监督；预算太详细，动辄几千页长，也不可能监督。说要人大代表把全国的预算全看一遍，不可能，太复杂。 　　□有人提出要强化公众对预算的监督，对此您怎么看待？ 　　■人民监督现在也做了一些努力，在基层和上层都有一些探索。比如浙江和黑龙江正在试点的参与型预算，非常有意思，值得更多的人关注。事实上，西方很多国家的普通公民也很难真正直接参与到整个预算的过程。 　　□那么，您认为预算改革的动力来源哪里？ 　　■我把人分成两种，一种叫利益相关者，就是直接的利益相关者。利益相关者和他们的代表，应该参与影响他们利益的那些政策的决策过程。更大范围上叫人民，但人民就不一定完全是利益相关的人，有些时候他与具体的决策没有什么关系。比如说，某地预算里面说建一个垃圾处理厂，对于住在垃圾处理厂附近的人是利益攸关的，但与其他城市的人就没什么关系。但是总体来讲，人民是主权的所在，他只要愿意参与就应该有权参与。两类人中，最重要的是利益相关者，他们是否享有参与权至关重要。但参与的原则放大以后，那就不仅仅是在政府的预算里，包括国企改革等等，所有的利益相关者都应该能够参与，参与影响他们利益的决策过程。 　　预算改革是中国改革的一个非常好的突破口，而且是一个非常关键的突破口。它的展开和许多改革措施一样，需要参与式的改革。 　　（王绍光：中国文化论坛理事，香港中文大学政治与公共行政系教授、清华大学公共管理学院长江讲座教授。主要研究方向：公共财政、政府体制结构与管理机制等。）