农民专业合作社责任制度的完善

第27卷第7期

2009年7月河北法学Hebei Law Science V ol. 27, N o . 7Jul. , 2009

农民专业合作社责任制度的完善

　　　　　———(, 北京100193)

摘　要:, 其拥有的是包括成员出资等在内的财产支配权。基于《农民专业合

作社法, , 不能实现明确成员以及合作社承担财产责任界

限、, 进而会损害合作社交易相对人的信赖利益以

及合作社自身利益和市场交易机会, 并阻碍合作社的长期发展。为了进一步完善农民专业合作社的责任制度, 在

考察《公司法》责任制度、以财政补助为核心的责任制度的基础上, 应当在现有《农民专业合作社法》关于合作社

及其成员的责任制度的基础上构建成员承诺责任制度。

关键词:虚无性; 变动性; 责任制度; 合作社

中图分类号:DF413. 8　　　文献标识码:A 　　　文章编号:100223933(2009) 0720002204

The I m provem en t of Far m er Coopera ti ves L i a b ility System

———By intr oducing p r om ising comm itted liability of cooperative me mbers

REN Da 2peng, ZHANG Ying

(College of Humanities and Devel opment, China Agricultural University, Beijing 100193China )

Ab stra c t:The Chinese far mer cooperatives have no independent p r operty ownershi p but p r operty dom ini on including cap ital

contributi on of its me mbers . Based on the regulati on of The far m er cooperative law , the author believes that those p r operty

possessed by the cooperatives has the features of nihitility and alternativeness, s o that it can not realize the legislative

objective of clearing the li m it of p r operty res ponsibility assumed by the cooperatives and its me mbers and maintaining the

market transacti on safety . Moreover, these t w o features can als o be har mful t o the reliance interest, the self 2interests and

trading opportunities t o the far mer cooperatives and hindering its l ong 2ter m devel opment . According t o the liability syste m

of The Co m pany L aw and als o with the core of financial subsidy, the author suggests we need t o contribute the p r om ising

comm itted liability t o perfect the recent far mer cooperatives liability syste m.

Key words:nihitility; alternativeness; liability syste m; far mer cooperative

　　自2007年1月《农民专业合作社法》实施以来, 农民专业合作社这一组织形式由于建立在农民自愿自助自我服务的基础上, 顺应了市场经济发展的客观规律, 符合农业生产力发展的要求, 所以, 其数量迅速增加, 发展很快。在农民合作热情高涨的时候, 学者、合作社指导部门等更需要理智地反思农民专业合作社发展中存在的种种问题。诸如, 为什么合作社贷款难的问题并没有因合作社法人地位的确立而得到实质性的解决? 为什么合作社在发展过程中仍然没有能够因为法律的颁布实施而获得更多的交易机会? 为什么合作社数量增加的同时规模却仍然较小, 带动农民进入市场的能力不足? 形成这些问题的原因是多方面的。笔者认为, 农民专业合作社财产的虚无性与变动性以及责任制度的不健全是导致这些问题的制度性根源。因此, 只有通过完善农民专业合作社的责任制度, 才能保障其在法律的框架下持续健康发展。

一、合作社及其成员的法定责任

我们必须面对的现实是, 我国农民专业合作社形成和发展与世界上任何一个国家的合作社形成和发展得都不同, 至少表现在农业生产资料的购买、农产品的加工以及运输与销售过程中存在着的工商资本的先行介入。事实证明, 理想化的合作社能够从生产资料的购买, 到产品的包装, 到品牌的建立, 再到农产品的销售, 这种以产品为纽带的纵向一体化的发展模式, 在我国当前的合作社发展土壤中是有局限性收稿日期:2009203202

) , 男, 中国农业大学人文与发展学院教授, 博士生导师, 研究方向:农村法制; 作者简介:任大鹏(19632

) , 女, 中国农业大学人文与发展学院管理学博士研究生, 研究方向:农村法制。张　颖(19842

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的。这就意味着, 合作社作为一个市场主体, 必须要与其他包括公司、龙头企业等在内的市场主体发生越来越多密切的联系。《农民专业合作社法》给予合作社较低的设置门槛, 但这种过低的设置门槛同时也制约了合作社在市场交易过程中的交易地位。

《农民专业合作社法》中分别对于合作社及其成员法定责任方式有着明确的界定。其中第4条第2款规定, “农民专业合作社对由成员出资、公积金、国家财政直接补助、他人捐赠以及合法取得的其他资产所形成的财产, 享有占有、使用和处分的权利, 并以上述财产对债务承担责任。”其中所谓的上述财产, 包括了成员出资、公积金、国家财政直接补助和社会捐赠所形成的财产和合法取得的其他财产这五个方面。与此同时, 又在第5条中规定:“, 对农民专业合作社承担责任。”从立法精神和语言习惯理解, 权, 其拥有的是包括成员出资等在内的财产支配权。范围。再进一步分析合作社支配财产的外延, , 》规定的, 用以明确成员以及合作社承担财产责任界限的, , 用以维护市场交易安全的财产, 二、事实上, , 本来就是一个颇有争议的概念。即, 可以从所有权和支配权两个不同角度进行考察。, 对该问题的认识, 必须基于法律的合作社财产权利的规定。从所有权的角度看, 合作社对包括成员出资在内的财产仅享有占有、使用和处分的3项权能, 而不是《物权法》关于财产所有权包括占有、使用、收益、处分等4项权能。同时, 《农民专业合作社法》规定, 成员退社时, 可以请求合作社返还包括其出资、量化在其成员账户内的公积金份额。由此, 说明成员在向合作社出资时, 该出资部分并没有转化为合作社所有, 其出资部分的财产所有权仍然属于出资成员的个人财产。换言之, 合作社对包括成员出资在内的财产只享有支配的权利而不享有所有权。

就合作社支配的财产而言, 是由成员出资、合作社提取的公积金、国家财政补助形成的财产和社会捐

[1]赠形成的财产所组成的。这样的财产结构导致了合作社财产具有虚无性特点。第一, 关于合作社成员

出资。由于《农民专业合作社法》对农民合作社成员并没有明确的出资义务的要求, 而是把相关义务规定在章程之中, 即成员按照章程的规定出资。这就意味着, 合作社的章程可以具体规定成员的出资数额、出资方式和出资程序; 当然, 合作社章程也可以规定成员不出资, 即合作社成员可以不以出资人的身份加入合作社。因此, 在法律框架下, 合作社出资情形可能表现为:全体成员共同并均等出资, 部分成员出资, 或

[2]者所有的成员均不出资。因此, 合作社对成员出资的支配权可能落空; 第二, 是关于公积金。由于《农

民专业合作社法》中规定的公积金属于任意公积金, 合作社是否提取公积金属于合作社的自治事项, 基于对公积金的最终归属的疑虑, 合作社成员往往会通过章程或者成员大会决议而选择不提公积金; 第三, 是关于国家财政直接补助形成的财产。一方面, 国家财政补助资金因为培训费用等的支出并不全都形成财产; 另一方面, 国家对合作社的财政支持并不属于普惠的, 现实中大量的合作社并没有获得国家的财政补助, 更无所谓由国家财政直接补助所形成的财产; 第四, 关于社会捐赠。显然, 能够获得社会捐赠的合作社是少数, 更多的农民专业合作社没有渠道和条件获得社会捐赠; 第五, 是合法取得的其他财产, 由于农民专业合作社在我国尚处于发育阶段, 且在经营活动的范围上存在着法律和政策的限制, 难以获得诸如对外投资获得其他合法收入的可能性。总之, 在现行的法律框架下, 合作社所支配的财产均具有虚无倾向, 对农民专业合作社而言, 只是获得了支配上述范围财产的可能性, 而不是一种现实的可以行使的财产权利。法律规定的农民专业合作社以“上述财产”承担责任, 则可能表现为, 农民专业合作社没有可支配的财产, 因此对债务不承担责任。即, 合作社在经营过程中形成的风险, 可能会因此而转移于合作社的债权人自行承担。

如果说合作社财产的虚无性特点更准确地说是表现为虚无倾向, 对农民专业合作社的债权人而言仅是承受了风险转嫁的可能后果而不是当然后果, 合作社财产的变动性则导致债权人风险责任的进一步恶化。在现有法律框架下, 合作社所支配的财产的每一个构成要素在合作社存续期间都处于一个不确定的状态。第一, 成员出资总额的变动。在成员出资方面, 由于存在着合作社成员随时退社的可能, 而按照现有相关法律的规定, 成员在退社时可以带走由自己出资和记载在其成员账户中的公积金份额, 因而合作社成员出资部分, 至少从理论上讲, 会基于成员的新入社和退社而处在不断变动的状态之中。第二, 公积金的变动。由于《农民专业合作社法》仅规定了任意公积金制度, 是否提取、按照何种比例提取, 是合作社

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的自治权利, 所以合作社积累的公积金总额也处在变动过程中。第三, 国家财政补助形成的财产在理论上是固化的, 但是在实践中, 存在着合作社将财政补助资金非财产化以及财政补助形成财产外输的倾向。第四, 捐赠人财产交付义务的免除。合作社接受的社会捐赠并不是法定的义务, 而是完全出自于捐赠人的意愿。按照现行《合同法》的规定, 普通赠与合同尽管属于诺成合同, 即因赠与人与受赠人意思表示一致而生效, 但赠与人在履行交付义务之前随时可以撤销赠与。在合作社中, 做出承诺表示的赠与人基于撤销赠与的权利会导致合作社支配财产的变动。由此衍生的一个问题是, 如果在赠与人承诺赠与, 然而在合作社破产或者解散时仍未交付赠与财产, 合作社的清算组是否有权主张赠与人履行交付义务? 不论是基于法理, 而是基于实践, 答案都是否定的。

因此, 在合作社的财产构成方面, 变动, 准确地说, 是可支配财产份额的变动。

财产的虚无性和变动性导致的最直接后果, 。, , 企业之所以和合作社签订合同, 。但事实上在现有的制度背景下, 合作社, 其资产总数变少或者是丧失。, 并因此成为债权人时, 经登记而取得法人, 就构成了对债权人———即合作社交易相对人信赖利益和可期待利益的损害。换言之, 合作社和其他市场主体之间在交易过程中, 并没有公平合理地分担风险, 从而危及到市场交易安全。法律, 以保障公平和维护交易秩序为基本价值。《农民专业合作社法》基于促进合作社发展的目标, 在财产制度和责任制度上设置的较低的准入门槛, 以及对基于弱势地位的农民及其举办的合作社给予更多倾斜, 符合在农业与其他产业、农业劳动者与其他产业从业者之间构建和谐发展的法律制度框架的立法思想。但是, 这种倾斜, 不应以损害其他市场主体利益和危及交易安全为代价。笔者认为, 现行法律未能在农民专业合作社与其他市场主体之间就交易过程和交易条件提供一个公平的平台, 其后果不仅仅在于损害交易相对人利益, 更为重要的是, 这样的制度会损坏合作社自身的利益和市场交易机会, 严重阻碍合作社的长期发展。

三、对农民专业合作社责任制度完善途径的探讨

基于上述讨论, 如何完善农民专业合作社的责任制度就成为一个很重要的问题。构建新的责任制度, 首先必须明确制度设计的目标:即, 明确合作社及其成员的责任, 平衡合作社与其他市场主体之间的利益关系, 完善交易安全保障制度。

笔者认为, 在现有《农民专业合作社法》关于合作社及其成员的责任制度的基础上, 还可以有3种选择:

1. 参照《公司法》的规定, 实施出资额为基础的责任制度

第一种方式和现行的《公司法》类似, 比照《公司法》的相关责任制度, 要求明确合作社成员出资义务和合作社的最低注册资本限额; 并确立资本不变原则和资本维持原则。农民专业合作社的成员以其出资对合作社债务承担有限责任, 农民专业合作社以其支配的财产对债务承担责任。

该方式的实施可能带来的后果是:要求农民成员在加入合作社时向合作社出资, 会将急需合作社提供服务, 但又不具备出资能力的农民拒之门外, 合作社就会像公司一样变成有钱人的游戏, 通过合作社改善农民在市场交易中的信息获取、让处于市场弱势地位的农民能够组织起来解决小规模经营者无法克服的市场障碍的合作社价值由公司替代, 在现实中是矛盾和冲突的, 不可能实现《农民专业合作社法》追求的提高农民进入市场的组织化能力的立法目标。

责任制度是市场主体法律制度的核心内容。如果农民专业合作社的责任制度与公司的责任制度趋同, 合作社与公司的差异性越来越被淡化, 合作社的特色逐步消亡, 合作社的存在意义也就会逐步消失。据此, 公司法中的责任制度不适宜农民专业合作社。

2. 以财政补助财产为核心承担责任

第二种方式, 是以财政补助财产作为核心来承担责任。这样一种方案需要具备的条件是:改变当前通过示范项目方式, 即特惠方式扶持合作社发展的模式, 实现普惠的合作社财政补助扶持; 建立财政补助财产的稳定制度; 明确财政补助财产的偿债功能。从法律制度的供给基础看, 对于合作社破产或解散时的财产处理问题上, 《农民专业合作社法》规定“由国务院另行规定”。另行规定, 其含义至少包括:第一, 国家扶持形成的财产由国家收回; 第二, 在合作社解散时, 国家扶持形成的财产按照一定比例在合作社成—4—

员之间进行分配; 第三, 偿还债务后, 国家补助形成财产的剩余部分移转给其他合作社使用。一方面, 到目前为止, 国务院并没有出台相关规定; 另一方面, 合作社发展实践中对国家补助形成的财产的最终归属有着五花八门的处理方式。问题是, 这些财产在合作社破产时, 是否能够用来作为合作社破产财产的组成部分? 同时, 更重要的是如果以国家财政补助作为合作社承担债务责任的基础, 使合作社及其成员本应承担的责任转移给国家, 将会违背权利、义务和责任相适应的基本法律原则。

总之, 以财政补助财产作为农民专业合作社的责任基础, 既不具有现实可行性, 也不符合权义对等的基本法理。

3. 构建成员承诺责任制度

第三种方式, 构建成员承诺的责任制度。诺, , 而不是实际的财产转移或者财产交付。金份额为限, 对合作社债务承担有限责任, 其债务承担责任, 。更准确地说, 承诺责任制度

[3]的核心是引进德国。

, 因而不受成员出资能力的限制, 保护了成员的利益; 同时, 便于其获得更多的交易机会; 由于合作社责任能力增强, 保护了交易对象的信赖利益, 能够更好地体现市场交易公平。但同时该方式也存在一定的缺陷:由于农民专业合作社的主体成员是农民, 而农民的财产具有一定特殊性, 即具有经营性和消费性的双重属性, 所以在合作社解散或者破产需要成员依据其承诺数额承担责任时, 难以从其财产中界分出具有可清偿性的财产。也就是无法从农民的财产中区分出哪些财产属于成员的基本生活资料, 不可以用来偿还债务, 而哪些财产具有可清偿性, 可以用来清还债务。与此同时, 当成员承诺数额超过其实际清偿能力时, 其中包括冒险性承诺和具有可清偿性财产的实际减少两种情况时, 都会使经营风险转嫁于债权人, 而不是合作社及其成员。

第三个方案缺陷的弥补, 需要对该方案进行再完善。笔者建议, 可以配套建立承诺财产认定制度、其他成员联保制度以及不动产抵押和动产质押制度。具体来说, 承诺财产认定制度, 意味着需要由合作社的业务指导机构对成员承诺的责任以其实际可支付能力为条件进行认定, 对属于生活资料, 即不具有可清偿性的财产从其承诺数额中剔除。其他成员联保制度, 是指当发生债务清偿情形时, 如果某成员的实际支付能力低于其承诺数额, 为保护债权人利益, 清算组可以要求其他有支付能力的成员先行弥补差额, 再由实际支付成员向义务成员追偿。即, 农民专业合作社清算或者破产时, 其成员依据章程规定对其他成员应履行的债务承担连带责任。农民专业合作社成员亦可以其具有可清偿性的不动产或者动产作为其承诺债务的抵押或者质押, 如果不能进行实际支付, 清算组可以对抵押物或者质物进行处置并具有优先受偿的权利。

总之, 基于现行法规定的责任制度的缺陷以及保证责任制度在实践中的局限, 对于农民专业合作社的责任体系, 笔者建议在现行法规定的责任制度的基础上增加保证责任制度。一是保留现行法关于农民专业合作社及其成员的责任制度, 因为它依然具备其积极意义。另一个是许可合作社通过成员大会决议或者章程来选择本文提出的第三种方式作为责任形式。需要强调的是, 保证责任制度是现行法规定的责任制度基础上的可选择制度, 而表示替代制度。换言之, 在《农民专业合作社法》中应当规定, 合作社及其成员责任承担的一般情形是, 成员以其成员账户中记载的出资数额和公积金份额作为对合作社债务承担责任的界限, 合作社以其支配的成员出资、公积金、国家财政补助形成的财产以及社会捐赠形成的财产对合作社债务承担责任。农民专业合作社也可以通过章程规定或者成员大会决议, 规定成员对合作社债务进行承诺, 农民专业合作社成员以其承诺的数额对合作社债务承担责任, 农民专业合作社以其全体成员承诺承担责任的总和对其债务承担责任。

(全文共8, 800字)

参考文献:

[1]石旭雯. 合作社的法律特征探悉[J ].河南社会科学, 2006, (6) :263-268.

[2]宋刚. 农业专业合作社若干问题研究———兼评我国《农民专业合作社法》[J ].浙江社会科学, 2007, (5) :64.

[3]刘振伟. 农民合作经济组织立法的几个问题[J ].农村经营管理, 2004, (5) :8.

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