当前农村册外地管理存在的问题及根源

　　摘要：为稳定和完善农村基本经营制度，规范农村册外地等资源性资产的管理，发展壮大集体经济，我们组成调查组，深入乡镇、村屯，采取普查和点调相结合的方式，对柳河县册外地基本情况、经营管理状况、存在问题及主要根源进行了调查和剖析。　　关键词：农村册外地；管理；问题；根源　　中图分类号：F302. 6 文献标识码：A 文章编号：1674—0432（2012）—08—0029—1　　1 全县册外地经营管理基本情况　　根据调查，全县耕地面积91.1万亩，其中家庭承包田面积71.3万亩，机动地2.9万亩，册外地14.1万亩，未还林林业用地面积2.8万亩。　　从调查结果看，全县册外地面积140920亩，已发包经营的30115亩，占册外地面积的21%。其中发包期限在3年内的13008亩，占册外地发包面积的43%，发包期限在4～10年的10923亩，占册外地发包面积的36%，发包期限在10年以上的6184亩，占册外地发包面积的21%。以上数据反映出全县册外地未发包经营的110805亩，占全县册外地面积的79%，仍处在谁开垦谁无偿占用的状况，集体资产资源流失严重。　　2 全县册外地经营管理存在的问题　　农村土地承包管理工作是一项基础性工作，是农村工作的重要组成部分，县委、县政府历来高度重视，经过多年努力，我县农村土地承包管理工作取得了显著成绩，但以往只注重农村家庭承包地的规范管理，在册外地机动地管理上还比较薄弱，应引起高度重视。　　2.1 册外地底数不清　　通过调查，全县农村册外地的底数模糊，地界不清、无账可查，主要表现有二个方面：　　一是与国土局二调结果相差较大，底数不清。根据国土局第二次调查结果，全县耕地面积182万亩，其中农作物和经济作物面积133万亩（包括家庭承包田、机动地、册外地），林业用地面积49万亩。按此推算，扣除家庭承包地、机动地，全县册外地面积应为58.8万亩。而我们调查的结果为14.1万亩，相差44.7万亩。扣除已退耕还林面积18.7万亩，林业用地未还林面积30.3万亩，调查结果为2.8万亩。相差27.5万亩。二调结果与本次调查结果面积相差较大。　　二是册外地地界不清。一方面由于1983年大包干到今已近30年，村干部多次换届，原始底账丢失、损毁严重或交接不清，导致村干部对本集体经济组织的承包地、册外地、机动地等资源情况模糊，村集体耕地地界只知道大概，界限不清，另一方面夹杂在原农户承包地地群中拱地头扩地边开垦出的耕地，无法弄清界限。　　2.2 经营管理混乱　　通过调查发现，全县79%的册外地还处在谁开垦、谁耕种、谁无偿占用的状况，这部分集体资源被侵占，流失严重。已发包经营的册外地、机动地，还存在承包期限长、价格偏低的问题。特别是2004年国家实施粮食直补政策后，更显价格偏低。另一方面多数村集体并没有对册外地进行实地丈量，未登记在册，纳入账内管理。在册外地、机动地管理上，有的村屯违反民主议定程序、暗箱操作、仗权承包，或未经村委会同意私自流转；有的村屯发包册外地、机动地时存在口头发包或流转问题，不签书面合同或合同条款不完善；拖欠承包费等问题。管理混乱，造成集体资产流失。　　3 全县册外地经营管理存在问题的根源　　册外地底数不清的原因是多方面的：　　3.1 在承包地内开垦出的册外地无法统计计算面积　　在一、二轮农村土地承包时，地格、梯田埂、地头、池埂、树歇地等不计算在内，但随着土地产出效益的提高及农业科技的发展，现已全部开垦种植形成耕地，地界不清，很难统计清楚。这也是导致二调数据和调查结果相差较大的主要原因。　　3.2 村屯农户瞒报造成统计数据不准　　由于村屯干部和群众对土地问题十分敏感，担心日后出台不利于农户的政策，怕收地收钱，故意瞒报；也有的村干部工作不负责任，不报或漏报；或只将地块清晰的上报，从而导致数据不真实。　　3.3 土地台账和土地实际面积不相符　　在一、二轮承包时存在按大亩分地小亩上账的现象；也有为保持地块完整，将小部分边角地白送给农户的现象；也有分地时多给等级差、偏远的地块用来抵顶等级好的地块的现象；还有“手指地”现象：分地时村干部将等级差的或一沟一片未经丈量分给农户；另有在大包干前分给农户的饲料、自留、菜地。这些地账实不符，耕种面积大于登记面积，村干部统计时既不在册内，又不在册外，形成黑地。　　4 册外地经营管理混乱的主要原因　　4.1 村集体经济实力薄弱　　村级组织在开展村内公益事业建设时，为筹集资金不得不将集体资源低价、长期发包或原承包合同未等到期又低价延包。　　4.2 村集体资产所有权主体意识不强　　部分村干部对法律赋予的村集体资产所有权主体地位认识不清，不了解村集体的权利和责任，而将本属于村集体资产的册外地发包、收费、管理归于上级政府的工作，这种观念非常不利于集体资产的经营。　　4.3 农民法律政策意识淡薄，只讲权利不讲义务　　多数农民法律意识淡薄，不能摆正集体和个人权利和义务的关系，抱着“谁开荒、谁经营、谁受益”、“不占白不占”的观念，采取非法开荒、扩地等手段侵蚀集体财产。　　4.4 村屯民主监督不利　　没有充分利用村民理财小组和村民代表大会的权利，造成民主监督不利。　　4.5 管理部门监管不到位　　长久以来，由于村屯瞒报漏报，导致集体册外地、机动地未能全部纳入账内管理，大部分游离于监管范围之外，对册外地的具体情况掌握不全，造成耕地情况不明、经营状况不清、监管失控。不仅造成集体资产流失，甚至引发一些纠纷。　　针对农村册外地管理存在的问题，我们要高度重视，不仅要深刻剖析其问题根源，更要尽早研究制定强化和规范管理的制度和措施，把农村册外地管理纳入制度化、规范化、法制化的轨道。　　作者简介：金秀杰（1971—），女，辽宁辽中人，柳河县柳河镇农村经济管理服务中心农业经济师，研究方向：农业经济管理。