弘扬社会主义法治精神许传玺

弘扬社会主义法治精神，全面推进依法治国

许传玺 北京市社会科学院党组成员、副院长、研究员

我通过几个不同的渠道参加了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》建议稿的部分起草。我今天的汇报分三个部分：第一个部分，简要的背景；第二个部分，全会的主要内容；第三个部分，相关的要点。

一、十八届四中全会简要背景

大家知道，一般而言全会是每一届政治局召集的，基本上每年一次，五年内一般是七次。如果看一下历届全会的主题一般是这样的：一中全会，主要是党的人事安排。二中全会，确定国家机构领导人的名单。三中全会，一般是改革，尤其是1978年之后是关于国家发展经济建设重大问题，所以十八届三中全会的主题是全面深化改革。这是惯例。四中全会，通常是党建。从组织部角度，那就是党建、干部和人才，所以党建是摆在非常重要的位置。这届四中全会主题是依法治国、法治中国。这是一个重要的例外。五中全会，一般是国民经济规划；六中全会，主题一般不固定；七中全会，一般就是人事安排等，承上启下的会。所以，四中全会是很重要的一个位置。如果是党建，是一个重要的全会。如果像现在这次是依法治国、全面推进法治中国建设，这更引人关注。所以，中外媒体都非常关注这次全会。

关于历年四中全年的主题。1978年改革开放之后，1979年主题是农业发展，1985年是五年计划“七五计划”的建议；1999年是国企改革，这是经济的主题。而1994年之后基本上形成一个惯例，就是党建主题，十四届四中全会是党的建设问题；十六届四中全会是党的执政能力建设问题；十七届四中全会是新形势下的党建问题。

今年的依法治国和法治中国建设是第一次。这次会议实际上从三中全会结束甚至之前就已经有准备，包括法学界通过不同的渠道以及各个不同的跟法治相关的机构，包括军方，由中央政法委牵头，汇集各方面的建议稿，准备了很长的时间，所以法学界和其他相关界别已经参与。

改革开放以来，依法治国和法治中国建设基本上在我国、在中央是延续了这样一个轨迹和路线。

1978年，实际上大家都知道“十六字方针”，这是非常重要的里程碑式的成果，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这个在各个层面应该是奉为圭皋的，人们将其作为重要原则来引用和遵循。

1997年十五大，就是依法治国，这是江泽民同志任总书记期间确立的基本方略，正式把它作为我们治国方略。

2002年十六大，把依法治国基本方略作为目标写入报告，并列为全面建设小康社会的一个重要目标。

2007年十七大，提出社会主义法治国家。

从前面“十六字方针”到“依法治国”、再到“法治国家”，从法律人的角度是非常重要的词语的变化。我们已经知道法制是“刀制”，多少年以前我们讲的是法制，讲“十六字方针”还是这个时代；依法治国开始使用“水治”。制度是被人应用的，从法律界的角度还是把它作为一个工具，上面还是有一个更高的阶层。如果是治理的治、法治的治就涉及到相对的平等，“法律面前人人平等”就真的是法律原则。“依法治国”在法律界看来还和法治有区别，依法治国是前一步，法治国家还是更高的境界，真的是法律面前人人平等，真的是由法律来管理社会。大家也关注到“治”——治理，现在这个“治”成为一个共识。十八届三中全会把国家管理、社会管理改为治理，管理是自上而下的，治理是更平等的、多元参与的。而且它不是以行政命令为特征的，而是以协商为特征的。所以，这个法治的“治”和“治理”，

我觉得都是非常重要的值得关注的治国理念的变化。我昨天下午在中央政策研究室开会，我们也讲到“治”的变化。所以，法治对于我们来讲是有意义的，不是一个简单的词语变迁。大家看到，十二大是全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。现在基本上采用混搭的风格，我们又提依法治国、又提法治。严格意义上来讲“法治”是大家更看中的一个更高的理念，而“依法治国”还有一个“谁依法、谁治国”的问题。如果是“法治”，就是说最高的权威在于法律，不论是哪一级领导人都要遵守法律，所以是另外一种层面的治国理政的方式，是比较接近人类社会摸索出来的的“法治”的理想。

二、十八届四中全会主要内容

大家知道，全会开了4天，实际上参会人员是中央委员199人、候补中央委员164人，这里面都有变化，因为我们知道有几位中央委员和候补中央委员有违法违纪问题没有参会，所以这个人数也一定的变化。其他还有列席的，因为涉及到反腐问题、开除党籍的问题等，所以中纪委、常委会委员和其他的一些领导同志，包括有一些代表，也列席了会议。通过的文件我们今天作为一个重点来做一个介绍。

先看一下确定的人事上面的问题。实际上中外媒体，包括网民，大家都很关注人事方面的变化。人事方面的变化主要是三位前中央委员、三位前中央候补委员，总要是在这次全会上被确认的，因为开除党籍的决定已经作出了。

确认开除党籍。李东生，是原公安部的党委副书记、副部长，曾任中央电视台的副台长，还曾任广电总局副局长和宣传部副部长，这个关注度比较高。蒋洁敏，中石油的董事长。他在出事的时候已经是国资委的副书记、副主任。王永春，大家相对不是很熟悉，是石油系统的，是中石油的原副总经理、党组成员，负责大庆油田。前两位李东生、蒋洁敏是中央委员。第六位杨金山刚刚公布，是来自军方的一位中将，原成都军区的副司令员。这是三位中央委员。王永春是候补委员。李春城，大家关注度比较高，因为他是十八大之后第一个落网的省部级官员，是第十八届中央候补委员。他在十八大闭幕之后第18天就出事。万庆良，大家也关注度比较高，广东省常委、广东市委书记。所以人事的变化很大。有三位中央委员和三位中央候补委员被开除党籍，相应地替补了三位委员：马建堂、王作安、毛万春。

看一下今天重点介绍的内容，就是我们的《决定》。我们当时考虑的是“中共中央关于法治建设若干重大问题的决定”，当然现在还是“依法治国”。这基本上还处在混搭的阶段，两者是通用的。我们当时最初提报中央政法委的是“法治中国建设”，媒体关注也是做法治中国建设这样一个选项。这个《决定》一般不会马上公布，十八届三中全会建设的时候是个泄密事件，所很快就公布了，一般要经过定稿、审查，要有几天，可能快要一周，但是主要内容要点已经在公报当中体现了。所以，我们现在主要以公报为依据来看一下全会确定的非常重要的法治中国建设的内容。

全面推进依法治国总目标：建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。 这是前所未有的一个提法。“建设中国特色社会主义法治体系”。中国特色社会主义是中国改革的特色，法治体系仍然是中国特色社会主义的法治体系。确定是一个体系，体系这个提法当然在其他方面也有体现，如国家治理体系和治理能力现代化，也都是从体系这方面考虑。另外一个大家可以关注的，就是我们以前经常讲的，小平同志讲非常著名的一句话“摸着石头过河”，实际上现在我们更多的是并重了，一个是“摸着石头过河”，并没有否定；另外也提“顶层设计”，我们已经摸索了这么多年已经到了完善的阶段，已经有一个体系了，顶层设计已经成为一个热词。

“建设社会主义法治国家”。现在处在依法治国和法治体系、法治国家并用的时期，但是我觉得已经是一个历史性的跨越。因为十五大依法治国很模糊，是不是真的法治理念，坦率说是有不同的声音的，“法治国家”是一个总的目标。

为什么要把依法治国和全面推进作为这次全会的主题？实际上是基于一个比较重大的

认识。

这一届中央领导集体开始执政以来是非常实在地关注了很多问题，一个关注点就是问题导向。实际上现在的问题到了不得不全面推进法治国家建设的地步，所以是一个问题导向。存在那么多问题，我们要解决必须用法治。

另外一个新一届领导集体关注的原则，就是要寻找最大公约数。以前，当然我们强调其他一些正统的理念，最近这两年实际上是我们更多的强调了，或者不一定更多，但至少是并重强调中国传统文化。传统文化，就是找它的最大公约数。因为传统文化你只要抓住它，你可以团结我们社会更多的群体，巩固执政基础，也是抓这个最大的公约数。“法治”现在已经成为社会的呼声。因为你的权利，义务我们暂时不用说，因为基本上大家更重视自己的权利，权利和义务实际上是并行的。权利要什么来保障？每个人都有住房，还有其他的财产。财产怎么做到不被侵犯。我们还有各种各样的权利，如受教育权、就业权、隐私不被侵犯的权利，等等。为了保证、保护公民的权利，这都需要靠法治。因为靠别的都是有偶然性。各国的理念都是这样。法治建立起来，法治真的成为被实施的社会管理、社会治理的机制，你就可以预测，这是我买的房子，这是我的私人财产，这是我的受教育权，实际上是保障了权利。这在我们看来是一个更大的公约数，实际上这也是在抓公约数。大家可以从这些细节当中看到新一届领导集体是非常理性的、非常清醒地在寻找最大公约数。

最后当然是为了巩固执政基础。和这个有关的，大家看到包括克强总理就任总理以来，他的一个热词就是“放权”。放权从法律的角度，不光要看到放权，还要看到它的另外一面，就是我们刚才说的权利与义务。放权可以取得大家的拥护和支持，但另外一方面，放权实际上就是免责。这个事情本来是我政府管的，老百姓有了问题就会有诉求，它是相伴而生的。这个权放下去，这个责就不由政府来承担了。从法律角度来讲是这样。从现在国家治理、管理的角度也是这样。这在我们看来都是经过深思熟虑的治国的新举措，不像以前拼命要抓权，实际上权责是连在一起的，权责共担。大家可以看一下新一代领导集体的几个举措，包括八项规定的提出，包括群众路线教育实践活动，背后都是有深意的。出现一些问题也可能是在理解和落实方面，实际上有理性的清醒的认识在背后支撑着一系列的举措。

全面建设小康社会，实现两个百年目标，包括中国梦，包括全面深化改革，这是上几届三中全会提出的重要目标，还包括完善发展中国特色社会主义制度，提高执政能力、执政水平，关注的热词是国家治理能力、治理体系现代化。要完成这些任务，必须全面推进依法治国，必须建设法治中国。所以，在这个认识的前提下确立了依法治国的总目标作为四中全会的最重要的主题。这个认识是大家可以接受的。

全面推进依法治国五个体系。我们的总目标是全面推进依法治国。像全面、像体系都是这一届最关心的关键词，以前我们可能是“摸着石头过河”等具体制度，现在我们讲是全面，而且都是体系。因为我们已经到了一个相对成熟的阶段了，有了三个自信：道路自信、制度自信、理论自信，所以我们现在看到是这样的全面的体系。当然这要有一个法律规范。美国是三权分立，立法、执法和司法。我们不讲“分立”，三个过程是统一的。法律体系都要有一个立法的过程，就是法律规范体系；法治实施体系，实际上也是法律实施，就是执法，各个政府部门来贯彻实施；法治监督体系和法治保障体系，可以归到司法和其他的相关的机构。还有党内法规体系。因为这是党的一次全会，所以强调党内法规，党内也要实行法治。它们的一个特点我觉得还混搭，现在一方面要讲法治，一方面也要强调加强党的领导，作为一个和谐统一的问题来对待。全面推进依法治国是总目标，分解任务就是要建成这五个体系。

和这些相关的一共有六项重大任务。

第一，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。

实际上总书记在十八大之后，在《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会》上就特别强调了宪法，前一阵也讲到了要依宪行政、依宪治国。前一阵子，我们听到一些不同

的声音，在社会引起了很大的反响，在法学界也引起了争论，也造成了混乱。现在，大家达成了共识，你可以不提“宪政”这个名词，但其中合理的有益的成份还是被吸纳的，包括尊重宪法。宪法作为国家的根本大法，对于组织和个人都有约束力，因为它是最高的法律形式，这是没有异议。

第二，深入推进依法行政，加快建设法治政府。因为政府是和民众接触的前沿，执法是由政府来实施的。

第三，保证公正司法，提高司法公信力。对司法，总书记在十八大之后在很多的场合都强调了。我们觉得他提了一个非常高的标准，让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。这是非常高的标准。有些司法界的同行担心达不到，因为这个标准如果要翻译一下，就翻译成错案率，这个案子判错了就没有公平正义。要每一个案件都必须让人民群众感受到公平正义，就是必须每个案件都不能出错，要翻译成法律术语就是零错案率。现在强调错案追究制度，你判了一个案件，这个案件会跟你一辈子。所以这是一个非常非常高的标准。我觉得作为一个长期目标、最高目标是一直放在那的，达到恐怕还会有限制。

第四，增强全民法治观念，推进法治社会建设。我们后来也提“三位一体”，包括法治社会和法治政府，这里讲的是法治社会。

第五，加强法治工作队伍建设。包括大家前段时间关注到的，一个县委书记被提名为市一级法院院长，引起了很多争论。而且大家的共识是，司法队伍、法治队伍需要有相对专业的人员，更加强调专业化、规范化。

第六，加强和改进党的领导。依法治国还是需要从中央这个角度来主抓、来亲自抓。 我们再比较细的关注一下任务分解。我们讲到六个重大任务，包括五个体系。

第一个体系就是法律规范，实际上就是立法。

这次强调“立法先行”，立法的引领和推动作用。这个实际上对以前有一个改动。之前实际上我们已经宣布中国特色社会主义法律体系已经基本形成，现在还要加强质量，包括有修订，包括有新的法律法规的制定，都要列入议程。第一点就是要立法，而且我们要特别强调立法质量，这里边当然有一个新的要素，就是社会主义核心价值观如何进入法律法规，怎么样用法律法规的形式把它体现出来，这个相关部门正在研讨。当然立法最关键的是要遵守宪法，所以现在要求是每一项立法都要遵守宪法的精神，也是要反映人民的意志，包括要加强人大反映和代表人的意志的功能，也是大的课题。公平、公正、公开原则，也是立法全过程需要贯彻的。

强调“立改废释并举”，一些相关的法律法规需要修改，有的需要废止，有的需要进行重新解释，这是比较大的任务。法学界实际上可以把这个任务分解成若干小的任务，每个任务都是费时费力的。这是强调的法治体系建设立法先行这方面的内容。

法学界的人士多少年一直关注宪法的实施和监督，我们的现状是，从建国以来宪法从来没有被诉讼化。所谓的诉讼化就是，比如在美国，宪法是可以被作为法律原则应用在一个案件当中的。比如说，面对法官，你的依据可以是宪法赋予的权利，如财产权被侵犯，我应该诉本州推出的一项法规违宪，可以违宪诉讼，可以把宪法拿到具体的案件中作为最高的法律依据来应用、来保护自己的权利。因为宪法规定各项权利基本都比较完备，但你如果不把它拿到具体案件当中去实施，那就有问题。宪法保障你的权利，具体案件没有办法引用，没有保障你的权利。所以，宪法实施和监督一直是比较大的问题。关于宪法可以有一整套的法律制度和法律理论。宪法怎么解释，违宪需要哪些要素，包括各个机构相关的权限，等等，有一系列法律方面的问题需要研究、需要论证。讲到宪法实施和监督，就有一系列问题，包括全国人大常委会有权解释宪法，但基本上没有被行使过，等等。

下面一个就是依法决策，实际上就涉及到法治政府建设。十八大之后多次提出一个观点，就是各项工作都必须依法、都必须遵守宪法、必须遵守法治原则，也包括各项改革。我们国

家的一

个特点，也就是1978年之后形成一个惯例就是，各项工作可以先行先试，法律法规都跟上，可以做出一个行政决策，这个决策可能与当时的法律法规相背的或者直接抵触的，没有问题你可以先行先试。

现在这个已经不作为共识了，现在就是任何一项决策，包括改革的重大举措都必须依法依规。换句话说，你如果想推行一项新的举措，而他与现行的法律法规违背，你唯一的一个途径就是立法，就是全国人大委员会立法，修改下面的法律后才可以制定行政决策，才可以做出行政行为，这是一个比较大的改变。

总书记特别提的，我觉得这个也更加贴近，刚开始我们讲到法治的理念，法治的理念就是“法”是最大的，而不是还有其他的人或者工作可以被置于法治之上。如果把改革放在法律之上就不是真的法治了，法治本身是中性的，法立得好，司法公平、执法严格是有利于改革的。所以法治本身会构成一个障碍，但实际上你要提出任何改革都必须依法依规，实际上是更高的一个理念，所以是法学界非常非常赞同的。

依法决策就是这样，他具体的内容可以包括公众参与、专家论证、风险评估与合法性审查、集体讨论决定等等。

公众参与。我们在北京社科院，包括咱们市里的四个班子，包括区县委办局有一些合作，公众参与，实际上我们从2010年就开始做公共听证这方面的研究，也被一些实际的部门采纳，它就是一个重要的程序。现在你要做出一个行政决策，比如采取一个行政行为，如果它足够重大，那应该先有公众参与，应该先有听证，这个听证当然在国内是有很多争议，因为大家一讲到听证就会说这是一个听证秀，只是走一个过场、走一个形式，大家可以举很多例子。很多大家耳熟能详的一些大城市或中等城市都出现过这种丑闻——专业的听证户。一个老人家每个听证都有他，每个听证他都是闭幕养神，每个听证会最后都是无一例外地得到所有与会者的拥护、所有都通过，这是有问题的。而且我觉得在现在信息这么公开的情况下，不可能持续的，所以要有真正的公众参与、公众听证。

我们当时做的一些相关工作，因为这个听证程序是从国外引进的，在引进的过程当中出现很多问题，就是画虎不成反为犬，有这样的问题。所以我们当时做了很多澄清，也做了很多调研，这个方面实际是提出了一些新的对策，包括一些改进措施，这个从2010年到现在很多都已得到了像市人大杜德印主任，还有其他一些主管立法的副主任及其他领导同志的批示，包括市委、市政府相关领导的批示。

所以我觉得这是一个未来的方向，这个也实际上相当于我们刚才讲到的，是国家治理而不是管理。不是说我们作为一个核心的政府部门我们来通过内部决策就可以推行一个行政决策或者是做出一个行政行为，而是要经过公众的参与，这样实际上权责也是分散的，而且我们在研究当中把公众参与作为细化部分。现在公众参与大家还是听取意见式的，比如说我是政府部门，我还是高高在上的，我请一些相关的人事，以及各个行业协会的推荐人，或者是市人大、市政协派出一些代表等来参加，我们来听取你们的意见，意见提了，听不听、采纳不采纳那是我的事，这个是以前的比较旧的一种管理理念。

现在新的治理理念是，他们到这里来不是简单地听取他们的意见，而是公共决策的一种形式，换句话说，就是他们表达的意见和诉求是有法律效力的，应该记录在案，应该在行政决策的过程当中被充分考虑，也就是该采纳采纳，该驳回驳回。实际上这是一种现代治理理念的体现，就是公众参与。包括比如什么人可以代表哪个群体来参加这个公共听证，这个实际上都有一些严格要求的。

专家论证。依法决策另外一个就是专家论证，相对中立的专家参与论证，具有相关的专业资质等。风险评估。现在也关注到一点，现在实际上我们政府越来越倾向于把权责更科学合理地进行分担，现在很多事情政府都已经不去亲自抓了，他是一种第三方比较有专业资质

的、相对公正、相对中立的第三方来承担这种评估。我举一个例子，大家可能都关注20号，也就是四中全会召开那一天，媒体有大篇幅报道，就是财政部和科技部共同发文，对科研经费，当然主要关注是理工科，经费使用包括立项、结项等等做出新的规定，就是科技部不再像以前那样管得那么宽、那么死、那么严，而是比如课题的申报可以让第三方来处理，他实际上就会相对宽松。不像以前我是事无巨细，全是我管，最后的责任由我来承担，实际上都是放开。

我在参加其他一些社会科学治理的两管内部研讨会的时候也提到这个，这个也需要用中立的第三方进行评估，包括负责招标等等，实际上这是一个新的趋势，包括各种各样的行业协会等等。

下一个就是合法性审查。这个合法性审查是这样，我觉得各位领导可能关注到一点就是，十八届三中全会实际上提出的也有和法治相关的，有一点，要普遍建立法律顾问制度。法律顾问制度是这样，这个被写入全会的决定还是第一次。三中全会的时候，实际上我从02年回国，甚至在回国之前，这项建议就不断地在相关场合通过相关的渠道提过，现在大家有误解，包括看一下媒体有相关的结果实际上都是有偏差的。

比如在媒体发表文章解读那一条的主要都是律师，当然也有一些法律学者，律师当然很高兴，我同级的政府部门就聘请我当法律顾问，所以从那个角度说律师应该发挥作用。实际上我提那一条是基于我的一个体会，和律师那个完全无关的。我当时提那一条是这样，因为02年的时候亚太地区有一个叫法治研讨会，每个国家或者地区有两个代表，我是做了咱们中国的代表。美方的代表，一个是我的导师，我的法律是在美国学的，哈佛大学学的，我的导师是一个资深的法学家，他是美方的一个代表。另外一个代表是白宫的法律顾问，实际就是总统的法律顾问，我们在一起一个星期的时间，有研讨会、有学术交流。包括我其他的一些经历，比如我在美国做过律师，我的合伙人今天是我的合伙人，但明天可能就是美国陆军的总法律顾问，他不是兼职的法律顾问，他是专职的。他可以穿上军装，比如负责军事法庭或者其他纠纷的处理，这就是一个实际发生的故事。

所以我当时提的法律顾问制度，不是兼职的，你可以顾、你可以问，他可以提出意见，而是一个实职的。你要有相应的级别，承担相应职责的这样一个岗位，要推广下去可能每个市政府都要有专职的法律顾问。当然现在有法制办，但是看实际运行，法制办没有承担相应的职责，尤其是一些地方。2012年到2013年，市委组织部有一个“三个一百”项目，我到兰州挂职，看到区县的专业化程度相对比较弱。可你要让他承担相关的合法性审查，做出负责任的法律咨询和建议是不可能的。在国外，你看一下相关报道，总统和其他的出面，整个决策过程中都是有法律顾问参加的，各个级别都有，总统、副总统、州长，实际上这是一种正常的行政运行，而且对于最高行政首脑是一种保护，也是一种协助。

实际我们最初考虑是这样的，这个运行下来，党中央应该有自己的法律顾问，或者你不说中央，你可以说国务院相关部门、政府部门，法治国家需要这样一种制度建构，当时考虑的是这个。合法性审查就由他来承担，或者他相关的团队来承担。

依法决策当然另外一个，就是集体讨论嘛。一直遵循的，民主集中制，如果运用得好也是有这方面的效能的，集体决定。我们在社科院原来做过另一些比较多的课题，就是重大工程，包括行政决策。因为你在做出这个决定之前需要考虑，比如我这个公共政策一旦发布，会造成哪些法律问题，因为任何改革都有代价嘛，可能有的群体或者个人他的利益就要受到侵害，这个问题怎么样来处理等。

所以这个我觉得都是现代、当代行政治理或者政府治理可以考虑的问题，就是怎么样把决策做得科学民主，一方面能够正常地、有效地履行我们的行政职责，另一方面还能避免相关的问题，实际上对我们的政府部门、包括相关领导也是一种有效保护，这也是一个问题。

下面这个，行政机关内部重大决策合法性审查。这个我觉得是可以用法律顾问来解决的，

法律顾问实际上当时我们设想应该是一个相关部门的副职，但是是一个比较关键的副职岗位，他来主管合法性审查，包括其他的相关事物，是一个专业的、称职的这样一个人员，全职的。

现在比如提到另外一个，重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。这个实际上是十八大之后出现的一个新常态，固定下来了。比如河南包括其他地方都出现一些错案，已经判死刑缓刑，结果多少年之后真凶出现，他被释放。以前可能到一个节点前就可以，现在不行，现在是一个重大的冤假错案，要承担责任。所以撤职、查办、渎职，如果办案的时候有一些违法违纪的行为，你还要受到组织审查，走司法程序。

在行政这个领域，就是执法这个领域也是这样，重大决策是终身责任追究制度，责任倒查的。你可能被提升负责另外一个更重要的部门，但是要倒查的，这个是在你组织工作期间决策采取的行政行为造成的后果，可能仍然会被倒查到相关人员，而且终身责任追究。这是一个相关的变化，但是具体的政策制定还需要一定的时间，包括可能会向相关的部门和人员征求意见，这个是要做一番工作，当然这个已经正式确定。

包括一些面子工程、形象工程，在座的各位领导可能比我还熟悉，现在我们干部制度其实比较大的一个问题就是任期制，你在这一任上，可能任期没有满就已经被提为上一级的负责领导，所以大家只对自己的任期负责。我在这一期是一个地方的行政首脑或者我是市委书记，我可以贷款，我走了之后贷款怎么还已经不归我管了，以前大家理解，而且多少年也行之有效。从现在开始这不可以了，你做的这个决策他的责任可以被终身追究到你，责任要倒查，所以这个我觉得是一个新的变化。

下面一个细节就是我们刚才讲到，因为我讲到立法、宪法，包括其他的法律法规，讲到法治政府，下面一个就是立法权和执法权，或者行政权，下面一个就涉及到司法权。司法权当然主要涉及到两大国家机关，我们讲一府两院嘛，一个就是审判法院系统，一个就是检察院检查权。我们现在仍然是不能提司法独立，因为司法独立是有西方的概念和我们的一些理解，包括一些原则，实际上是有冲突的。但现在我们自己的一个提法就是依法独立行使司法权，实际上他仍然保留了或者吸纳了合理的成份，最关键的成份，就是我在行使审判权和检察权的时候是不受干预的，我是独立的。

大家也会关注到现在检查院和法院的一个变化。以前法院的院长、副院长他是领导，不办案，现在形成的共识就是，都要参与办案，办案就要求他必须是专业人员。因为你如果是行政领导，你升任法院院长，像我刚才讲的，前县委书记被提名做市法院副院长，院长升成副局嘛，那是不可以的，因为你没法判案，你要判案可以，这个责任终身都追究到你，这个没有办法运作的，以前很多做法实际上是没办法继续下去。所以他现在是要专业人员，而且要具体办案，办案可能是行使你的司法权，但相对的像我们刚才说的权力和责任是一个硬币的两面，你要承担责任，这个是非常重要的。

所以现在规定得很细，如果领导干部要干预司法活动，插手具体案件处理，要有纪录，要通报，要有责任追究制度。实际这个在座领导可能知道，即使这个规定没有下来，近几年，也就是在全国各地法院也是这种管理。比如说举个例子，上级的政法委书记打个电话，你这个法院通过各种形式来干预你这个判案，实际上都是有一本账的，这本账是内部的，但是每一个都有记录，所有对于案件的干扰，很多地方都是有记录的，谁谁打电话说什么，或者代表谁来说什么话，这个实际上都是有记录的，只是作为一个内部的机密文件。

现在当然更明确，是禁止干预、禁止插手，这个大家也会看到，十八大之后很快中央就出台一个文件，就是禁止政法委来干预具体案件，以前政法委是协调的，你作为政法委书记可以把检察院、法院的相关人员领导叫到一起大家可以开会讨论这个案件怎么样处理，现在是不可以的。政法委和以前的政法委是完全不同的概念，比如说周永康的案件，以前的一些做法现在没有办法继续了，但是也是符合法治中国建设这个大趋势最重要的需要。

所以大家看一下，我们讲的这个大的政府、小的政府，当然比如国务院各个部委、一个市政府的其他相关委办局，包括区县，大的政府他有一个立法部门，也有责任，他的责任不像其他两个部门那么大，行政部门就是执法部门，现在是责任终身制，倒查可以追究你，这个责任已经确定。司法部门也要确定这个责任，你要是作为一个领导你干预司法活动，一个记录有通报、有责任追究，你是办案人员，你更应该对你判的这个案负责，而且是终身负责，是这样一个规定。

所以现在责任实际上是已经明确了，在司法领域，司法人员他有权不受干预，但是他自己做出的判案、做出的审判、检查、公诉他自己仍然要负责。这是一个具体的举措，法院也非常非常关注。

司法职权配置。怎么样在机构之间形成一个合理的分配，现在有一个比较重要的就是，审判权和执行权。因为现在都是在法院，你有执行厅、执行局，这个是要适当分离的，会出现一些司法腐败相关的问题，这个是要做一些改革的试点，具体怎么做现在已经有一些经验积累，但是全国推动还有一段时间。

另外一个，实际上对学习美国的制度，最高法院设立巡回法庭，这个法院就可以跨行政区域。所谓巡回法庭是这样的，当然我们现在最高人民法院，是全国最高的上诉法庭，当然有些重大的案件是直接到省里面，下面有北京。比如北京、上海、天津、重庆，直辖市包括各个省，山东、河北等等，有自己的高级人民法院，是一个省区负责他自己省区的审判事物。所谓的巡回法院，可能划一个华东区，举个例子，这是最高法院和各个省区最高法院之间的巡回法庭，他可能处理涉及到跨省区的案件，也可能作为中间的一个上诉厅审查各个省区做出的判决，跟美国的制度是一样的，有利于监督国家法律法规的正确实施，避免地方保护主义，包括地方法院人员不够专业等各种各样的问题，而且也能够一定程度上避免各地方法院过多地受本省区相关部门的干扰或者影响。你作为一个省区的高级法院的院长、副院长，你是人大任命的，财政是由当地负责的，所以财权、人权都是在当地受理，这样可能会受到相关的影响，设立巡回法庭这是法学界的一个共识，在一定程度上能够减弱这种影响，这是法院。

检察院也是这样的，也是要建跨行政区划的检察院，这也是一个比较大的变化。还有一个，当然考虑到公益诉讼，现在大家看公益诉讼越来越乱，你看到比如说一个小区，周边有一些环境污染问题，包括噪音扰民问题，但你不是那个小区的，你没有那个请求权，你也不可能去提公益诉讼。虽然你是一个公益人士，特别关心那个小区居民的比如健康权、生民权等，你想要把那个污染的源头找到，绳之以法，但你没有那个请求权。现在的处理就是，检察机关可以公益诉讼，他有这个权限，这个也是比较大的一个改革，解决一些比较大的社会问题。

全会也特别强调，刚才讲法治社会，现在提到法治是因为条件已经很成熟了，大家都呼吁法治，实际上是人民群众的一个要求，也是一个最大公约数，至少他已经大得足够引起执政党关注，这样一个集体的呼声，所以他是相辅相成的。有了这么多拥护支持，法治的这种公民他才能作为一个主要任务，作为主要任务实施就更能够巩固大家对法治的信仰，这是一个小词，但是我们在讨论建议稿的时候也提到，而且我觉得最后还是进入这个决定，就是真诚信仰。信仰这个词以前是不能乱用的，尤其在党的全会文件中，信仰一般是意识形态的，现在实际上是把法律的权威作为信仰的一个对象，实际上是我觉得更好地确定了法治的地位，它是信仰的一个对象，你可以信仰法治，当然你可以信仰其他的，比如说主义等等，所以这个也是一个变化。

我们刚才也提到，法治队伍实际上现在也在经历一些比较大的改革，正规化、专业化、职业化，完善法律职业的准入制度。前一阵，我一个朋友，律协的一个领导，我们参加一个会还在说呢，他被选为法官遴选委员会一个成员，现在要遴选法官他可以做推荐，他可以推

荐律师或者法律学者等等相关的人员。他有一个明确的清单，比如我需要什么样的条件，现在比以前是越来越活了，现在是可以从符合条件的律师或者法学专家当中招录立法者、司法者。司法者当然包括法官、检察官，比以前要灵活得多。当然也要求专业了，你是政法专业的当然是更便捷、更规范，而且现在也提出要完善职业保障。

比如我的一些学生，因为我在政法做了六年的老师，建立了法学院，我在做法学院的院长兼书记时，我们有一些学生都在不同的法院，有一些法院法官就是这样，以前法官按判案量等是有补贴的、有津贴的，所以以前收入还是比较好。咱们形成改革之后，实际上各方面待遇比以前要相对降低，他那个职业保障是有问题的，比如有些年轻人要结婚、生孩子，要买房子、买车，这是必需品，没有办法，就只能做法官，做5年之后，因为要求是5年，5年你才能够辞职，但是5年之后就有大批的年轻有为的法官就离开法官队伍了，就去做律师，当然做律师中间有一个过渡，因为他刚刚卸任法官两年内不应该直接从业，但是他可以做一些内部的法律顾问等，这种不公开的事物，所以这个职业保障也是一个大的问题。

我们现在做的一个课题，就是给中组部起草党内法规。我们刚才讲到党建有三大块或者叫三个轮子，一个是党建方面的法规或者条例；一个是干部，干部任用条例；现在还缺一个人才，我们现在承担的，就是党内法规人才工作条例，怎么样更好地服务人才、发现培养实用人才。

课题里面我们考虑到各种各样的问题，包括各方面的人才，包括农业、社科、科学院、行政管理等等。我们也考虑到，司法方面人才的职业保障，包括待遇、养老等等，可能都需要健全。我们共识就是，各地司法人才的待遇实际上是比较差的，包括社科方面待遇也比较差，我们希望下一步会有一些改变。虽然内部讲我们还是强调管人才，但已经把管理解为服务、发现、培养、使用。所以我们希望出一个能够鼓励激励人才、受群众欢迎的条例，预计是明年出台。

习总书记也讲过很多次，“择天下英才而用之”，他讲的是天下，人才工作条例当中还要有怎么样吸引外国人才到华工作，不全是有中华人民共和国国籍的，可能有纯粹的外国人，就是有黄头发、白皮肤，就是这样的专家、学者，包括其他人才，来华工作。要重视人才，包括重视人才的使用，这个制度实际上越来越靠近国际惯例。

举一个例子，在其他国家，律师和法学专家在司法领域都是自由流动的。耶鲁法学院的院长，在卸任的时候几乎无一例外的被总统提名为第二巡回法院法官，他可能做了几年他又回到最高法院、各地法院，没有关系，没有说像国内这样要有行政级别等等要求，他还可以去教书，这是经常发生的。比如在哈佛法学院的一位教授，他就被任命为麻省最高法院的首席大法官，做完之后他再回哈佛。法学专家、律师很多都是这样，律师也可以被任命为法官，做完了再做律师。对人才的使用非常灵活，就是人尽其才、物尽其用。现在看起来，我们司法领域也有这个苗头，我觉得这是非常好的一个进展。

最后我觉得可能我们比较关注的，就是四中全会在十八大包括十八届三中全会相关决定基础上提出的这么一条，就是提高领导干部法治思维和依法办事的能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。另外一个，你想什么和做什么都必须依法依规，实际上是作为考察内容。反过来说，如果信访或者其他反映有这方面内容，你这个行政决策或者行政行为违反了哪个法律法规，引发了什么不良后果，都要纳入到政绩考核中去。

三、自觉培育法治思维，提高依法办事能力

刚才用相对比较多的时间汇报了全会的主要内容，当然讲的主要是一些梗概，因为决定还没有正式的公布。我下面再稍微讲一下第三部分，就是法治思维和依法办事能力。

大家为什么强调法治思维和依法办事能力，实际上这是有考虑的，这个主要是面对行政部门，也就是执法部门的。我们一起来看几个案例，古今中外都有，但是他们都体现共同特

点，就是行政和执法。因为各国都注重效果，你可以出台一个行政政策，可以做出一个行政行为，但最后都要看效果。法治是其中一个有效的手段，就是遵守法治思维，依法办事，可以达到好的效果，所以对最后的政绩考核是有积极的作用和影响的。我举几个例子。

第一个例子，可能在座的各位都有听过，英国政府的一个案例，他表现的也是，怎么样用法律手段、法治思维来达成好的行政效果。这是一个历史事件，18世纪的晚期，那个时候澳洲还是英国的一个殖民地，英国政府有移民政策，要把本土的人送到澳洲，让他们在那边休养生息、繁殖。但是出现了一个什么问题呢？因为是长途运送，路上拥挤不堪，海风、海浪等条件恶劣，所以移民途中死了很多人，死亡率很高。这个时候英国政府就做了一些调查，做了一个改变，改变这个行政行为。以前是某艘商业运输船，我上了100个移民，每个人假设付1个英镑，就付给你100个英镑，作为运费。现在呢，做了改变，不是说我上船多少人给你多少钱，而是到了之后，下船多少人给你多少钱。这是一个简单的法治思维，用一个行政手段提高了他的存活率、降低了他的死亡率。一个行政人员处理这样的事，法律手段是很好用的。

我们是非常关注法律的，我走了很多弯路，比如我在学法律之前学了6年的人类学，人类行为、社会组织等，学完人类学就学法律了，法律实际上是一个强大的手段，它可以改变大家的思想、改变大家的行为。

大家就说，正面、反面例子都有。大家可能看报纸、看电视都看到了，比如说拆迁，按照面积来进行补偿，那他就把小院盖成房子，一层变成多层，你是根据这个来的，用别的没有办法解释，只能根据法律法规规定。还有“假离婚”现象等等。作为行政部门就要看他们行为背后的原因是什么，你对他理解了，就会更好地达到你所要的行政效果，来解决一些问题，改善有关情况等等，法律是一个很好用的手段。

第二个例子，就是醉驾，通过立法醉驾就入刑了，符合各国的案例，入刑之后大家看看，醉驾率真的少了，我觉得全国各地都不会提出异议，醉驾就是少了，这就是一个很成功的例子。举一个反例，也可能会有错误立法或者不慎立法，比如说黄灯停，你把黄灯当成红灯了，最后不了了之。

还有一个，北京市大家都有感触的，就是现在摇号买车，法学界有一个争议，就是你有没有权利来限购，因为你限制了我购买的权利，这个有没有合法性，这个可以讨论。但是我觉得大多数人认为是合理合法的，因为这确实解决或者缓和了现实的拥堵问题。我觉得基本上达到了预计的效果，是比较好的行政的个案。

我们再举两个例子，像天津滨海新区，这个也是一个比较好的行政执法案例。行政审批局建立了在滨海新区，用1枚公章代替了以前100多个公章，所以在行政领域有很多办法是可以更好的达到行政效果的，1枚公章代替过去那么多枚公章中间有一个规定，比如权限立法等等。把一些问题规定起来，这也是一个法律手段，也是法律方式，很多问题是可以迎刃而解的。这也是法律达到的一个典型案例，现在大家也接受的。

另外一个案例，上海自贸区的行政法规、行政决策，包括行政行为，都有一些新的风气。比如说，因为他要处理一些新的事项，有很多要依法有据，于是就出台了一些新的规章和规定，行政行为也有些改变。你看，他是用法治这个方式来考虑的，我觉得这是比较正面的案例。

就是很多我们要处理的问题，如果用符合法治精神、法治思维的方式来处理，就是依法处理，会有各方面的红利。

反面案例不好举，就举两个，而且也都是切实发生，新华社有过公开或者半公开报道的。有一个是这样，新华社的一个记者对一个市委书记进行调研，这个都有镜头记录的，这个书记在车上跟这个记者大谈加强法治的重要性，讲的非常好，完全体现了法治精神和法治思维，而且讲领导干部要带头守法。跟踪调查的下半段，下车之后他去拆迁现场指挥拆迁，这个拆、

那个拆，而且很多是依法无据的，这是一个例子。就是说表面上体现法律思维、法治精神，但在具体办事的时候还是老一套。老一套在以前可能没有太大的问题，可能反而会被认为能干，但是现在环境已经完全改变了，包括追究制度、政绩考核都不一样了。这个引用的是记者的调查，实际上我们身边也会看到很多这样的事例。

另外一个也是新华社的调查，是讲市委书记干预司法的，采用的是老一套的思维，我是市委书记，我管干部，你是法院的院长，你比我低一级，你是检察院的检察长，比低我一级，所以就应该怎样怎样。后来这个书记也出事了，这个反面案例实际上也非常普遍。我们以前的一些行为方式正在转型，从思维到办事、从想到做都要有一个转变。十八届四中全会之后，中国社会也做了一个转型，我们以前一直提人治、法治等等，现在实际上是开始懂了，以前我们讲法治，更像是学者自娱自乐的文字游戏，我们讲依法治国等，没有四中全会的推动，我们现在还会停留在以前，四中全会出了这个决定，是给大家以期待的重大转变。

我讲几句话，第一句话，韩非子的一句话，这是总书记最近经常提的，“奉法者强则国强”。要尊法，用法来管理自己、管理自身，才能够强国富民，韩非子看到了法律手段合理性。西方同时期的亚里士多德也认为“法治应当优于一人之治”，但是从韩非子到现在过了多少年，我们一直没有做好，是不是四中全会能够有质的改变，我觉得还是相对乐观的。

四中全会要对中国社会做一个转型，这个转型我们在香港、新加坡已经看到了。香港以前也是如此，我的导师是西方世界最早研究新中国的法律专家，六几年的时候他是哈佛研究院的副院长，他要去香港，因为他到不了中国大陆，他到香港研究，比如从中国大陆到香港的移民。导师也是周恩来先生的好朋友，是第一个到中国的国外律师，我后来一个访谈文章还特别披露了，他做了很多大事，其中基辛格秘密访华就是他的建议。他当时在哈佛和麻省理工学院是在一起，都在那个小城，在剑桥，他组了一个中国问题研究小组，请一些对中国问题感兴趣的人，搞了一个专家小组讨论各种各样的问题，就写了一页纸的建议，建议尼克松总统派遣信任的适当的代表秘密访华，来打开中美关系的大门。在当时的形势下这也是必须的，他之前对中国有了解，是非常友好的人士。这张纸给了基辛格，基辛格原来是他的同事，都是哈佛法学院的教授，刚刚被任命为尼克松的助理，基辛格向尼克松提建议，促成了此事。

我刚才讲的一个例子，说的比较远，我再拉回来。他的一个经历，他当时在香港租了一个地方，要装电话，他就必须给相关人员送红包，要不然就会很慢，那个时候香港就非常腐败了，全都是这么办事的。香港后来又一个剧变，廉政公署等等，向法治社会转向。这跟文化传统有关系，文化传统可能以前讲人情、包括送红包等，香港和咱们是同样的传统文化，新加坡也受这个影响，实际上都有一个转变。所以从人治，从人情社会，转变为法治社会，不是不可能，前面有一些先例。现在是一个历史性的跨越，我们建设法治中国、法治社会、法治政府这三位一体，这是让大家有期待的。下面还有一连串的跟进，还有一些强有力的推动，四中全会就提出遵守法律、依法办事，这是一个新的起点，跨越性的。

下面讲一下法治思维。法治思维，从外部的表面上很难判断，和行政领导干部相关比较多的就是决策，比如，决策过程当中你提出的建议，包括发表的意见，是不是考虑到相关的法律法规，是不是合理地尊重了相关人或者当事人的权利、义务。按照国外的处理，虽然还没有进入到最后决策的过程，还没有拆或者不拆，还没有到具体的行政行为。但是如果他违背了相关的法律法规，哪怕是一个意见表达，他说了一句什么话，都有可能由此引起公愤或者自己有失职，这是国外比较极端的例子。

像举极端的例子，大家都很熟的，因为其他的例子也不好举，比如说“你说了算还是我说了算”，权力相关者是有自己的权力的，不可能是全部由你来独揽，所以这种话是可以用法律思维来衡量的，而且会有严重后果。

法治思维不是说你怎么想的问题，实际上也提出了很具体的要求，因为这个言语不慎就

可能会出现问题，思维的表现是语言，也可能是行为，但这个现在已经成为对领导干部衡量的一个硬性标准，是值得关注的。

关键要落实，如何落实呢？比如说在决策之前，我们提议要建立法律顾问制度，做这种处理，可以保证在这方面不出问题或者少出问题。法治方式也是这样，法治方式也需要对法律、法规有扎实的了解，包括有一些具体运行的环节，先发文，而且发文要注意时间点，比如，我们看到很多例子，发文的时间假设是10月24日，10月24日之后的事情按照新的文来处理，这个文本身可能是符合规定，不违法的，但是因为之前的按照老办法，所以有的时候又回溯到过去了。法治方式实际上也落实到一些细节，我们也接到很多咨询，比如这种细节怎么样处理，也比较讲究，我可能回头会用案例的方式做总结。

我们的文件里以前提法治方式，现在提依法办事能力，这渐渐成了考察干部的具体要求，而且以后会改进政绩考核的指标体系，各级领导遵守法律、依法办事，会有指标，具体出台可能还需要一段时间。

我就讲到这里，谢谢大家