国债财政金融双重功能的理论基础

作者：郭红玉

金融时报 2003年07期

　　从财政的角度分析，国债的主要职能是增加财政收入、弥补财政赤字，当财政支出大于财政收入出现赤字时，政府可以通过增加税收、通货发行、举借债务的方式弥补亏空，其中与其他两种方法相比，发行政府债券具有迅速、灵活、可操作性强的特点，被各国政府作为弥补财政赤字的基本方法。从金融的角度分析，国债市场已成为金融市场的重要组成部分，国债是金融机构和私人部门持有的最为主要的金融资产，基础货币的发行、中央银行货币政策的实施越来越依赖于国债市场，在很多国家，国债的市场利率往往被作为利率体系中基准利率而成为中央银行关注的目标，为货币政策的实施和监控提供依据。因此，国债具有财政和金融的双重功能，这是国债政策的理论基础。

　　一、货币发行收入与铸币税

　　在金属货币时代货币供给由经济实体内部提供，黄金和白银的生产部门本身就是实体经济体系的一部分，作为商品金银也是社会必要劳动时间的凝结物，具有价值。货币的购买力取决于其所含金属的重量。货币与商品的交换，是一个等价交换的过程。在这一过程中，基本上不存在货币的发行收入。

　　但当货币形式发展到不足值货币，特别是到了信用货币时代，从技术上货币发行脱离了实体经济的束缚，货币发行就成为一种特权，能为发行者带来发行收入。历史上，发行收入应该归谁所有，一直是有争议的。西方政府曾以“铸币税”的形式对私人银行发行现钞课税，作为允许他们拥有货币发行特权的交换。中央银行建立后，垄断了货币发行权，货币的发行收入明白无误地归属政府。设铸币税为S,Mt是t期的货币发行量，Mt+1是t+1期的货币发行量，考虑到价格因素，S=(Mt+1-Mt)/Pt,Pt为t期的价格水平。从上述公式中反映出：1、货币发行收入与价格水平成反比，物价水平越低，中央银行同等数额货币发行的铸币税就越高；2、货币发行收入与新增货币发行量成正比，新增货币发行量越大，铸币税越高。

　　铸币税并不是一种真正的税种，只是理论上对货币发行收入性质的界定，是将政府垄断货币发行收入具体化，使之可以进行实际的操作，在实践上实现货币发行收入归政府所有。在明确了货币发行收入的性质后，还要确定货币发行收入的范围，即哪些货币供给和货币创造行为会产生货币收入，在现代货币供给机制中，这应该说是一个比较复杂的问题。

　　确定货币的发行收入首先要明确货币发行的范围。按照国际货币基金组织的划分，货币可以分为三个基本的层次：M[,0]为现钞货币，在流通中的相对比例下降，但完全由中央银行提供；M[,1]=M[,0]＋活期存款，即现金加活期存款，M[,1]被称作狭义货币，是现实购买力；M[,2]=M[,1]＋储蓄存款＋定期存款，被称作广义货币。中国人民银行将(M[,2]-M[,1])定义为准货币，是潜在购买力。货币外延的扩大使货币发行收入的范围也扩大了。在信用货币制度下，现金和活期存款是货币的基本形式，由中央银行和商业银行共同提供和创造。因此，一方面，货币发行收入表现为货币当局资产负债表上，流通中现金和商业银行在中央银行活期存款的增加；另一方面，由于商业银行体系具有创造派生存款的能力，在不完全准备金制度下（法定存款准备金比率不断降低已是趋势，有些国家已趋近或降到0），一部分新增的购买力就成为商业银行的资金来源。

　　二、国债具有铸币税的功能

　　上面谈到，货币发行收入包括中央银行创造基础货币和商业银行创造派生存款所形成的收入。从中央银行的角度实现铸币税有两条途径：一是中央银行直接掌握基础货币；二是要求商业银行缴纳存款准备金（因此，多数国家对存款准备金是不支付利息的）。从财政的角度实现铸币税，在理论上也有两条途径：一是向中央银行借款和透支；二是向商业银行借款。借款可以采取直接借贷，也可以采取间接借贷。

　　由于中央银行在控制通货膨胀方面的特殊作用，各国政府都非常强调中央银行的独立性。在货币供给方面，为杜绝直接用货币发行来弥补财政赤字，《中华人民共和国中国人民银行法》规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。因此，政府运用货币发行收入在具体操作上，只能采用下列两种方式：一个是中央银行在公开市场上购买国债；一个是允许商业银行直接购买国债。

　　可见，国债既具有弥补财政赤字的功能，又具有铸币税的功能。一部分货币发行可以通过国债的方式实现，即国债货币化，这是中央银行运用公开市场业务调控基础货币的理论基础，也是财政（国债）货币政策必须密切配合的内在原因。

　　上述分析可以得出结论，国债规模不是必然等于财政赤字，国债规模既取决于财政赤字规模及其弥补方式，又取决于货币发行规模及其发行方式。

　　三、货币发行收入应该由财政和中央银行哪一个部门掌握和使用

　　在我国实际部门中有过货币发行收入应该归财政部门掌握使用还是应该归中央银行掌握使用的争论。其实，无论中央银行还是财政部都是政府宏观调控的两大职能部门，既然确定了货币发行收入的性质，无论发行收入归哪一个部门使用，都不会改变它是货币信用化制度下的政府首要收入来源的性质。究竟归中央银行还是财政部使用，则应取决于政府宏观调控的需要。

　　中国改革开放后到1998年，在宏观经济层面上面临的主要压力一直是通货膨胀，这使得货币政策成为宏观调控的主要手段。中央银行集中掌握着货币发行权、贷款规模分配权、中央银行贷款权和基准利率等货币政策工具。在资金来源上，中央银行拥有基础货币发行和商业银行缴纳的存款准备金。这期间，在政府资金来源（即货币发行收入）的使用上，中央银行与财政的关系也发生了变化。在1995年以前，财政部门一直延续计划经济的作法，通过向中央银行透支和借款弥补财政赤字，截至1993年底，中央财政向人民银行的借款达到1688.7亿元，占中央银行当年资产的13%，中央财政与人民银行通过直接借贷的方式共同占有使用发行收入。从1994年开始到1995年，随着存款准备金率下调中央银行直接掌握的资金来源减少，人民银行逐渐停止了向财政提供借款和透支，同时不直接购买、包销政府债券。从形式上看，货币发行收入由中央财政与人民银行共同使用，转向由中央银行一家拥有。但实际上，《中国人民银行法》还规定，中央银行可以在国债市场上进行公开业务操作，以保证国债的流动性。这意味着，中央财政与人民银行之间的资金联系由计划经济条件下的直接方式转向市场经济条件下的间接方式。

　　从那时开始，尤其是在1998年之后，在经济运行的主要矛盾由通货膨胀转为通货紧缩，积极的财政政策与国债政策成为扩大内需的主要宏观调控手段的背景下，我国国债市场和国债规模迅速发展。1998年当年增发建设国债1000亿元，到2002年共发行建设国债6600亿元，国债发行总规模也从1997年的2476亿元迅速增加到2002年的5934亿元。与此同时，中央银行公开市场业务的发展突飞猛进。1998年央行公开市场业务累计交易量为2827亿元，2001年达到16781亿元，增长了4.9倍。1999年，通过公开市场业务投放的基础货币占当年新增基础货币的52%。人民银行的货币发行与中央财政收入通过公开市场业务建立起了间接的资金通道。

　　可见，无论实践中有何争论，货币发行收入一直是由中央财政和人民银行共享的资金来源，它在两个政府部门之间的分配比例及实现方式则取决于经济管理体制和宏观调控模式。

　　本文的讨论旨在说明国债具有财政和金融的双重职能，希望能够为国债规模的确定和国债政策的制定提供一个理论依据。

作者介绍：郭红玉　对外经济贸易大学金融学院金融系