广州市养老保险存在的问题及对策分析

广州市养老保险存在的问题及对策分析

【摘要】近年来，随着广州市逐渐迈入老龄化社会以及广州市民的养老观念加强和转变，社保尤其是其中的养老保险越来越受人关注。市民的养老问题，养老保险在解决市民养老资金中扮演着异常重要的角色，养老保险的缴纳、转移、领取等环节存在着很多的问题。如何清晰地了解养老保险所存在的问题，如何针对性地解决这些问题已经成为市民热切讨论，政府部门高度重视，维护社会稳定和谐，促进城市持续发展的关键。本文对如何解决广州市养老保险存在的问题进行了探讨，希望能够为老有所依、老有所养这个大同目标贡献一点绵力。

【关键词】广州市 老龄化 养老 养老保险

目录

一、

二、

三、 广州市养老现状概述........................................... 3 广州市养老保险............................................... 3 养老保险存在问题............................................. 5

（一）养老保险计算复杂 .......................................... 5

（二）单位未按员工工资水平足额购买社保 ....................... 5

（一）广州养老保险金清偿能力不足 ................................ 6

四、相关解决方案 .................................................. 8

（一）针对交不足，加大处罚力度 ................................ 8

（二）市民应提高养老意识，提高购买养老保险的意识 ................ 9

（三）多渠道筹集广州养老保险改革的转制成本 ...................... 9

（四）养老保险基金治理市场化、规范化 ........................... 11

一、 广州市养老现状概述

老龄社会是指老年人口占总人口达到或超过一定的比例的人口结构模型。按照联合国的传统标准是一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，新标准是65岁老人占总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会。

中国式养老是指中国步入老龄化社会后，国家和个人面临的种种养老问题。截至2008年底，全国老年人口已经增至1.69亿，现正以年均近1000万的增幅“跑步前进”。目前我国人口老龄化呈持续加剧之势，到本世纪中叶，老年人口将从现在9个人中有一个发展到3个人中就有一个，且高龄化“空巢”化日益严重。广州是全国重点大城市，人口密集，据广州市统计局公布的《广州市2005年全国1％人口抽样调查主要数据公报》显示，65岁及以上老人占了人口比例

7.56%（图1-1）。据广州市老龄委提供的数据，截至2008年，广州市老年人口(60岁以上)已达107.5万人，占全市总人口的13.8%，其中有14万是独居、空巢老人。这个数量还在以每年4%的速度增长，也即，广州每年都会增加4万以上60岁老人。直到20世纪90年代，传统的家庭养老依然是中国主要的养老形式。然而，随着社会经济现代化、家庭小型化以及现代人口结构的转变，在城市，一对独生子女夫妇要肩负赡养四名老人的责任，已是不争的事实，单靠家庭已经不能很好地解决养老问题。

图 1-1 广州市2005年全国1％人口抽样调查主要数据分析

二、 广州市养老保险

养老保险是目前社会上解决居民养老资金的一个重要渠道。养老保险是社会

保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一。所谓养老保险（或养老保险制度）是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的，是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。一般具有以下几个特点：①由国家立法，强制实行，企业单位和个人都必须参加，符合养老条件的人，可向社会保险部门领取养老金；②养老保险费用来源，一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担，并实现广泛的社会互济；③养老保险具有社会性，影响很大，享受人多且时间较长，费用支出庞大，因此，必须设置专门机构，实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

目前我国养老保险体制改革的政策取向是由现收现付制逐步向部分积累制过渡，但是广州养老保险资金的筹集与支出之间存在着巨大的资金缺口，严重制约了养老保险体制改革的进程。目前省级养老保险金缺口约占省级全部财政收入的2.5％—3％。广州养老保险金面临严重的流动性困难，地方财政不得不用养老保险金的个人账户资金和税收收入来弥补目前养老保险金的资金缺口，这就造成“统账结合”的改革模式中个人账户的普遍空账。即使如此，养老保险金筹集仍是入不敷出，中心财政不得不进行拨款予以解决，以保持地方财政和社会的稳定。可以说，养老保险金流动性困难是当前养老保险体制改革面临的最紧迫的问题。

广州养老保险金流动性困难，个人账户的普遍虚账和空账，养老保险覆盖面窄造成了养老保险的固态化。改革开放以前我国实行国有企业统包的养老保险体制，职工的工作变动，其养老保险会由新的企业承担，职工个人不因工作的变动而蒙受损失，养老保险不构成劳动力流动的障碍。随着改革开放的不断深化，所有制逐渐实现了多元化，要求劳动力市场化以实现要素的合理配置。而非国有经济、私营企业和三资企业职工的养老保险体制尚未建立，国有企业职工的养老保险不能随受保障主体的流动而流动，养老保险呈现固态化特征，造成国有企业和政府机关的下岗分流人员不愿到非国有经济部门工作。同时由于国有企事业单位职工养老保险没有个人账户积累，政府也没有对这部分资金作出安排，使得国有

企事业单位下岗分流人员的劳动力成本明显高于农民工，非国有经济部门宁可雇佣农民工也不愿意雇佣国有企事业单位的下岗分流人员。面对国有企事业单位下岗分流人员不断增加和农民工大量进城的矛盾，政府不得不对劳动力市场进行干预，如北京市政府规定2001年外地务工人员在总量上不得超过95万人，而且附加了一些条件和繁琐的手续；广东省也出台了类似的措施。政府的干预进一步扭曲劳动力市场，加剧了市场分割，不利于劳动力市场的健康发展。

三、 养老保险存在问题

（一）养老保险计算复杂

过去人退休后，知道自己每个月固定能拿多少退休金，心里有底。但现在的养老保险计算特别复杂，分社会统筹和个人账户两部分，自己退休后能拿多少钱，大家心里没底。相对于在职的人来说，退休人员这十几年来的收入却一直呈下降趋势，对于已退休和没退休的人来说，看到这种情况，都会有一定的担心。

（二）单位未按员工工资水平足额购买社保

单位不足额缴纳社保的情况普遍存在，但打工仔投诉维权的个案却几乎没有。事实上，有的高收入群体即使明知社保不足额，但为了不跟老板翻脸只好睁只眼闭只眼；甚至有打工仔为了眼下多拿点现钱，主动要求公司不买社保的。月入过万的高级工程师，因为退休前单位一直按广州市最低标准（注：2010年为1655元）来缴纳社保，结果原本应有5000多元的退休金“大缩水”，变成只有1000多元。这是一个工程师退休时才发现的，他才知道，多年来单位一直没有按他的实际工资水平缴纳社保费，而是按社保缴费基数的下限（注：即上年度广州市在岗职工月平均工资的60%）交费。

有类似遭遇的还有深圳发展银行的近200名职工。去年深发行的欠缴社保案被媒体广泛报道，该行员工在工作20年后才知道单位一直不足额交社保，欠缴金额少则几万元多则十几万元。

单位少买社保的情况大量存在，但相关投诉和维权几乎为零。尤其是最容易被侵权的高薪阶层来说，向社保部门投诉可能导致丢饭碗，而且由于

目前社保部门的追缴权力不大，投诉了也没什么用，不少人为了保饭碗也只好睁只眼闭只眼。

与不足额缴纳社保大量存在形成鲜明对比的是，进入法院的社保纠纷案件很少甚至基本没有。原因有如下几点：

1.30岁被侵权，退休时才能告。

2008年5月1日实施的《劳动争议调解仲裁法》虽然规定，企业不依法足额购买社保的，劳动者可以提起诉讼。但事实上，广东的法院几乎不受理社保纠纷案件。只有劳动者遭受了损失才能提起诉讼。例如工伤，因单位未足额缴纳而获赔偿减少；再比如养老保险，工作30年退休时发现单位只买了10年，应该领取的养老金受到损失，才能告。也就是说，即使30岁时就知道单位少缴了社保，也要等到30年后退休受到实际损失时才能起诉。

2.法院、劳动仲裁不受理。

目前，根据广东省高级人民法院及广州市中级人民法院发布的指导意见及司法实践，绝大部分劳动仲裁委、法院都认为社保相关问题不属于劳动争议纠纷。因此，社保特别是养老保险的问题，劳动仲裁委及法院都不受理。劳动者只能走行政途径，（到市人保局）投诉用人单位。因为社保缴纳金额的计算非常复杂，即使法院受理了，单位具体要缴多少、补交多少，还是要打回社保管理部门计算，所以法院干脆不受理，直接由社保行政管理部门处理。

3.社保部门拿违规单位没办法。

进入广州市人力资源和社会保障局（下称“市人保局”）投诉渠道劳动纠纷中，投诉最高的是拖欠工资和加班费，社保投诉排名靠后。目前社保部门受理投诉后，只能要求用人单位补办登记或补缴社保费用，对于不缴社保的顶多罚款，罚款额很低，对于不足额缴纳的，除了责令补缴，别无他法，也不能申请法院强制执行。行政部门权力有限、法律威慑力不足，投诉也没什么用，是目前维权案例少的主要原因之一。

（一）广州养老保险金清偿能力不足

养老保险空账问题是非常令人担忧的问题。广州市劳动保障局副局长吴晖向

省人大代表汇报全市职工权益维护情况。记者了解到，广州城镇登记失业率目前为2.39%，是近8年来最低点。同时，养老、失业、医疗、工伤、生育五大保险基金，现在都有节余。不过，全市如做实养老保险个人账户，养老保险基金则缺口64.6亿元，空账率为43.3%。

过去我国职工的养老保险由企业统包，职工个人账户没有养老金的积累，而国务院文件所确定的养老保险体制改革目标是建立一种“统账结合”的部分积累制的养老保险体制，使劳动力市场真正具有流动性。对过去国有企业职工养老保险金的欠账就造成政府资产负债表上的隐性直接负债，构成政府规模巨大的转制成本，目前关于这一成本的统计缺乏统一的口径和标准，各种测算结果之间差距很大。但通过各种测算却可以得到一个明确的结论，即中国养老保险的转制成本非常高。如据世界银行1997年估计，中国养老保险的转制成本高达GDP的46％，如此规模的政府负债，在政府资产负债表中却没有相应的资产予以平衡，使养老保险改革的转制成本悬置，这就造成政府养老保险负债的清偿能力严重不足，成为养老保险和国有企业改革的一大隐患。

当前我国养老保险基金筹集的主要方式是财政筹集、企业筹集和社会筹集各占1/3，企业筹集和社会筹集不足部分由财政弥补的筹资方式。但目前因企业养老保险金遵缴率低，企业筹集只占全部养老金的20%—25%，养老保险金欠缴严重，截至2000年11月欠费10亿元以上的省份有15个，欠费1亿元以上的企业有6家；同时社会筹集的养老保险金只占全部养老保险金筹集额的15%—20%，造成了养老保险资金的筹集严重依靠财政筹集比重高达55%—60%的局面，严重加剧了当前地方财政困难，是形成地方财政风险的重要因素。

当前和未来相当长的时期，我国将面临劳动力供给进一步增加和退休人口进一步增长的双重矛盾。随着社会主义市场经济改革的进一步深化和农村剩余劳动力供给的增加，就业问题将使政府不能够采取提高退休年龄的政策来减小养老保险金支付规模。随着人口老龄化趋势的加剧，估计我国大于60岁的老龄人口的比例将会从1990年的9%上升到2030年的22%，随着赡养率的提高，我国面临的养老保险资金流动性困难将会更加严重。

这是指非国有经济尚未建立职工养老保险，政府扩大养老保险覆盖面的政策收效甚微。对于国有企业而言，职工养老保险是由政府、企业和个人共同建立的，

但对非国有经济而言，政府没有承担其应该承担的责任，企业承担了建立职工养老保险的全部成本，养老保险金只能靠企业和职工个人来积累。在这种条件下，非国有经济建立职工养老保险的成本远远高于通过奖金或红利的方式对职工进行补偿所带来的成本，其建立养老保险体制的动机严重弱化，养老保险覆盖面窄的问题没有得到有效改善。

目前我国的养老保险体制改革缺乏有效的法律保障，养老保险金的筹集、发放和治理混乱，养老保险基金的保值增值能力很低。我国养老金体制改革实行的是属地所有、属地负责的原则，即养老保险的责任主体是各地方政府，这就造成养老保险基金的治理分散化和低效率，养老保险基金的收益率很低甚至为负值，而且养老保险金挤占挪用现象比较普遍。如某省养老基金的收益率尚低于一年期银行存款的利息率，挤占挪用达到养老保险基金的近30%。基金治理的混乱和低效率严重的加剧了养老保险改革过程中的流动性困难。

四、相关解决方案 （一）针对交不足，加大处罚力度

2011年7月1日《社会保险法》（下称“社保法”）实施后，企业将面临严厉的处罚，社保部门的权力也相应加大。

社保法规定，用人单位未按时足额缴纳社保的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处以欠缴数额1~3倍的罚款。例如，一个100人的企业，给每个职工每月少缴纳100元社保，欠缴1年，除了要补交12万元社保外，还可能被判罚36万元，并交滞纳金。

如果企业一直耍赖不交，社保机关可以到该单位银行账户，直接划走应当缴纳的费用，还可以申请法院扣押、查封、拍卖用人单位的财产用以抵缴社会保险费，对违规企业的处理更有力、迅速。

同时，劳动者向社保部门投诉时，可以选择实名或匿名投诉，即使是实名投诉，也可要求社保部门查处单位时，不暴露自己的身份，引文宪法、民法都已经规定行政机关有保护举报人的义务。

除了可以像目前这样向社保部门投诉外，社保法实施后，社保争议将纳入劳

动争议处理范围，明确可以进行劳动仲裁和诉讼。虽然具体操作还有待进一步的司法解释，从而增加劳动者寻求维权的渠道。

（二）市民应提高养老意识，提高购买养老保险的意识

除了法律的作用，劳动者自己也应该转变观念。一些高收入的自由职业者或专业人士，“炒股，投资房产、做生意赚了钱，认为社保没几个钱，自己不用靠社保养老。其实，个人的富有跟社会保险是两码事。哪怕你现在是亿万富翁，怎能确定老了也很有钱？将来如果没钱了没有社保就很麻烦，社会保险会随着物价的升高不断调整，不怕通货膨胀，是基本的保障，定位不一样。

对于正在购买养老保险的劳动者，社保法规定，单位每月必须向劳动者公示缴费明细。如果单位不公示，劳动者也可以到广州市人力资源和社会保障局或其网站，输入自己的身份证号码就可查询社保缴纳情况。养老保险涉及到个人日后的切身利益，应时刻关注并了解自己所拥有的义务和权力。

假如发现单位没有按照足额买社保，劳动者可提供自己的工资存折、工资条等可以证明实际收入的证据到社保机关投诉。

（三）多渠道筹集广州养老保险改革的转制成本

广州养老保险改革所带来的规模巨大的转制成本，作为政府的负债必须在政府的资产负债表中以相应的政府资产或资金收入予以平衡。国家应制定一个中长期财政计划，在若干年内逐步消化和吸收养老保险改革的转制成本，否则随着人口老龄化加剧和赡养率的提高，财政隐性负债将会急剧增加，威胁未来的财政稳固和财政的可持续性。根据国际上养老保险改革的成功经验，支付养老保险的转制成本有三条主要的融资渠道：国有资产转移、征收新的税收、发行国债等。

1.国有资产的转移。国有资产转移所获得的资金数量是国有资产的规模和质量、资本市场的发达程度和资本市场的吸收能力的函数。对于我国而言，完全依靠国有资产转移来满足养老保险改革的转制成本是不恰当的政策选择。国有资产转移收入受到国有资产的规模和质量的限制。国有资产总规模虽然很大，但扣除国有企业负债，国有企业净资产就很小了，而且国有资产的质量比较低，再加上受到资本市场吸收能力的限制。虽然我国目前居民储蓄存款超过6万亿元，但假如发生大规模的资金转移，一些中小银行，甚至是四大国有银行都会出现流动性危机，甚至是清偿能力的危机，改革的政策取向和力度都受到很大的局限。更为

重要的是受到资本市场发达程度的限制，要实现国有资产在转移的过程中不缩水和不引起股市震荡，必须具有发达和完善的资本市场。对于我国而言，要在短期内完善资本市场是不现实的。

即使如此，国有资产的转移仍不失为我国养老保险改革转制成本的一条重要融资渠道，在目前条件下，要实现这一政策目的，就必须转变当前的政策重点，改变把资本市场作为国家解决政府资金困难的工具这一现状，不要寄希望于资本市场成为拯救企业的工具，成为支持企业转制的主要手段，或成为企业进行永久融资的工具。

2.在继续实行财政收入增量3%转入养老保险基金政策的同时，开征新税种或提高某些税收的税率。政府可以运用政府的强制力增加新的税收以平衡养老保险改革的转制成本，但这些税收不应成为政府对在职职工的养老保险的未来承诺，不应与纳税人的未来利益挂钩，而只是用于对养老保险转制成本的消化和吸收，否则政府的隐性直接负债将会剧增，而缺乏必要的资金来源。在税种的选择上要坚持税收中性的原则，主要选择具有累进性特征的税种。开征社会保障税。征收社会保障税支付养老保险金是国际上通行的办法，这样可使所有工薪收入的职工和用人单位都成为社会保障税的纳税人，以保持养老保险金的流动性。开征资本利得税。资本市场的完善和发展在于制定完善的政策法规，增强市场的透明度，降低市场的投机倾向，增强资本市场的投资功能。资本利得税在目前我国个人收入难于统计的条件下，是体现累进税制优点的一个比较好的税种，应把资本利得税列入养老保险改革转制成本的平衡项。完善资本市场不应以免征资本利得税为代价，同时资本利得税的征税成本较低，可以通过证券交易所代扣代缴的方式实现，具有现实的经济理性。开征遗产税。遗产税也是体现个人收入累进税制特点、体现社会公平的税种，也是平衡养老保险改革转制成本的一个合适的税种。随着人均收入的提高和收入分配集中化倾向的加剧，遗产税将成为平衡养老保险负债的一个重要的平衡税目。现在重要的问题是如何通过合理确定征收方案降低税收成本的问题，使征收遗产税具有合理的经济理性。银行存款利息税的税率改为累进税率。银行存款实行实名制和银行间实现联网为实现利息所得税从固定税率向累进税率转变创造了条件，要选择适当时机对银行存款利息征收累进利息所得税。

3.发行非凡国债。发行长期的非凡国债是政府支付养老保险转制成本的又一条可行的筹资渠道。智利的经验表明，通过制定恰当的政策，非凡国债相当大部分由养老保险基金持有，既可以使养老保险转制平稳过渡，减小震荡，使转制的成本最小化，又可以从体制上改变政府治理养老保险基金的低效率和养老保险基金的挤占挪用问题。

广州养老保险需求是无限的，而资金筹集的水平是有限的，是一定时期经济发展水平、人均收入水平、就业率、赡养率的函数。养老保险水平应保持在一个合理的区间：其最低应高于职工退休后生存的需要，最高应低于劳动力的边际收益。养老保险水平高于劳动力的边际收益，将对劳动效率产生抑制作用。目前体现劳动力边际收益的最佳指标是人均收入水平，而不是工资水平，所以养老保险统筹部分应与人均收入挂钩，确定一个合理的替代率，而不是目前所实行的与工资挂钩的政策。同时，要实行区别对待的原则。随着改革开放和市场经济的发展，经济发展水平和人均收入水平在地区间事实上存在巨大的差异，不同地区的养老保险金的水平应与该地区的人均收入水平相一致。如上海2000年人均国民收入已经超过了4000美元，人均收入超过了1万元，其养老保险水平就应与地区人均收入水平保持一致而高于其他地区。

（四）养老保险基金治理市场化、规范化

我国养老保险体制改革所面临的流动性困难和清偿能力不足，一方面是资金的筹集不足，另一方面则是治理的问题。当前养老保险改革的政策取向是逐步向“统账结合”的部分积累制过渡，基金治理市场化是养老保险改革的内在要求，否则，提高养老保险基金的收益率，实现基金的保值增值，实现基金积累的目的将难以达到，个人账户仍将是空账、虚账，“统账结合”的改革目标将会落空。长期的实践表明，基金治理是一个市场化要求非常高的项目，政府不具备直接治理基金的能力，政府治理养老保险基金会造成基金的浪费和低效率。基金治理应建立在部门利益和个人利益之上，不应由政府部门直接治理基金，在基金治理过程中再一次形成既得利益部门，然后形成改革的阻力。目前而言，基金治理市场化的成本是最低的，改革时机也是最佳的，应不失时机地积极推动基金市场化治理。

1.分别成立中心级养老保险基金和地方级养老保险基金。广州养老保险体制

改革不可避免涉及地方间利益转移，为了体现各地方利益，应同时成立中心级和地方级养老保险基金，把中心企业的国有股转移收入以及中心级税收收入转移到国家养老保险基金，各地方所有企业转移收入和地方税收收入的大部分转入地方养老保险基金，小部分转入国家养老保险基金，以增强中心转移支付的规模和能力。中心级保险基金由国家养老保险基金治理委员会治理，地方级基金由统一的地方养老保险基金治理委员会治理，由专业的基金公司经营。地方基金治理委员会成员由各地方政府派代表担任委员会理事，委员会在基金的治理中行使董事会职能，理事投票权的大小以其所代表的基金份额确定，以充分体现地方利益。由治理委员会聘任专业的基金公司进行治理，成立由有关专家组成的监事会，负责监督基金运作的合法性、合规性，这样既能在基金治理中体现地方利益，又能克服基金分散治理的低效率，使基金经营真正实现市场化，实现基金的保值、增值和基金的积累。

2.专业公司的选择上应给予外国公司或共同基金以国民待遇。国外的共同基金或保险公司有着专业经验和雄厚的资金实力，有利于养老保险基金的规范运作和风险分散，有利于减小财政对基金最低收益率担保所带来的财政或有负债规模。同时，随着我国加入WTO，金融服务领域开放进程将会加快。在这种条件下，与其被动地等待外国公司的进入，不如主动地制定政策，答应其进入国内市场，降低对国内金融市场的冲击。

3.基金细分。广州养老保险基金的巨大规模使其足以对资本市场产生严重的冲击，可以采取基金细分的原则把养老保险基金分成若干个小规模基金，每个专业公司或共同基金只被答应经营其中一支，经营的分散化机制可以减轻市场的投机压力，又能有效地降低财政所承担的风险。

4.逐步实现中心对地方养老保险金转移支付规范化。由于当前广州养老保险采取的是属地原则，中心对地方的转移支付涉及地方间利益的转移。中心政府应明确制定养老保险金转移支付标准和程序，保证转移支付公开、公正、公平，保证转移支付的效率。同时，可以有效地抑制在养老保险基金筹集时地方政府的道德风险。

广州养老保险改革涉及中心、地方、企业和每一个职工的利益，关系到劳动力市场化改革的成败，关系到国有企业改革的成败，关系到财政的稳固和财政的

可持续性，必须采取措施尽快改革和完善我国养老保险体制，这是建立社会主义市场经济体制的本质要求。一方面，要通过多渠道筹集资金、压缩养老保险金支出水平，改变当前养老保险基金改革过程中存在的流动性不足和清偿能力不足的问题，其中加大筹集资金的力度是当前工作的重点。另一方面，也可以说是更重要的一方面是实现广州养老保险基金运作的市场化。只有这样，养老保险体制改革才能走向成功。