中国官员财产公示制度之完善与转型_郑祎楠

2014年01

月

中国官员财产公示制度之完善与转型

郑祎楠

（浙江工商大学浙江

杭州310018）

摘要：自1766年瑞典首开官员财产公示之先至今，世界上建立官员财产公示制度的国家已达97个。曾是世界上最腐败国家的菲

律宾60年代开始财产公示后已成为世界上最清廉国家之一，俄罗斯也经过三年努力终于在2013年5月7日发布法案，禁止政府官员及其配偶子女拥有国外银行账户和有价证券。财产公示并不能保证药到病除、一劳永逸，但却是中国法治路上必需的助推剂，是人心之所向、大势之所趋。然而2009年以来我国多处财产公示试点几乎都以失败告终，公务员考录比例、裸官密度却不断升高，财产公示制度已亟待二度蓄力。为此，本文总结过去4年经验，从法律完善、改革动力、社会基础、配套措施四方面进行二度探索，助力走好财产公示这一小步，中国法治道路的一大步。

关键词：法治中国；财产公示；“两”高；制度破冰中图分类号：D25文献标志码：A文章编号：1003-949X（2014）-01-0060-03

一、畸高的现实呼唤财产公示制度

10年前国家公务员报考人数12.5万，录取比例15:1，自2004年、2005年之后，招考录取比例一直高居50:1～60:1之间，而2013年，专家预测年公务员报考人数将达到空前的200万，招录比例或将达到90:1。过高的考录比例隐藏着巨大的隐患。去除中国崇尚安定的文化风俗、公务员工资收入稳定等现实因素，这一比例仍然太高，不得不说很大程度上是灰色收入的现实体现。某种程度上，反腐体制的健全与否已不仅仅关系到现任官员的廉洁程度，更影响到未来一代的职业选择与价值取向。

2013年两会上，全国人大代表、著名反腐专家、中共中央党校教授林喆曝光，中国目前有118万官员配偶和子女在国外定居。即平均每个省都有将近4万裸官，按照全国2000多个市县来算，每个市县也有50多人。裸官问题之所以引起社会关注，就因为这些人“赤条条来回无牵挂”，在国内当官能捞就捞，能贪就贪，一看风头不对，就脚底下抹油溜之大吉，跑到外国。此外，据披露，近30年约有4000贪官人均席卷约1亿元赃款外逃，足以匹敌一个发展中国家一年的GDP，而这仅仅是冰山一角。[1]

更关乎着政两“高”问题关乎的不仅仅是官员的廉洁程度，府的威信、法律的威严。而它折射出的也不仅仅是恐怖的数据，更是中国法治路上最重要也最艰难的一步———财产公示。

二、财产公示制度的实践困境

许多地区试点开展官员财产公示。首先是全国2009年开始，

官员财产公示先河的新疆阿勒泰，到“最彻底公开模式”的湖南浏阳，再到制度破冰、地方探索样本的浙江慈溪、宁夏银川、重庆江北等等。然而三四年过后，无论早期的高调启动者，还是后期的跃跃欲试者，近几年兴起的官员财产公示探索浪潮，都在实践中走向了不同却又相似的道路。

上图为近年来各地官员财产公示试点情况，选取五个关注度较高的地区进行分析，结合总体情况得出以下三点问题。

1、公示财产的官员级别低

财产公示对象大多是从基层政府开始的，如浙江慈溪、四川高县、湖南浏阳和湘潭所辖的湘乡、江西黎川均为县级党政部门，只有重庆提到了省级层面，而就所公示的级别来看,则大多集中在乡科级干部和县处级干部。

2、公示财产的范围窄

慈溪实行的是“有限公示”原则，规定得较为全面。任副局（镇）以上领导干部不仅公布其基本收入情况，而且干部未成年子女名下的房产、拥有的私家车等大宗财产以及官员亲属的从业、子女就学等情况都需要详细公布，但却只在本单位公告栏上公告3天即撤下了。新疆阿勒泰地区则采用了“两本账”方式，一本是向社会公众公开的，主要包括工资、补贴、奖金、本人及其近亲属接受礼金等内容；另一本则是秘密申报表，主要是官员历年来详细财产情况，包括大额动产、不动产交易、购置、租赁收入情况及资金来源等，而这一部分是不予公开的。此外，四川高县的做法是在财产情况栏上，填写住房套数、地点、面积等。在债权、债务栏填写总额以及产生说明。在收入情况栏，要求填写月收入、工资、奖金和其他收入。

总体上讲几个地区财产公示具体对象虽不尽相同，但是大都局限于个人财产、部分财产。前文已经阐述了财产公示的核心不在于申报是否准确而在于事后民众与媒体监督。既然要公开就全部公开，片面公开不仅使舆论监督无法起到应有作用更加剧民众不信任感。

3、公示财产的方式单一

各国财产公开方式主要有两种：一是确定公开，即申报材料通过党报、国报、网络等形式公开；二是推定公开，是指法律规定通过一定程序可查询。而除了当时(现已转向)新疆阿勒泰是将当地1054名干部的财产申报状况放在阿勒泰地区廉政网上即确定公开外。其他的大都局限于党政内网，如浙江慈溪是将全市700余名现任副局(镇)以上领导干部的财产申报情况放入各单位

（一）财产公示限定过多

2014-1-14收稿日期：作者简介：郑祎楠，浙江工商大学，研究方向：干部队伍建设。

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2014年第01期（总第424期）

各地官员财产公示情况表

地点

始于

对象

公示内容

公示方法

（下半月）2014年01月

后续

新疆阿

2009.1

勒泰

浙江慈

2009.2溪

湖南浏

2009.9阳

湘乡市2009.11

安徽庐

2011.8

江县

1月公开了55名新提拔的副县级官员，2月一是工资；二是各类奖金、津贴、补贴及福利费；三是历年来从通过媒体和当阿勒泰纪委书又公开了阿勒泰地委事咨询、讲学、写作、审稿、书画等全部劳务所得；四是申报人及地的阿勒泰地记吴伟平在管理的全体县（处）级其父母、配偶、子女接受申报人行使职权有关系的单位和个人区廉政公署公09年8月去干部和部分科级干部，赠送的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况。示世后再无下文共千人

所有现职副局（科）级09年12月、10

在本单位的政

房产与私家车等大宗财产、干部未成年子女名下的以上领导干部和国有工资收入，年1月新一轮

务公开栏张贴

企业负责人，共700房产以及官员亲属的从业、子女就学公示。对象、内

3天

多人容有所扩大

个人及家庭年度收入情况、个人财产情况(含配偶、未成年及共

2010年7月

同生活的父母、子女名下)、其他财产收入情况等。在年收入情在浏阳党风廉

进行了第二轮

况一栏，除工资外，要求将各类奖金、津贴、补贴及福利费、从事政网公示3

75名拟提拔干部公示。但范围咨询、讲学、写作、审稿、书画等工作的劳动收入、婚丧喜庆等其天，后即被撤

影响力明显不

他收入均进行说明。个人财产情况一栏则要求填写住房情况、下。

如第一轮。

商铺、写字楼、私车情况等。

湘潭廉政网上包括市委、政府、人大、

无下文，没有官员的住房情况，包括：住房套数、住房性质、住房位置、建筑面

公示一个月后政协一把手在内的69

继续或推广。积、房屋价格、产权人姓名与公示人的关系。

被撤下名县（处）级干部

本人及其配偶和共同生活的子女所属的国（境）内外房产、地产

本单位公示和

（含车位）；机动车；配偶、共同生活的子女投资公司、企业、个体

17名新提拔的副科级县政府办公大无下文，没有

工商户情况；有价证券及其他投资性资产；5万以上的银行存

干部楼政务公开栏继续或推广。

款（含现金、外币）；债权；需要申报的其他财产；债务及其他非

公示结合

工资性收入等八项内容。

过程中取证就十分困难。

2.身份信息制度不完善。金融实名制可以说是建立在准确的身份信息之上的，而我国目前对个人身份的验证基本是依靠身份证,这就会带来很大问题,比如很多洗钱犯罪者都是利用假证，再看看“房姐”龚爱爱的四张假身份就知道目前我国连最基本的身份证也不一定能有效验证身份。

3.不动产登记制度不完备、联合管理机制尚未建立，个人信息管理、银行账户制度、外汇管制等配套制度还未很好配合等等。

三、财产公示制度的制度化推进

如最高院胡云腾主任所说：“任务何其艰难，问题何其复杂，

[2]道路何其曲折，功成何其漫远”。没有任何改革是一帆风顺的，

公示栏中公示3天，且只向本单位人员公示，四川高县更是只呈送纪委。

（二）博弈激烈改革后劲难续

财产公示实为公权与私权之博弈，而各地财产公示试点则为博弈之产物。其主要阻力来自于公务员群体，2012年9月，现任阿勒泰地区纪委书记杨振海在接受媒体采访时说：“不再按照原来制度做了。现在，我们按照自治区统一要求来进行官员财产申报。只有申报，没有公示。”浙江慈溪市的官员财产公示制度，虽一直在稳步推进（除参与的对象范围扩大外，公示内容在增加，对不实填报的惩戒方式也有所加强），但也囿于种种原因，仍是采用单位政务公开栏进行公示。而曾被外界称为官员财产公开“最彻底”的湖南浏阳模式，如今已将财产申报移交组织部，纪检和监察部门只负责查处不实申报。湘乡市的实践也暂无下文。根据调查，阿勒泰、浏阳的做法至少已经转向，大多数地方也都刻意转向低调，很多地方纪委面对媒体采访三缄其口，或表示“少说多做”，或以“以后成熟些再联系媒体”作回应。可见阻力之大、博弈之激烈使本来就脆弱的改革更加艰难。

也正因为难才要改革。就上文指出的三点困境，本文分别从法律完善、改革动力、社会基础、配套措施四方面提出四点建议予以化解。

（一）完善立法一级推进

同时首先，提高《刑法》中巨额财产来源不明罪的处罚力度，对拒不申报或不如实申报者予以行政处分。目前司法实践中其追究刑事责任标准为30万元以上，数额过高。其次，虽然2009年2月28日通过的《刑法修正案（七）》，已将巨额财产来源不明罪的最高刑罚从原来的五年有期徒刑提高到十年有期徒刑，但其处罚力度与承认贪污、受贿比较，仍然太小。

其次，根据《政府信息公开条例》实施四年多的经验和暴露出的问题，抓紧制定《政务公开法》并将巨额财产来源不明罪作为财产申报、公示制度的后置程序。国外针对此类问题的处置方式有三种模式：第一种模式为“财产申报制度+巨额财产来源不

（三）匹配金融监管制度缺失

公职人员的财产事务尤其是那些具有投资性的获利行为，涉及到许多复杂情况，如果没有相关的配套制度，就会影响财产公示制度的有效实施，而目前我国金融监管机制尚存在以下问题。

1.金融实名制与大额现金交易报告制度未完全建立。目前我国仅仅基本建立储蓄实名制，其可以有效解决公款私存的现象但却对“黑钱”无能为力，因为这一部分资产是以只有犯罪分子本人才知晓的假名存在银行体系中，所以司法机关在查处的

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明罪”。即财产申报制度作为巨额财产来源不明罪的“前置”制度存在，巨额财产来源不明罪是财产申报制度的刑事司法救济途

[3]

。第二种模径（如泰国、印度、新加坡等国即采用此种立法模式）

1.尽快推行全面实名制。在存款、不动产、其他金融业务、以及通讯工具、网络交易等方面全面推行实名制。同时，要求官员及家属申报登记在他人（单位）名下而由自己使用或实际占有的财产，交给公众监督，以解决普遍存在的官员以亲朋好友或其他人名义登记财产的问题。

2.建立房屋权属异地联网查询系统。据不完全统计，2012年落马的官员98%以上拥有2套房产以上，而80%的房产分散在在全国多地。可见房产与官员腐败之间的“亲密关系”。而房屋权属异地查询系统的建立意味着，同一权属人在不同城市拥有的住房情况将一目了然。这将从根本上改变公职人员不如实申报家庭房产状况的现象，更有利于腐败的预防和发现。

3.完善公职人员国外利益的登记管理。2003年12月10日，中国在《联合国反腐败公约》上签字，世界银行建立了各国财产公示数据库，但世界银行金融市场透明局局长吉恩?佩斯姆称，从未收到过中国提出的协助反腐请求。相反，俄罗斯在三年努力过后，于2013年5月7日发布法案，禁止政府官员及其配偶子女拥有国外银行账户和有价证券。可能我国暂时做不到俄罗斯那样严格，却完全可与海外银行合作，帮助预防灰色财产外流，追回转移到国外的灰色所得。

4.加快建立追回腐败资产的国际合作机制。《联合国反腐败公约》第8章构筑了追回腐败资产的机制。然而我国目前却没有很好的运用它，我们应更主动地做好域内外法律制度的衔接[8]。通过腐败资产的国际追回更加充分地保护国家、集体和公民个人的合法权益,更加有效地打击和制裁腐败犯罪。

四、结语

2013，我们提出了振奋人心的“法治中国”概念，然而，当我们看着各类官员数不清的艳照门，听着司空见惯的腐败案件，不禁要问，我们的法治梦真的能实现吗？法治社会的基础源于政府的良好治理，而政府的良好治理在于一批廉政亲民的官员。我们需要的不仅是远大激情的梦想，更是踏实可感的道路，相信有了完善的立法支持、强大的改革动力、坚实的社会基础和多样化的配套措施，我们一定能走好官员财产公示这极其重要的一步。而财产公示这一小步也终将成为中国法治道路上的一大步。参考文献：

[1]李雪慧.2012年度中国法治蓝皮书［M］.北京:中国检察出版社，2012：23.[2]胡云腾.关于建设法治中国的几点思考［J］.法学研究，2013（2）：10—13.[3]朱卫国.新加坡反腐倡廉制度［J］.人民检察，1997(11)：61.

[4]王世洲.美国预防行政官吏腐败的基本制度［J］.中外法学，1993(4):61—66.

参见费京润.韩国公职人员的财产申报和公开制度［J］.法学杂志，1997(2)：40—41.

[5]马德怀.法治中国建设的关键［J］.法学研究，2013（2）：22—23.[6]刘植荣.财产公示制度是最好的试金［J］.人力资源，2013（6）：45.[7]［美］詹姆斯?麦格雷戈?伯恩斯.民治政府：美国政府与政治［M］.吴爱明，译.北京:中国人民大学出版社，2007：194.

[8]吴高庆.论直接追回腐败资产的国际合作机制［J］.河北法学，2005（11）：77—82.

式为“财产申报制度+自身附带的刑事惩罚”。即财产申报制度作为一种完备的行为规范，不仅提供了赖以遵守的行为模式，而且还提供了相应的刑事法律后果（如美国、英国、法国、澳大利

[4]

亚、韩国、我国台湾地区）。第三种模式则只在刑事法典中规定

巨额财产来源不明罪，在这种模式下，虽然也可以对国家工作人员拥有来源不明巨额财产的行为进行处罚，但由于缺乏相应的“前置”制度，其刑事追究程序的启动常带有偶然性或者偶发性。就我国目前的发展态势而言，笔者认为应当引入第一种模式，即制定《政务公开法》并将巨额财产来源不明罪作为财产申报、公示制度的法定后置程序。通过刑法惩治与行政制度的有效结合，反腐功效将大大提高。

（二）自上而下二级续力

任何公权力规范和约束都应该也只能是自上而下的[5]。韩国于1982年就开始实施财产申报制度,但效果不理想，直到1993年金泳三总统率先从自己开始推行财产公开,才使韩国财产申报制度出现活力。俄罗斯的财产公示制度也是在2008年总统梅德韦杰夫和普京总理联手出台《俄罗斯联邦反腐败法》之后才逐渐出现转机。而其他国家也大都是“由上而下”推行的，先从高级公务员和议员（人大代表）开始，再逐步推广到普通公务员。另外，世界银行报告也显示，在建立公务员财产公示制度的国家里，规定高级公务员必须公示财产的国家占100%，规定内阁成员必须公示财产的国家占93%，规定议员（人大代表）必须公示财产的国家占91%，规定高级司法人员必须公示财产的国家占62%[6]。所谓以身作则，领导带头将财产公示这项制度推行下去的可能性更大。

（三）稳固社会基础三级加速

1.取得公务员群体内部支持。官员财产公开制度的主要阻力来自于公务员群体，要设法通过完善制度建设保护公务员群体的合法利益。首先，完善网络反腐体系，建立及时澄清机制以及乱举报的惩罚措施，保护官员们的合法权益。其次，将财产申报属实程度列为公务员考核事项，一旦他人举报、媒体监督属实，申报人有漏报、虚报的情况予以相应处罚，争取到一部分行正身直官员的支持，得以在官员内部形成一股向外的力量助财产公示有效实施。

2.取得社会大众外部信任。现阶段社会大众对官员财产公示有着极大的矛盾心理。一方面希望以财产公示来制止权力腐败，另一方面又对这种公示怀抱普遍不信任的态度。因此，我们必须在大力宣传的同时对民众提出的质疑、困惑进行及时的解答，使民众能对官员财产公示的性质、目的和具体执行举措有一个更为清晰的认知。

3.建立举报人保护机制，同时借鉴美国经验，设立政府道德办公室（专门负责官员的各类财产申报和公示事项）[7]，使公职人员财产公示制度的推行在官民中达成共识，并形成上下齐动、内外结合的局面。

（四）配套措施跟进四级辅助

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