刘建飞:关于近几年中国外交的反思

回首过去2011年或者更长一点的时间，学术界以及一些社会舆论关于反思中国外交的呼声颇高。基本看法就是，过去几年的中国外交太“软”，尤其是周边外交，集中表现在应对美国战略重心东移、日美同盟加强、南海争端升温等问题上。有论者批评政府对这些挑战应对失当。更有论者主张修正中国的外交战略，放弃韬光养晦方针和不结盟政策，以便更好地应对美日等国的战略围堵，维护国家利益，提升中国的大国地位。那么，到底应当怎样评价近几年的中国外交呢？又该如何看待中国外交目前所面临的挑战？中国应当如何应对？

近几年中国外交的得与失

评价中国外交的得失，首先要看中国外交的主要任务和目标是什么？它是否实现了目标？

外交服务于内政。就是说，中国外交要服务于中国的总体战略或称大战略。中共十六大和十七大都提出中国面临三大历史任务，即“实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展”。完成这三大历史任务需要两个前提条件：一是维持国家安全，即不遭受外敌入侵或被卷入大规模战争；二是保持国内社会政治稳定，不出现大规模的动乱。三大历史任务和两个前提就是中国大战略的基本目标，其中实现现代化是核心，当然要兼顾其他目标。中国外交的任务就是为实现这些大战略目标营造良好的外部条件，其中核心任务是为现代化建设和改革开放营造和平稳定的国际环境。基于此，中国外交的基本取向就是在独立自主的前提下同世界各国和平相处、互利合作。可以说，改革开放30多年来，中国外交是成功的，没有偏离既定的战略方向。

那么，现在是不是到了中国外交应该改变战略方向的时候了呢？肯定不是。因为中国大战略的目标并没有改变。尽管中国经济发展取得了举世瞩目的成就，GDP总量已经跃居世界第二，但是离既定的发展战略目标还相距很远。中国的人均GDP才刚刚超过4000美元，是美国的近1/10，比许多发展中国家还低。即使达到了邓小平当年说的现代化目标——中等发达国家水平，中国还是需要谋发展，因为发达国家也在发展，在向前走。正是基于现代化建设的长期性，邓小平才一再强调“基本路线一百年不变”。既然大战略目标未变，那么中国外交的核心任务也就不应当改变。所以，如果说中国外交有需要反思之处，那也不应当是战略层面的。

有一种观点认为，当今中国所面临的主要任务不再是发展，而是维护安全，因为中国的领土领海权益正受到侵蚀，美日等国正加紧围堵中国，中国的安全形势严重恶化，维护安全已经超越经济发展上升为中国所面临的主要矛盾。这也是反思中国外交战略说的主要论点。

然而，这种观点没有摆正安全与发展之间的关系。任何国家都需要安全，但是，对所有国家来说，都没有绝对的安全。即使作为惟一超级大国的美国，也没有绝对的安全。它试图追求绝对安全，为此维持着超强的军事实力，但是在像“9·11”事件这样的非传统安全威胁面前，也显得力不从心。对像中国这样的发展中国家来说，应当追求的是基本安全，而不是绝对安全。所谓基本安全就是国家核心利益不受威胁。《中国的和平发展》白皮书将中国的国家核心利益界定为六项：“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”[1]

认真评估一下，这六项核心利益都未受到威胁。南海争端虽然涉及领土领海主权问题，但与领土完整和国家主权受到威胁还不是一回事，而且这个问题早已存在。过去30多年，中国未因南海问题而放弃将发展作为第一要务，那么现在有什么理由要改变原有的做法呢？

再看美日围堵中国问题。首先，美日同盟早已存在，但是中国并未因此而丧失发展所必需的和平稳定的外部环境。现在的美日同盟虽有加强，并且针对中国的成分更多了一些，但是同过去相比并没有本质的变化。其次，无论是中美关系还是中日关系，都存在着两重性，既有对抗的一面，也有合作的一面，但合作是主要方面。在安全上，美日对中国崛起都存有戒心，因此要强化对中国的防范、牵制；但是在经济上，中国是美日的最重要伙伴，甚至是利益攸关方。在全球化时代，经济在国家利益中的位置更为重要，特别是在后金融危机时代，美日要复兴经济，更需要中国的合作。此外，在非传统安全、地区安全以及许多全球性事务上，美日也需要中国的合作。正因为如此，才会有中美“积极合作全面关系”和中日“战略互惠关系”。这样两重性的关系，决定美日同盟很难成为针对中国的战争机器，如此，中国的“国家安全”也就不存在现实的威胁。

总而言之，安全超越发展论的立论依据是不充分的，由此引出的对中国外交战略的质疑也是难以成立的。

还有一种观点认为，中国已经成为世界级大国，甚至是坐二望一的世界大国，而大国拥有霸权是天经地义的事情，中国应当理直气壮地同美国分享霸权或争夺霸权。根据这种观点，中国外交战略也应该改变，应以同美国竞争为中心任务，为此，中国要放弃不结盟政策，同那些反美国家结成同盟。

且不说反美同盟能否建立起来，即使建立起来了能否同美国的同盟体系相抗衡，都很值得怀疑，因为这种观点的立论基础就是错误的。其一，中国的综合实力与美国相差甚大，即使想同美国争霸，现在也不是时候。其二，邓小平当年确立不结盟政策，是基于中国的大战略目标和利益，因为结盟必然会受盟友的束缚，导致出现对立面，这肯定不利于营造和平稳定的外部环境。其三，结盟政策不符合时代潮流，美日等国受冷战思维和传统权力政治思维的影响，奉行结盟政策，那是它们的局限，而中国要迎合时代潮流，摈弃作为旧时代产物的结盟政策。其四，至于谋求霸权，那更是与中国的社会主义制度和历史传统不相符。中国只是谋求民族复兴，使国家强盛，同时改善民生，也可以做负责任的大国，但是绝不称霸、争霸。反对霸权主义一直是中国外交的宗旨之一。可见，从争霸论出发来质疑中国外交战略，也是不可取的。

说中国外交是成功的，是就战略层面而言，并不意味着没有值得反思之处。综合媒体和公众的评论，中国外交存在的问题主要表现在这样几个方面：随着中国崛起和利益拓展，特别是海外利益的拓展，中国外交在机制、工作层面也在进行调整、改进，以适应形势需要，但是，给人们的感觉是不尽如人意；随着周边形势的复杂化，特别是南海问题热度剧增，中国在维护海洋权益上似乎力度不够；面对美国战略重心东移，针对中国的战略动作频频，比如加强美日等双边同盟关系、向澳大利亚派驻海军陆战队分遣队、推动TPP谈判，中国的反应好像迟缓，有些无所作为。不过，对上述这些问题，要一分为二地看。国际形势确实变化很快，新问题、新挑战层出不穷，中国外交应当及时做出应对。但是，应对不是盲目地、简单地回应，而是要从自己的战略利益出发进行战略谋划，审时度势，趋利避害，量力而为，顺势而行。而战略谋划需要有个过程，并不是越快越好。在情况没有搞清、利益得失不明的时候，应对慢一些胜过盲目的快，回应的力度软一些好过鲁莽的硬。面对新情况、新挑战，如何又好又快地做出回应，是中国外交面临的重大课题。

当前中国外交面临的挑战更为复杂

近几年学界和舆论界对中国外交的反思，除了对中国外交本身的评价外，还涉及对中国外部环境的认知。实际上，一些论者也正是出于对外部环境的认知，才会有对中国外交的一系列批评，认为中国外交没能适应外部环境变化。这些论者认为，近些年中国外部环境严重恶化，中国发展的战略机遇期已不复存在，因此，中国外交的核心任务不应再是为发展服务，而是维护安全。

问题的焦点是如何审视、评估中国外部环境所面临的新挑战。如果这些挑战真的威胁到了国家核心利益，那么发展的战略机遇期确实也就不存在了。近年来，中国外部环境面临的新情况、新问题、新挑战，主要表现在如下四个方面：

首先是经济上，随着“走出去”战略的实施，中国在同世界各国开展经济合作的同时，也带来经济竞争和摩擦，进而影响中国同各国的关系。就拿中美关系来说，过去两国经济基本上是互补的，两国经济合作构成维系双边总体关系的重要基础；而现在，两国在人民币汇率、知识产权、贸易逆差等问题上争执不断。如何为中国对外开放继续营造良好的外部环境，是中国外交的一项重要任务。

其次是政治上，西方国家并未放弃“西化”、“分化”中国的战略，只是将实施这项战略的重点由政治上打压转为在舆论上抹黑。在国际舆论中，西方仍然处于明显的强势地位。有些西方国家的媒体仍然抱守冷战思维，戴着有色眼镜看中国，将中国发展中出现的一些问题无限放大，并且牵强地同社会制度和意识形态联系起来，企图“妖魔化”中国。而中国的媒体，由于各种原因，国际传播力和影响力还难以满足需求。如何塑造有利于中国特色社会主义事业的国际舆论环境，是一项十分艰巨的任务。

再次是安全上，其中较为突出的是周边安全环境。中国周边一些国家同中国有领土、领海权益等方面的利益纠纷，个别国家出于自己的利益，试图借助西方大国的力量来同中国博弈。此外，朝鲜核问题以及朝鲜半岛南北军事对峙的状况时常引发紧张局势，这种紧张局势经常导致美国借机到中国沿海展示武力，从而使中国的周边安全环境面临风险。如何维护和平稳定的周边安全环境，同时又不使中国的领土、领海权益遭受损失，是中国外部环境建设面临的一个重大课题。

最后是战略上，中国同惟一超级大国美国之间的战略互信一直处于若有若无状态。美国从其霸权战略出发，一直将快速发展的社会主义中国看成是“潜在的战略竞争对手”，在其对华政策中一直含有防范、牵制、遏制的成分。为此，它一方面加大在西太平洋地区的军事力量布署，另一方面加强同其亚洲盟友的关系，并将共同价值观作为同盟的基础。奥巴马政府上台后，美国积极发展同“亚洲民主国家”以及同中国有利益冲突国家的关系，试图利用这些国家来平衡中国在亚洲的影响，协助美国“重返亚洲”。建立并深化中美战略互信将继续是中国外交的一个难题。

这四个方面的挑战是否逆转了中国的外部环境，进而颠覆了战略机遇期的判断呢？应当说没有。理解这一点需要对外部环境做动态的考察。

自改革开放以来，外部环境建设取得了巨大成就，外部环境不断改善。这既得益于伴随着中国特色社会主义事业的发展，中国的综合实力有了飞跃式的提升；也得益于中国在进行内部建设的同时，非常重视外部环境建设。改革开放初期，外部环境建设的主要任务是营造和平稳定的国际安全环境，避免被卷入大规模的战争，以便能集中精力谋发展。冷战结束、苏东剧变后初期，外部环境建设的主要任务是营造良好的国际政治环境，妥善应对西方“西化、分化”战略以及各种政治压力。进入21世纪后，随着中国经济的快速发展、综合实力增强、国际地位提高，中国的国际安全环境和国际政治环境明显改观，中国被迫卷入大规模战争的可能性已经微乎其微，西方对中国施加的各种政治压力也越来越没有效力。特别是，综合国力的提升促使世界各国都更加重视同中国的合作，谋求与中国的互利共赢，从而使得中国的战略空间明显扩大，战略主动性大大增强。所以，就目前来看，中国的外部环境总体上是好的，中国的发展仍然面临“重要战略机遇期”，中国还可以继续集中精力谋发展。

当然，对那些新问题、新挑战，也应当有足够的重视和科学的认知。中国的外部环境建设始终与中国内部发展和核心利益维护紧密联系在一起，长期存在着一些两难的选择，比如加强国防建设与增强大国战略互信、促进祖国统一与维护地区和平、维护国内社会政治稳定与加强对外开放等。上述新问题、新挑战，与过去相比，情况更为复杂，两难的成分更多，应对起来难度更大。

对周边外交及其美国因素的冷思考

近些年中国外部环境更为复杂，在周边显得最为突出，而人们对中国外交最为关注、议论最多的也是周边外交。有论者称，过去中国在周边投入甚多，但收效却不大，大概除了巴基斯坦这个“全天候朋友”外，再也数不出什么“铁哥们”；由于朋友少，所以对美国围堵中国的各种动作，拿不出什么有效应对方略，只是消极防守、疲于应付。此论反映了中国周边形势的复杂变化，以及中国周边外交面临挑战的严峻性，但是，如果以此作为对中国周边外交的评价，则有失公允。

周边外交从属于国家总体外交，即服务于国家的大战略和总体外交战略。周边外交的核心任务是为现代化建设营造和平稳定的周边环境，为中国同周边国家的经济合作创造良好的条件。同总体外交战略一样，周边外交战略也是不树敌、不结盟，争取同所有国家做好邻居、好伙伴。这种战略取向同改革开放之前是不同的。那时，周边外交的主要任务是维护国家安全，中国虽然有几个“铁哥们”，但也有截然的而且时常是更为强大的对手和敌人，中国为维护那么几个“铁哥们”所付出的代价很沉重，而且效果也并不值得称道，有些朋友也不真“铁”。到了20世纪60年代中国同美苏两个超级大国，以及印度这个周边大国同时对抗时期，所谓“铁哥们”也就剩下巴基斯坦，至多再加个缅甸。比较起来，中国目前的周边环境要远远好于过去。首先，中国周边没有截然的对手和敌人，基本安全可以保障。其次，中国同几乎所有周边国家都有很密切的经济合作关系。最后，同中国有领土领海纠纷的国家正逐渐减少，而且纠纷一直保持在可控的范围内，不至于引发军事冲突和战争。

现在周边形势变得更复杂，周边外交面临的挑战更严峻，主要是美国因素的作用，即美国“重返东亚”并趋向于将中国作为主要战略竞争对手。美国因素导致几个后果：第一，周边一些大国，比如印度、日本，本来就同中国有地缘战略上的矛盾和竞争，于是想利用美国因素来增强自己的竞争优势；第二，一些同中国有领土领海纠纷的国家，如越南、菲律宾，试图借美国之力来牵制中国，以获取更大的利益；第三，一些对中国崛起有疑虑的国家，如新加坡，担心中国崛起后会给它们带来安全威胁，于是试图寻求美国的安全保护；第四，有些国家长期受到美国的政治打压，如缅甸，也乐得趁美国拉拢之机，缓和同美国的矛盾。总之，周边国家出于这样那样的目的和利益，或多或少地都想利用美国因素。