发达国家水环境技术管理体系简介_赵霞

Research and Discussion 发达国家水环境技术管理体系简介

□ 文/赵 霞 住房和城乡建设部标准定额研究所 DOI:10.13924/j.cnki.cecs.2015.09.025

解决水污染问题不仅应从发展清洁能源生产，从源头消除污染负荷，还应从污染治理的整个过程加强治理；同时应加强法规建设，污染控制设施建设，在研究解决其相关总体战略、科学技术问题、工程设施建设问题的同时，还必须做好相关技术的标准化建设工作。本文总结概括了发达国家的先进经验，分析不同国家水环境技术及法律体系的优缺点，对美国、欧盟、英国、德国和日本等发达国家的城市水环境技术管理体系进行了梳理，希望为优化我国的城市水环境整治技术管理模式有所借鉴。

1.2欧盟水法体系

欧盟的水法体系分三级， 欧盟水法、 成员国水法和地方（城市）法规条例。欧盟水法是整个欧盟（包括成员国）关于水的纲领性大法，成员国必须制定和颁布符合联盟水法的国家法律文件，地区（城市）则根据欧盟和国家水法制定实施细则和条例。

欧盟水法是完整的法律体系，主要包括基本法、专门法、环境保护法和监测法以及渗透在其中的相关管理法规。

第一，基本法。欧盟“水框架指令”和成员国水法是关于水的基本法律，具有一般的指导意义，是其他相关法律

1 欧盟水资源管理体系

1.1欧盟水资源管理政策历史背景

根据资料显示，欧盟水资源管理政策先后经历了3个阶段（见表1），分别为：（1）水质标准阶段（20世纪70～80年代）：控制水中危险物质；（2）排污限制阶段（20世纪90年代初）：水资源管理政策与其他领域政策结合；（3）综合管理阶段（20世纪90年代末）：强调水质标准与排放标准的统一。

制定的依据。

第二，专门法。地表水法、地下水法、水质标准法、洗浴法、鱼类用水法、贝类用水法等属于水的专门用途法。

第三，环境保护法。环境法、废水法等是保护环境、生态平衡和水质的法律。分为质量保护和数量保护两类。生态保护和化学保护属于质量保护；地表水（河流、湖泊、沿海等）和地下水的数量和水量属于数量保护。

第四，监测法。监测法是从技术角度检测和监测水体质量和数量的法律法规。

表1 欧洲水法的年代表

第一浪潮

基于水质目标（water quality objectives：WQO）1975 1980 第二浪潮

基于排放限值方法（emission limit value approach：ELV）1991 1996 1998 第三浪潮综合治理2000

水框架指令（WFD）

城市废水处理指令、硝酸盐指令污染综合防治指令（IPPC）新饮用水指令地表水指令饮用水指令

1.3欧盟水框架指令

水框架指令（Water Frame Directive 2000/60/EC，简称WFD 指令）是欧盟水资源管理的主要规则体系，提出建立一套完整的水环境质量标准和排放标准的“结合方法 ( combined approach)”。为保护欧洲内陆地表水、地下水、过渡性水域和沿海水域建立了一个有效的管理框架，水框架指令的核心是流域综合管理计划，目标为2015年成员国内水体实现良好的生态和化学地位。各成员国需根据指令的目标和要求在规定的期限内转化成国内法律，指令的对象是成员国而不是成员国内的个人。指令将直接在成员国内强制执行。成员国必须每6年制订一次流域管理规划与行动计划。

WFD 执行时间表（见表2）：（http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/info/timetable_en.htm）

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表2 水框架指令执行时间表

时间 2000 2003

目标

水框架指令生效

水框架指令转化为成员国国内法；划分流域，确定区域和建立管理机构流域特征：环境压力，影响及经济分析建立监测系统，公众参与制定流域管理计划草案确立流域管理计划和方案水价格政策落实执行方案实现环境目标第一个管理周期结束

第二个流域管理计划和洪水风险管理计划实施

第二个管理周期结束

第三个管理周期结束，制定达到目标的最终期限

准，提供有关技术咨询服务等。

3. 英国水资源管理的特点

①以流域为基础的水资源统一管理。这一层次主要是政府行为。

②以私有企业为主体的水务一体化经营与管理。这主要是市场行为。

③公民参与水管理机制的完善。

④政府水资源管理的资金充裕，来源稳定。1.4.2法国水资源管理体系1. 法国水资源管理法律框架及模式

法国水资源管理主要法律依据为欧盟水框架指令、《水法》。有关水资源管理的法律法规还有《民法》《刑法》《公共卫生法》《国家财产法》《公共水道和内陆通航法》等法规。

2. 法国水资源管理机构、职能

法国水资源的行政管理属于国家的职责，水资源管理业务属于环境部的职能范围。

法国水管理机构设置主要分为国家级、流域级、地方级等几个层次。

2004 2006 2008 2009 2010 2012 2015

2021 2027

1.4 欧盟国家国内水资源管理体系1.4.1英国水资源管理体系1. 英国水资源管理法律框架及模式

英国水资源管理主要法律依据为欧盟水框架指令、《水法》以及相关环境保护法规。英国水资源的管理模式是采用以流域为基础的水资源统一管理，目前实行的是中央对水资源的按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。

2. 英国水资源管理机构、职能

中央政府水资源管理部门主要有国家环境署（EPA）、饮用水监督委员会（DWI）、水服务办公室（OFWAT）、水事矛盾仲裁委员会。

（1）国家环境署，其主要职责是制定和执行环境标准。发放取水和排污许可证、实行水权分配、污水摊放和河流水质控制、进行相关法律解释等。

（2）水服务办公室主要是通过控制水公司上限收入等手段对供水企业进行宏观经济调控并监督供水公司履行法定职责。同时，制定合理的水价来保护供水公司和用水户的合法权益。

（3）环境、运输和区域部的饮用水监督委员会则代表政府提出饮用水的水质参数，制定饮用水水质政策和检测标

（1）国家级的政府机构主要有环境部、农业部、设备部(建设、交通) 等。

①环境部：法国水管理的统管部门，负责监督执行水法规与政策：分析、监测水污染状况，制定国家标准等。环境部设有环境处，主要执行国家有关法规，监督水资源管理，与流域水管理局合作并提供建议等。

②农业部：主要负责农业及村镇的供水、农田灌溉和农业污水处理等。

③设备部：职责主要是防洪。

（2）流域水资源管理。其职能主要包括制定发布水资源管理政策、批准流域规划、审查工程投资预算、监督项目的实施等。

（3）市政水务管理。法国的水务管理是在市镇范围内实现。法国法律规定供水和污水处理是地方政府的责任。法国流域水管局一般不拥有地产、水利资产和水权，它们均归市镇。

3. 法国水资源管理的主要特点

（1）明晰的水资源分权管理及职能分配（2）注重以法制手段来规范水资源管理（3）以市场手段优化配置水资源（4）水资源管理决策民主化

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Research and Discussion （5）注重流域水质水量的综合管理1.4.3德国水资源管理体系1. 德国水资源管理法律框架及模式

德国水资源管理主要法律依据为欧盟水框架指令、《联邦水法》。

德国水资源形成了联邦政府、地方政府和社会组织相互合作、互为补充的水资源可持续管理体制。在国家层面上由联邦环境部主要负责水资源管理相关事宜。在联邦法律框架下，各联邦州和市政府被赋予了较大的自主管理权。

2. 德国水资源管理机构、职能

德国是由环境保护部门对供水（水量、水质）排水（污水处理）实行统一管理。

具体由中央和地方分为四级进行管理：

第一级，国家级，主要是进行宏观领导与管理，负责制定有关法律、法规及政策，目前已制定有《国家水务法》 ，该法在用水、排水、污水处理等方面规定了一个框架和基本原则；

第二级，联邦各州，它们根据 《国家水务法》 的基本原则，结合本州情况做出详细的规定， 作为各州的实施细则颁布执行；

第三级，各州的地方水务部门，其职责就是贯彻国家法律法规，负责本地区污水处理和供水管理；

第四级，各类水务协会，这些协会有着明确的具体任务，负责区域内的流域供水和污水处理。

3. 德国水资源管理特点（1）依法治水

德国严格执行《水资源管理法》,严格依法治水。水资源管理法对水资源管理和保护的规定详尽到具体技术细节, 体现可操作性、实用性和长效性的特点。

德国设立环保警察，隶属联邦内政部。环保警察专业性强，成为环保警察都要经过一年半的专业训练。其任务是：从化学毒剂外泄到不卫生食品的销售，从鱼类死亡、垃圾箱冒烟到废油渗漏或废气聚集成雾等，都属于他们的管理范围。环保警察行动迅速，他们通过实地查勘和遥测等手段掌握环境污染情况。发现污染源，立马采取有效措施，将污染点控制在最小范围内。

（2）经济护水

德国政府保护水资源的主要经济手段包括：适当提高自来水价格、收取污水排放费以及对私营污水处理企业减税等。

经济杠杆是水资源管理的重要手段，适当提高水价，能够促进节水。德国于 1976 年制定并实施《排污费法》，1994年重新进行修订。所有的工业点、源废水、污水，在排放到污水处理厂之前，必须经过处理后才能排出，并按排放量和处理程度交纳排污费。

（3）流域管水

德国水资源管理第三个手段是与邻国紧密合作。因为德国境内许多河流与别国相连接，水资源与邻国共享。要保护好水资源，离不开国际间的合作。

（4）全民节水

1) 营造一个全社会节约用水的氛围，提高全体公民节约用水的意识，保护生态环境和水资源的意识。

2) 完善立法，加强执法。通过政策、法规、经济手段等方面的措施，减少污染、促进节水，并严格执法。

3) 大力推广节水新技术，广泛采用各种节水设施全方位节水。

4) 发展节水灌溉，减少农业用水量和面源污染。1.5欧盟水资源管理特点

欧盟是以水质量标准为目标，根据水质量目标和 BAT 技术，制定水污染物的排放标准及排放总量；污染控制以综合污染控制为主，制定基于BAT 技术的工业污染的综合污染预防与控制标准，并推行排污许可证制度；针对具有毒性、持久性和生物蓄积性危险物质制定排放标准。

2 美国水资源管理体系

2.1美国水资源管理政策历史背景

1948年，美国国会通过《联邦水污染控制法》作为美国水环境标准制定和实施的最初法律。1972年通过《清洁水法》，采用以污染控制技术为基础的排放限值和水质标准相结合的管理方法。通过“国家消除污染排放制度”中的许可规定[ National Pollution Discharge Elimination System，简称(NPDES) permit ]，建立了一个由联邦政府制定基本政策和排放限值，并由州政府实施的管理体制。1972年、1981年对《清洁水法》进行修正，分别提出基于最佳实用技术的排放标准（BPT-best practicable control technology），基于最佳现有技术的排放标准(BAT-best available technology)。1987年修正的《清洁水法》提出采用水质标准来防止有毒污染物对水的污染，制定有利于人

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体、野生动物和水生生物安全的29种有毒物质的最高水质基准。

2.2美国水资源管理法律体系及管理模式（1）法律体系

美国水资源管理主要法律依据：2002年《清洁水法》，并颁布相关法律政策（http://www.epa.gov/lawsregs/laws/index.html）。美国水资源管理的主要目标为保持国家水资源的化学、物理和生物的完整性。

（2）美国水资源管理机构、职能

美国环境标准制定、颁布、实施，其立足点是以法治理环境。美国是联邦制国家，对水资源的管理是一种分散性的管理。中央一级没有统一的水资源管理机构，水资源属各个州所有，在水资源管理上实行以州为基本单位的管理体制。《清洁水法》加强了联邦政府在控制水污染方面的权力和作用，采取以水质标准和污染物排放标准相互配合的管理方式。其核心是USEPA 只是负责建立各类水质基准，各州根据联邦环保局提供的水质基准并结合水体具体功能制定各州和流域的水质标准。

接排入通航河道的废水的排放标准。其中直接排放标准中，对常规污染物：采用常规污染物最佳控制技术(BCT)为基础制定的排放标准；对有毒污染物和非常规污染物的控制较严：采用基于最佳可得技术(BAT)的排放标准；新污染源的排放标准称新源实施标准(NSPS)：依据最佳可得示范技术(BADT)制定排放标准。

采用基于BAT 和BCT 的排放限值仍无法达到某些水域环境水质标准，应制定适用于该水域点源的特别排放限值，称为“与水质有关的排水限值”。美国水资源管理结构如图1所示：

美国水资源的管理部门：农业部、国家地理调查局、国家环境保护署、陆军工程兵团。在联邦政府的统一领导下，各部门职责明确，既分工又协作，既相互配合又相互制约。

①农业部：其中的自然资源保护局负责农业水资源开发利用；

②国家地理调查局：其中水资源处全面收集、监测、分析和提供全国所有水文资料，为水资源开发利用提出政策性建议。

③国家环境保护署：根据环保要求，制定相应规定，

排放标准

调控和约束水资源开发利用，防治水资源污染。

④陆军工程兵团：负责由政府投资兴建的大型水利工程规划和施工。

2.3水资源管理（1）水质基准

目前，美国环境保护局共提出了165种污染物的基准，包括保护水生生物的水质基准，保护人体健康的水质基准和防止水体富营养化的营养物基准、生物基准等。

（2）排放要求

根据废水排放途径的不同，排放标准可分为两类，一类是排入公共废水处理系统的废水的预处理标准，一类是直

图1 美国水资源管理结构图

2.4 排放标准的实施（1）许可证制度

排放标准的实施主要依托许可证制度。美国的国家消除污染物排放制度(NPDES) 创立于1972 年。根据这个制度的规定，由联邦环境保护局或许可证计划已获联邦环境保护局批准的州给各个排污者颁发排污许可证。

清洁水法规定了防止降级政策，为了防止滥用许可证颁发和修订的权力。由于法规、标准随时间的调整及其在时

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Research and Discussion 间限制上的严厉，会使企业出现不必要的重复投资，造成浪费以及经济效益滑坡等负面影响。排放权交易是一种分散决策方式，它将采用何种污染治理方法的决策权下放到企业手中，赋予了标准实施的灵活性。排放权交易可以对排放标准的不合理性起到修正作用。美国的排放权交易已开始在科罗拉多州(Dillon水库和CherryCreek 水库)、威斯康星州(Fox河) 以及北卡罗来纳州(TarPamlico流域) 实施，尚未推广到全国范围。

（2）对超标的处理

发布守法令：对违反排放标准和许可证条件的情况，EPA 可以越过州政府直接向点源发布守法令，命令应说明违法的特征，并根据违法的严重性和排放者的信誉规定达标时间。在命令生效之前，应给予该排放者与EPA 交换意见的机会。

行政处罚：清洁水法授予EPA 一定的进行行政处罚的权力。行政罚款每次不超过10000美元。罚金数量根据自然环境状况、违法的严重程度、支付能力、处罚记录、过失的程度、违法带来的经济收益确定。在EPA 发布了行政处罚命令的情况下，一般不再进行民事处罚。

民事处罚：对违反清洁水法及排放标准的行为，EPA 也可提起民事诉讼，申请临时的或永久性的禁令，如限制或禁止公共污水处理系统接受新用户。对违反排放标准和EPA 守法令的行为，可处以民事罚款。

刑事处罚：对很严重的违法行为，可以作为刑事案件处理。

2.5美国水资源管理特点

美国环境标准的特点之一是可实施性强，法律规定严密，排放标准受到联邦和州的双重监督；在全国范围制定控制单元，并将其划分为达标区与未达标区，采取不同污染控制策略；运用市场机制控制污染；以美国水污染法中BPT、BAT、BCT和NSPS 的强制性规范控制点源污染物排放，“国家消除污染排放制度”（NPDES）的许可证制度有效保证了标准的实施。

境管理的原则，1970年制定了《水污染防治法》， 1993年《环境基本法》出台，形成了现在的以《公害对策基本法 》《环境基本法 》《水污染防治法》等法律规定为内容的水污染防治立法的有机体系。日本水环境控制在法律层面主要包含3个层次，即：国家性法律，地方（区域）性法律法规以及专项法律法规。日本水环境法律架构见图2。

3.2日本水资源管理法律体系及管理模式（1）法律体系

《水《环境基本法 》是日本环境水质标准的制定依据，污染防治法》是水污染控制的法律依据。日本属于集中协调下的水资源分部门管理体制，水权还是由国家统一管理，以加强河流水系的统一管理和开发，保证流域规划的实现。

日本水环境保护体系：

①共同对策：《水污染防治法》（1970制定），包括工业废水控制、工厂建立许可证、标准修订、持续监测、生活废水控制措施。

②封闭水域的特殊保护对策：

湖泊和水库：湖泊水质保护措施法令（1984.07制定）封闭海域：采用《水污染防治法》，对有机物总量控制，水体富营养化控制。

濑户内海（Seto sea）：《濑户内海保护措施法令》（1973.10制定）

有明海（Ariake）/八代海（Yatsushiro sea）：《有明和八代海域修复措施法令》（2002.11制定）

③地下水保护：《地下水环境质量标准》

图2 日本水环境法律架构

（2）日本水资源管理机构、职能

3 日本水资源管理体系

3.1日本水资源管理政策历史背景

日本于 1967年通过《公害对策基本法》，确立了国家环

日本没有统一的水资源管理机构，水利工程的建设与管理分为中央与地方二级制。其中中央级分别由五个省承担。

①五个省：国土交通省负责防治水害：治污由环境省

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负责；用水根据用途不同分别由厚生劳动省、经济产业省和农林水产省负责。其中农林水产省负责农林用水管理，经济产业省负责工业用水管理，厚生劳动省负责自来水管理。日本水环境管理行政模式见图3。

②地方二级制：地方级的都道府县(相当于我国的省市自治区) 均有相应的水利管理机构。国土厅是中央的协调机构，它负责编制全国河川水系综合规划，制定水中长期供求计划，审议评价各部门的水资源开发计划。国土厅统一协调水管理的法律基础是《河川法》，统一协调的技术基础是流域水资源基本规划。

美国、英国和法国属于流域水环境管理体制。这一体制，在国家统一管理的模式下相对宽松，但细化到具体流域或州的时候，往往依据区域特点而具体化。其中美国流域水环境管理是一种“集成—分散”式的管理模式；英国在流域层面实施的是以流域为单元的综合性集中管理模式；法国的流域水环境管理实行的是“综合—分权”管理模式。

4.2 水资源管理法的异同①相同点

法规及标准健全，系统性与可操作性强。实行以流域为基础的水资源统一管理。水管理的发展趋势为集中管理与分散管理相结合，如英国、美国、法国。

②不同点

法国与英国不同，法国水公司没有完全私有化。政府不仅直接管理供水，而且直接投资经营。日本主要是依赖行政指导来控制污染；美国等国家采用经济政策干预污染控制；英国和法国国家采用引入市场机制的办法来解决环境保护。

图3 日本水环境管理行政模式图

3.3日本水资源管理特点

日本标准体系在指标和标准上采用国家控制，而技术细则以JIS 体系[ JIS规范体系下标准均由工业品规格统一调查会（JESC）依据《工业标准化法》通过评定和认证后颁布，是日本唯一的工业技术标准体系]进行评定后颁布，这一模式使得其标准体系更加专业化，系统化、可操作性强。通过

政府职能和公众监督进行了大量的行政干预，并成功的利用行政体制，落实了各级环保部门职能，形成了一套较为完备且行之有效的水环境行政体系及企业环境管理体系。

4 国外水资源管理法制特点比较

4.1 管理体制特点

德国、法国和日本都属于国家级水环境管理体制。其中德国和法国属于环保部门管理下的集成管理模式，而日本属于完全分散式管理体制, 但相比于其他国家，日本更倾向于通过法律手段实现水环境控制，并利用社会资源补充行政资源将企业、排放个人等纳入这一管理过程中来。

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