规范执法与监狱民警执法风险

规范执法与监狱民警执法风险

http://www.124aj.cn 添加日期：2009-07-09 16:37:57 来源：法律博客 【大 中 小】

内容提要 规范执法和监狱民警执法风险是辩证关系，规范执法有利于降低监狱民警执法风险。在我国当前监狱执法环境下，监狱民警执法的法律依据存在不足,且犯情、狱情日益复杂;执法现状面临严峻挑战，监狱民警必须正确执行刑罚，有效保障罪犯法定的基本权利，只有这样才能既达到规范执法的要求，又能有效地降低执法中风险带来的人身伤亡、财产受损、刑事处罚、行政处分和其他不测事件的可能性。

关键词 规范执法 降低 执法风险

当前我国监狱体制改革按照公正司法、严格执法、权责明确、运行高效、制约有效的要求，朝着“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的目标迈进，监狱职能趋于单一化，执法将更加公正、廉洁、文明、高效。监狱民警必须明确了解我国现阶段规范执法的基本情况，促进监狱执法行为规范，公正执法，促进自身在对罪犯执行刑罚的过程中降低执法风险。

一、监狱民警执法风险概念及规范执法在我国法制建设中的意义

规范是“标准，法式”或“模范，典范”[1]的意思，执法则指“执行法令，按律讯囚，量刑惩罚”[2]的意思，规范执法就是标准执行现行生效的法律，法令，条例和制度。

风险指人们在生产建设和日常生活中遭遇能导致人身伤亡、财产受损及其他经济损失的自然灾害、意外事故和其他不测事件的可能性[3]。监狱民警执法风险就是监狱民警在对罪犯执行刑罚过程中遭遇能导致人身伤亡、财产受损、执法错误和其他不测事件的可能性。

监狱机关，是我国执行刑罚的重要部门。监狱民警执法工作有多重要，清末的修律大臣沈家本曾经有过一段经典的论述：“监狱与立法、司法鼎峙而三，纵有完备之法与明允之法官，无适当之监狱，以执行刑罚，则迁善感化，犹托空言。”再言：“监狱尤为内政外交最要之举。”又言：“ 其监狱之实况，可测其国程度之文野。”[4]英国17世纪杰出的思想家温斯坦莱说过：“国家的管理制度包括三个组成部分：法律、胜任的公职人员，以及对这些法律的认真的执行。”[5]因此说，监狱民警执法是国家管理制度的重要组成部分，监狱民警规范执法能有效推进监狱工作法制化、科学化、社会化建设的进程，完善社会主义法治。

二、监狱民警执法过程中的法律依据现状和不足

(一)监狱执法过程中的法律依据现状

监狱法律体系是一个以《宪法》为纲领，以《中华人民共和国监狱法》为核心，以《刑法》、《刑事诉讼法》等法的相关规定为协调，以行政规章、条例、命令为补充，多层次、立体型的刑事执行法律体系。

《中华人民共和国宪法》第28条明确规定国家同犯罪现象作斗争的基本方向，其中的“惩办和改造犯罪分子”更是奠定了监狱法的基础，是监狱法律规范的起点，是监狱法律体系的特殊表现形式。

《中华人民共和国监狱法》是一部全面、系统、专业的调整监狱工作最基本的法律。《中华人民共和国监狱法》明确规定监狱的性质、任务、职能，监狱管理的基本制度，刑罚执行的基本原则与运行机制，罪犯的法律地位与权利保护，未成年犯的行刑与改造，及监狱经费保障问题，是监狱法律体系的核心内容和主要表现形式。

此外，还有国务院及其司法部和有关部委制定的用以调整监狱工作的行政法规和规章，是对监狱基本法律规范的延伸和补充，解决监狱法律中不够明确或者没有规定的监狱行刑与改造罪犯工作的细节性法律问题，为监狱行刑与改造罪犯工作提供更为明确具体的法律标准和要求。如司法部77号令，明确规定监狱减刑、假释的程序要求。

《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》中有关刑罚适用和监狱改造罪犯条款是监狱法的一种表现形式。有关监狱行刑与改造罪犯工作的法律解释，也是监狱法律体系的表现形式。

(二)监狱执法所依据法律体系的不足

我国监狱法律体系经过半个多世纪的积累已经基本形成，1994年《中华人民共和国监狱法》的颁布实施，标志着我国监狱法律体系的初步健全。但是健全也只是相对而言，勿庸讳言，监狱立法、司法和法律体系的构建水平相对滞后于社会总体发展水平。我国的监狱法律体系的滞后性显而易见，不足主要表现在：

一是监狱立法不完善、不配套，直到1994年底颁布的《监狱法》也仅7章78条，仅对监狱工作作了原则性规定，而国家其他刑事法律对监狱执行刑罚的规定却很少。

二是监狱没有取得刑罚执行机关应有的地位，无法形成与公、检、法同等的分工负责，互相配合、相互制约的关系，况且，刑罚执行权并非监狱独有，公安机关和审判机关对徒刑之外的刑罚分别行使执行权，监狱作为国家刑罚执行机关，其主体地位不完整。

三是由此带来的监狱立法无法取得与刑法、刑事诉讼法相平行、衔接的基本刑事部门法的地位，影响了我国行刑法在法律体系中的效力。正是这种滞后性，造成了国家刑罚资源的浪费，也有违于现代刑罚更注重执行，重视刑罚效益的原则。监狱开展工作的条件艰难，就要影响监狱的安全与稳定。如丰富的实践经验、政策体系没有完全上升为更加规范科学细致的法律;又如监狱法的执行缺少细则，造成监狱法“有骨无肉”的状况;再如“日累积，月考核”的办法来考核罪犯，并无科学的依据，仅按照《罪犯奖惩考核办法》，实际操作性不强，不能完全覆盖罪犯改造的全面过程，且有些条款随意性较强，分值上下程度较大。

三、监狱民警执法的现状及面临的挑战

监狱民警执法中最重要并被社会所关注的工作是围绕罪犯而开展的执行刑罚、狱政管理、教育改造、劳动改造和罪犯权利保障，这也是监狱工作法制化、科学化、社会化建设的基本对象。

(一)依法执行刑罚过程中不断出现新情况并对法律进行挑战。

第一、监狱民警执法理念亟需转变。2004年3月，十届全国人大二次会议对宪法进行修改，其中一个重要内容就是明确把“国家尊重和保障人权”作为一条重要原则写入宪法，对监狱民警的执法提出更高的要求，特别是要求把保护罪犯合法权利不受监狱机关及民警的违法侵害落实在具体的执行过程中。第二、监狱民警执行刑罚过程中有时缺乏正当程序的保障。如《监狱法》第五十八条规定对罪犯的处罚包括警告、记过、或者禁闭，但没有规定监狱民警怎样做出这些处罚，需要经过哪些程序，罪犯不服处罚如何救济等。第三、监狱民警执行刑罚过程中依赖的法律规定过于原则，缺乏可操作性。因我国目前尚未出台《刑罚执行法》及未建立执行官制度，加上监企没有完全分开的现状，监狱民警执法依赖的法律条款大部分需要地方法规或条例来补充，这就造成每个省、自治区、直辖市有自己的规定，每个监狱有自己的规定，甚至出现监狱的规定违反司法解释的情况。如《监狱法》第四十七条规定罪犯有于他人通信的权利，但来往信件应当经过监狱的检查，而基层监狱视自身的情况各有各的办法，有的每月二封、有的每月一封、有的无限止、有的按旬寄一封各不相同。第四、对罪犯减刑、假释限比例的限制，不符合法律的精神，给实际监狱管理也带来了无法调和的矛盾。根据浙江省《罪犯奖惩考核办法》的相关规定，罪犯月平均分值为10分，一般两年达成240分就可以获得呈报减刑1年的资格。但事实上，减刑、假释的年比例仅有20~30%左右，两年后有近40%的罪犯无法获得减刑奖励，如此长期积累，减刑矛盾非常突出。选择符合条件的罪犯减刑、假释不仅增加了监狱民警的工作量，而且往往也是容易出问题的地方之一。第五、对精神病犯，艾滋病犯等实施监管改造任务，缺乏相应的执业人员和治疗资质。给依法行刑带来较大的难度。

(二)对罪犯的教育的要求在提高，而教育难度在加大。

第一、监狱教育罪犯理念需转变。当前监狱职能趋于单一化，目的就是为了提高对罪犯的改造质量，降低罪犯的重新犯罪率，这就需要监狱对罪犯的教育全方位、多层次、立体式的进行，让罪犯回归社会能适应社会。监狱的教育将不再是以往单纯的政治、文化、技术教育。第二、监狱系统内部没有完全建立一支职业化的教育力量。目前的监狱民警既是管理者、执法者、生产监督员又是教育者、心理咨询员，对监狱民警都按一般的国家公务员进行要求和管理，没有进行专业化、职业化建设。第三、押犯构成越来越复杂，分类教育滞后。监狱系统省一级已完全能做到男犯、女犯、未成年犯的分类教育。《监狱法》对教育的内容也作了明确的规定，第六十二条规定了思想教育的内容;第六十三条、第六十五条规定了文化教育内容;第六十四条规定了职业技术教育的内容;第六十七条规定了体育活动和文化娱乐活动教育内容，但这些教育属监狱内部亚文化教育，对回归社会适应社会有一定的作用却不能起到决定作用，能否进行分类个别教育并达到目的才是关键。某省2004年对回归社会人员进行调查显示，重新犯罪率较以往还是升高了。

(三)依法组织罪犯劳动的目的同现实的距离较大。

第一、罪犯劳动目的明确确定民警执法中劳动教育的方向。根据《监狱法》第七十条的规定，依法组织罪犯劳动的目的是“使其矫正恶习，养成劳动习惯，学会生产技能，并为释放后就业创造条件。”所以监狱企业在组织罪犯生产过程中，都要有利于矫正罪犯恶习，养成劳动习惯，学会生产技能。第二、监企合一向监企分开过渡期执行罪犯劳动目的难度大。因为：一是监狱财政保障因地方财政有限，一些经费没有真正到位。以经济较发达的浙江为例，目前监狱财政保障度才达60%，更不用说西部欠发达地区。致使用监狱还需要从企业生产经

营中来取得一部分经费，以弥补财政的不足。二是部分监狱企业还在追求经济效益，为监狱民警福利考虑;三是监狱的劳动生产硬件条件不能完全根据罪犯的具体情况，合理安排罪犯从事劳动。第三、对罪犯抗改或破坏监管秩序行为缺乏打击的可操作性，导致无病装病、小病装大病、无理取闹等软对抗出现。

(四)讲文明，保护罪犯的权利让部分民警的工作积极性受挫。

第一、部分监狱民警未能适应新形势的变化。讲文明，保护罪犯的基本权利是监狱执行刑罚进步的标志之一，罪犯的法律地位包括权利和义务两个方面，即罪犯享有哪些权利、履行哪些义务，讲文明，保护罪犯的权利无非是理顺关系，纠正以往执法中的不足。第二、部分监狱民警法律知识欠缺。罪犯的权利包括二个方面：一是罪犯的基本权利：平等权、生命权、维护正常生活及身体健康的权利、人格不受侮辱、人身不受刑讯体罚的权利、通信、会见的权利、选举权、言论、出版的权利、宗教信仰自由、财产权、劳动权、休息权、获得社会帮助权、受教育权、文化权利、批评、建议权、控告、检举权、申诉权、婚姻家庭权利、继承的权利、辩护权、赔偿请求权等二十一项;二是基于罪犯的身份所具有的权利：法定情形的家属知情权、根据考核结果，获得减刑的权利、法定重大立功情节的减刑权、获得保外就医权利、特殊罪犯有依法享有特殊待遇的权利、娱乐权、依法释放发给证明书的权利、刑满释放后享有获得安置和就业的权利等八项权利。掌握和保障罪犯的权利和义务是监狱民警执法的基础,只有做到保障罪犯合法权益，执行过程中才能做到依法、公正执法。第三、打击罪犯抗改和破坏监规秩序行为措施软弱。以往有土政策和土办法解决问题，当土政策和土办法不能适应当前监狱执法环境时，却没有出台新的更加周全的方案和办法。成功的例子也有，如：浙江省第二监狱对罪犯陈某的破坏监规秩序行为，利用法律武器，进行狱内侦查，并由检察机关起诉，得到应有惩罚。

四、监狱民警执法中存在的突出问题

监狱民警在执法中存在的突出问题主要有：

(一)监狱民警在执法中容易发生违规违纪问题的环节是计分考核、减刑、假释、保外就医。容易发生违规违纪问题的岗位是狱务部门中负责罪犯百分考核、减刑、假释工作民警、分监区领导、管教员、基层一线民警、狱务部门与监区正职领导岗位。

(二)监狱民警执法中存在的突出不良现象：第一，打骂体罚或变相体罚管教对象;第二，违规照顾“有关系”的管教对象，尤其是“违章使用骨干犯”造成“牢头狱霸”的现象;第三，在奖惩考核中营私舞弊或运用自由裁量造成事实上的执法不公;第四，收受管教对象亲属及委托人的钱物或接受宴请、娱乐、游玩等;第五，管教对象加班、劳动、调休时间，防止“三超”反弹的措施不落实的现象;第六，狱务公开工作不规范、流于形式的现象;第七，执法程序不规范、监督措施不严密，或民警没有直接管理造成执法权力隐性转移的现象;第八，一些基层民警执法素质不高、业务能力不强的现象。

五、监狱民警执法中风险造成的法律责任

监狱民警中执法中风险可以导致人身伤亡、财产受损、刑事处罚、行政处分和其他不测结果的可能性，对于人身伤亡和财产受损方面的预防，我国监狱系统已经做得比较成功。在当前监狱执法环境下，监狱民警执法风险造成错误执法而承担法律或行政上的责任概率越来

越大。

(一)监狱民警执法风险造成的刑事责任有：失职致使在押人员脱逃罪;徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪;虐待监管人罪;私放在押人员罪;刑讯逼供罪;贿罪;徇私枉法罪;玩忽职守罪;敲诈勒索罪;，侮辱罪;故意泄露国家秘密罪;过失泄露国家秘密罪;非法拘禁罪;非法搜查罪等14项。

(二)监狱民警执法风险造成的行政责任有：散布有损国家声誉的闹事言论，参加非法组织，参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动，参加罢工;泄露国家秘密、警务工作秘密;弄虚作假，隐瞒案情，包庇、纵容违法犯罪的;非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所;从事营利性的经营活动或者受雇于任何个人或者组织;索要、收受、侵占罪犯及其亲属的财物;私放罪犯或者玩忽职守造成罪犯脱逃;刑讯逼供或者体罚、虐待罪犯;侮辱罪犯的人格;殴打或者纵容他人殴打罪犯;为谋取私利，利用罪犯提供劳务;违反规定，私自为罪犯传递信件或者物品;非法将监管罪犯的职权交给他人行使;人民警察违法使用警械、武器，造成不应有的人员伤亡、财产损失，尚不构成犯罪的;对符合收监条件的罪犯拒绝收监的;对在押罪犯在监狱内的违法犯罪行为，应当立案侦查而不予立案侦查或者侦查终结应当移送起诉而不移送起的;发现在押罪犯尚有余罪、漏罪，不及时予以转报或者为其隐瞒不报，阻碍有关案件查办工作的;弄虚作假或者未按法定条件提请批准在押罪犯暂予监外执行、减刑、假释的;其他违法行为等19项。

六、规范执法有利于降低监狱民警执法风险

规范执法和监狱民警执法风险是一对辩证关系。规范执法能促进监狱民警规范执法行为，降低执法风险。

(一)规范执法的前提是不断健全法律制度，让监狱民警执法有法可依，从根本上解决民警执法风险的根源。

1994年《监狱法》出台，在监狱法制史上有着里程碑式的意义。但监狱立法不能指望一次立法、一部法律一劳永逸，应当说，实践中，监狱法制与现实的需要远未适应，在监狱工作的一些方面，立法的不足还非常明显，监狱工作期望已久的《监狱法实施细则》至今仍未能问世，过于概括抽象的《监狱法》条文，在实践运用中，有时难以适从。由于缺乏对监狱立法理论的深入研究，《监狱法》完善程度不高，存在着一些明显不足，表现在调整监狱法律关系的规范不够齐全，在罪犯的教育改造、监管安全、社区矫正等方面，至今还没有专门立法;监狱是司法行政机关，又不是一般的行政机关，其司法职能的特殊性，决定了它与一般行政部门存在的区别，应当有专门的司法行政法律规范予以调整。应当采取措施，第一，提高立法规格，避免由于《监狱法》立法规格不高而导致的遵守不力;第二，尽快出台《监狱法实施细则》，使监狱民警能够真正理解《监狱法》条文的内涵与要义;第三，《监狱法》从颁布到现在将近十年，其中不少内容是基于上个世纪90年代以前的情况而作的规定，这些情况现在已经有了很大的变化，相应地，对这些条文应当及时予以修改完善，做到已经制定的法律获得普遍的服从，得到认真执行。

(二)规范执法的内涵要求监狱民警提高自身素质，具备在对罪犯执行刑罚过程中的法律知识，让民警执法中对风险有充足的认识。

第一、规范执法是由民警去执行的，民警的整体素质决定执法的实际成效。第二、规范执法必须借助监狱内部监督力量，强化法制职能，应对监狱日益复杂执法环境的挑战。比较成功的做法是在监狱系统内部建立法制机构：一是帮助监狱民警提高监狱管理专业化水平;二是加强和完善监狱制度建设;三是对监狱民警的执法进行监督;四是为监狱应对法律事务出谋策划[6]。第三、规范执法要求民警提高自身素质，就是通过监狱内部机构的努力，开拓创新，集思广益，让民警在执法中对风险有充足的认识，并能利用法律武器正确应对新情况的出现。

(三)规范执法的具体要求是对监狱民警执法行为进行规范，对法律进行认真执行，促进民警执法中自觉降低风险。

第一、规范执法的具体要求是对监狱民警执法行为进行规范，规范办理建议加减刑、假释、暂予监外执行、保外就医、离监探亲以及禁闭、严管、戒具使用等执法环节;规范对罪犯日常考核、行政奖励及处分呈报、安排会见通信、服刑场所调动、工种安排等管理环节。第

二、整改民警执法中存在突出问题目的是为了让民警对法律进行认真执行，按监狱内部法制机构建立和规范监狱内部的执法工作程序和执法责任制规范运行。第三、民警在认真执行法律过程中会最有效地降低执法风险。

综上所述，我国在进行监狱体制改革过程中，针对监狱民警执法的现状，健全法律制度，同时，通过监狱系统内部自我监督力量，对当前监狱民警执法的风险采取积极预防措施，规范执法行为，提高民警素质，达到降低民警执法风险目的。

参考文献：

1、《辞海》 陈道望主编 上海辞书出版社 1989年版

2、《中国监狱法制建设研究》 葛炳瑶 孟宪军主编 人民法院出版社出版 2005年第1版

3、《优化监狱执法环境需要强化法制工作》 胡方锐 《浙江监狱》2005年第2期

4、《〈监狱法〉修改的几点思考》 裘佳其 林乐泉 《浙江监狱》2004年第6期

5、《实现监狱法制化的途径与模式》胡配军 江苏省司法警官学校

注释：

[1] 上海辞书出版社 1989年版 辞海

[2] 上海辞书出版社 1989年版 辞海

[3] 上海辞书出版社 1989年版 辞海

[4] 清 沈家本 光绪三十三年四月十一日 奏请实行改良监狱折