海域使用管理法释义-海域使用管理的法律依据

海域使用管理法释义-海域使用管理的法律依据

卞耀武

中华人民共和国海域使用管理法的制定是国家在海域使用管理方面的重大举措，它是我国确立海域使用管理法律制度的明确标志。这部法律的制定和实施具有明显的重要意义，我国的海域使用管理将在其所确立的法律制度中，步入一个新的阶段。

中华人民共和国海域使用管理法于2001年10月27日由全国人大常委会通过，自2002年1月1日起施行。我国的海域使用管理必须以这部法律为依据，有规范地进行，因此，有关的地区、有关的事业、有关的单位、有关的个人，都应当了解这项新确立的法律制度。国内大量的关心海洋的各界人士，也定然会对这部法律的制定和实施表示关注和支持，这就将为发展海洋事业营造有利的氛围。

一、海域使用必须依法管理

制定海域使用管理法，应当首先确定它的立法必要性，也就是制定这部法律，是有坚实的客观基础的，为社会所迫切需要的，它是人们所共同期盼的行为规范。可以从下列三个方面进行分析：

1.海域使用管理极为重要

这就是海域使用管理具有显著的重要性，必须对其实施管理，或者说对其进行管理是有重要的社会价值、经济价值的，主要体现在：

(1)丰富的海洋资源需要管理

我国是海洋大国，拥有近三百万平方公里的管辖海域，相当于陆地国土面积的1/3;拥有18000多公里的大陆岸线，14000多公里的岛屿岸线，蕴藏着丰富资源，包括生物资源、矿产资源、航运资源、旅游资源等。对于丰富的资源，国家有责任实施管理，对于我国辽阔的海域，需要由国家行使管理职能。正是由于有了丰富的海洋资源，有了辽阔的海域，才有了制定海域使用管理法的客观基础，它是立法的前提，这样才会产生制定有关海域使用管理法律的客观需要。应当重视和适应这种需要，如果面对这样的管理海域的需要，而不采取积极的立法行动，则是不适宜的，所以，国家的丰富海洋资源，使海域使用管理立法成为一种客观要求。

(2)海域使用需要建立秩序

国家的海域是重要的资源，海域的开发利用是国家社会经济发展中的一个重要部分，海域的使用必须是有秩序的，并且要求是一种良好的秩序，而不能允许是无序的、混乱的，这就势必要求对海域使用管理进行立法，建立起必要的管理秩序。

(3)海域使用必须维护国家权益

海域是国家的资源，任何使用都必须尊重国家的权力和维护国家的利益，遵守维护国家权益的有关规则，防止在海域使用中有损于国家海洋资源，破坏生态环境的行为。这样，进行海域使用管理立法不仅是现实的需要，而且是为国家利益的长期考虑。

(4)存在的问题需要在规范中解决

海域使用由于缺少规范或者由于规范的不健全、缺乏力度，因而出现若干与之有关的问题，存在一些不利于海域正常使用的现象，形成一些不规范的社会经济关系，这些问题有些还是比较严重的，造成了不良后果，应当在建立规范和强化规范的过程中解决这些存在问题，因此制定海域使用管理法就十分必要。

总之，对于海域的使用，无论是从海洋资源的合理利用、国家权益的维护考虑，还是为了建立使用秩序，解决存在问题，都必须走法制化的道路，依法管理。

2.海域使用管理必须运用法律手段

海域使用的依法管理就是运用法律手段对海域使用实施管理。在这项管理中采用这样的手段，并不是随意的，而是一种客观上的要求，是在一定的大背景中必要的选择，是由于这两个方面各自特点的结合。

首先，在我国必须实行依法治国，这是治理国家的基本方略，它就是在党的领导下，依照体现国家意志和人民利益的法律治理国家，管理社会、经济、文化事务。依法治国具体体现在海域使用管理中，就是运用法律手段管理海域使用，依照国家的法律建立海域使用管理的法律秩序。

第二，海域使用管理迫切需要运用法律手段，当然这里不仅是一种迫切性，而更重要的是这种迫切性产生于海域使用管理强烈地需要法律的方式。因为海域使用的涉及范围很广，有错综复杂的社会经济关系，尤其是国家与使用者之间的关系，管理者与被管理者之间的关系，各个涉海部门之间的关系等，都需要用法律来规范人们的行为，调整所形成的关系，建立有效的海域使用管理秩序，当前以及今后的发展，不仅需要这种秩序，而且已有的正反两方面的经验都促使尽快建立这种秩序，发挥依法用海、管海的积极作用。

第三，在海域使用管理中运用法律手段是这两方面特点的融合，一方面在海域使用管理中需要有强有力的手段，维护国家权益，明确使用中的权利义务，保持正确使用的方向，另一方面，法律具有普遍性、权威性、强制性，规范海域使用各方的行为，保证依法管理的实施，建立共同遵守的不容违反的海域使用管理秩序。这种融合适应了海域使用管理的需要，也符合现代海洋事业发展的要求，运用法律手段是海域使用管理的必然选择。

第四，在海域使用管理中运用法律手段，可以保障、支持其他手段的使用，更充分地发挥各自的作用。在海域使用管理中，会出现行政手段、经济手段以及某些技术手段的运用，但它们与法律手段的运用是在协调的基础上而不是相互冲突的，可以是相辅相成的，更重要的是它们需要得到法律手段的保障、支持，以法律手段作为发挥其作用的重要条件。比如，行政手段应当以法律为根据，依法行政;经济手段需要法律的规范和保障，才能有效地实施;一些技术手段，或者说是合理的技术要求，如果表现于法律形式，就会有利于其执行。所以法律手段的运用，并不排斥其他手段的运用，更不是代替经济技术措施，而是通过规范人们的行为，保障和支持合理的、科学的、表现于法律的行政措施、经济措施、技术措施得以使人们接受并付诸于行动。

3.法制会使海域使用管理进入一个新的阶段

将海域使用管理纳入法制的轨道，这是为海域使用管理确定了正确的途径，在管理目的、管理指导原则、管理方式、管理体制等方面，有了明确的、权威的、有普遍约束力的规范，人们依照这

些规范行事，采取共同行动，用好海域，管好海域，这将大大提高海域使用管理水平，大大推进管理的法制化、科学化，于国家、于社会、于海域使用人都是有益的，于海洋事业、于资源开发、于国家经济都是重要的进展。所以，法律手段运用于海域使用管理，这项管理循着法制化的道路前进，必将推出一个新的、可喜的局面。

二、海域使用管理法律制度的建立

海域使用的依法管理，就是要建立海域使用管理的法律制度，而在这项制度建立时，应当重视以下几点，或者说应当考虑的重要问题有：

1.如何建立这项制度

首先是制定海域使用管理法，作为建立这项制度的法律依据，形成这项制度的法律基础，也可以说制定了这部法律就是奠定了海域使用管理法律制度的基础，使这项制度从可能变成了现实。海域使用管理法所确立的基本规范就是这项制度的基本内容，海域使用管理法中作出的各项规定就是这项制度中具体的要求。所以称这项制度是法律制度，就是它的各项要求是人们的行为规范，是必须遵守的、有权威的、制度化、定型化的。

海域使用管理法制定之后，以其为根据再制定有关的配套法规，形成更为具体的规章制度，使之更具有可操作性，这样海域使用管理法律制度社会逐步完善，在实践中提到更高的水平，构筑成一套健全的管理制度。

建立海域使用管理法律制度，是这方面实践经验的总结，也汲取了国外的积极成果，同时反映了发展的要求，显然这是符合实际的做法。

2.明确海域使用权的基本属性

这是建立海域使用管理法律制度的基本前提，也是建立这项制度的核心内容，只有在这个基础上才能形成这种制度，只有明确地界定海域使用权的基本属性，才能决定如何对其实施管理，如何在理解和运用这项制度。所以在海域使用管理法的总则中即明确规定，海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权;任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域;单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。在这些法律规定中所表明的为：一是，海域所有权属于国家，从法律上说，所有权的内容包括：占有权、使用权、收益权、处分权，或者说这就是所有权的四项权能;二是，海域使用权的产生是以国家海域所有权为其前提的，海域使用权来源于海域所有权，这种关系决定了海域使用权的基本属性;三是，海域使用权是一种自然资源使用权，它是指非所有人依照法律规定，为一定的目的使用国家所有的海洋资源，这项特点直接影响了海域使用的性质;四是，海域所有权属于国家，这种权利是不能移转的，可以取得的是指其使用权，这是海域使用管理法律制度中的一条基本界限，或者说在这项制度中只涉及取得海域使用权，不涉及取得所有权的问题;五是，授予海域使用权的主体是代表国家行使海域所有权的国务院，而海域使用权的客体是国家所有的海洋资源，这也是由所有权的归属所决定的，至于使用权的具体授予则依照法律规定的权限由有关行政机关执行。

3.确立海域使用管理立法指导原则

这也就是海域使用管理法律制度所应遵循的原则，具体体现在海域使用管理法的立法宗旨的规定中，主要内容为：一是，加强海域使用管理，这是维护国家权益的需要，也是合理开发利用海洋

资源的需要，具体的就是通过立法来建立、健全海域使用管理制度，达到强化这项管理的目的;二是，维护国家海域所有权，这是加强海域使用管理实质内容，因为只有管好使用权，才能维护所有权，而对所有权的维护，必然地要落实到对使用权的管理上，所以在对海域使用管理中，必须以维护国家海域所有权作为基本立足点;三是，维护海域使用权人的合法权益，这种权益与依法用海是一致的，依法取得海域使用权人的权益必须受到法律保护，在保护海域使用人依法产生的权益时，实质上是在维护国家海域所有权的基础上建立海域使用的法律秩序;四是，促进海域的合理开发和可持续利用，这是海域使用管理法律制度所要实现的重要目的，制度的建立不在于制度的本身，而在于它对社会经济所能发挥的作用，海域使用管理法律制度所要发挥的正是这种促进作用，保障和推进海洋资源的合理开发和持续利用，从而这也成为立法的指导原则。

上述四项是海域使用管理法律制度的主要指导原则，是共同的原则，至于在各项具体制度中，还会有这些原则的具体化，也就是各项具体原则，它们协调地结合在一起，直接影响着海域使用管理法律制度各项规范的导向和实质内容。

4.与其他相关法律的协调

由于海域使用是多功能的，水体又是流动的，海洋资源又是多样化的，因而形成了多个涉海部门和多种用海产业，在海域的管理和使用上也就存在着一些有关的管理制度和具体做法，国家先后制定的渔业法、海上交通安全法、海洋环境保护法等，也都对有关的用海行为和管理事项做出了规定。在制定海域使用管理法时，考虑到了海域使用的多功能，管理的复杂性，现实中存在的问题和立法的指导原则，因而注意了以下几点：一是，积极推进海域使用的统一管理;二是，建立海域使用管理当前所迫切需要的法律秩序;三是，既要确立新的使用管理制度，又要使管理有必要的连续性;四是，相关法律协调、衔接，在海域使用管理法中做出必要的规定;五是，对用海的有关方面、有关事项做出法律上的安排，明确相互关系，有必要的定位。以上几点，主要体现在海域使用管理法的总则、海洋功能区划、海域使用金等有关各章中，从而使海域使用管理成为一项独立的、有自身特点的管理制度，同时又是与其他法律相协调的。这样一种法律制度是可操作的，在其所调整的范围内是有权威性的。

三、海域使用管理的基础

对海域使用采取法律手段实施管理，在海域使用管理法中为这项管理确定了两个基本条件，即一是对海域的范围做出了界定，二是对海洋功能区划的编制、法律地位、作用做出了规定。

1.对海域的界定

应当说，在海域使用管理法中所指的海域是一个有特定内涵的概念，因而在这部法律的第2条明确规定，本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。这就是明确了根据海域使用管理法实施使用管理的海域为法中所界定的海域，在这个范围内这部法律产生了效力，海域使用的行为受这部法律的约束。

领海这个概念是随公海自由原则的确立而形成的，它是指沿着国家的海岸、受国家主权支配和管辖下的一定宽度的海水带。联合国海洋法公约规定，每一国家有权确定其领海的宽度，直至从按照本公约确定的基线量起不超过12海里的界限为止。我国在1958年发表关于领海的声明，宣布中国领海宽度为12海里;采用直线基线法划定领海。1992年制定的中华人民共和国领海及毗连区法规定，中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域;中华人民共和国领海的宽度从领海基线量起为12海里;中华人民共和国领海基线采用直线基线法划定，由各相邻基点

之间的直线连线组成。在我国领海及毗连区法中，还明确规定中华人民共和国对领海的主权及于领海上空、领海的海床及底土;海域使用管理法中规定的，海域是指中国内水、领海的水面、水体、海床和底土;这两者是一致的，并无差异。

关于内水，海域使用管理法所作的界定为：本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。这项规定与领海及毗连区法对内水所作的表述相比，重要的是对海陆分界线作出了界定，它对海域使用管理是有实际意义的，也是在实际操作中必须有的一条界线。至于海岸线如何确定，则应以依照法定程序、法定权限制定和公布的现行国家标准为依据，在现行的地形图图式国家标准中确定，海岸线是平均大潮高潮的痕迹所形成的水陆分界线;在现行的海图图式国家标准中确定，海岸线是指平均大潮高潮时水陆分界的痕迹线。这些国家标准的存在，使海域使用管理法中的海岸线可以具体化，海域与陆地之间可以划出具体界线，这是实施海域使用管理的一项基础条件。

2.海洋功能区划

在海域使用管理法中，首先在总则部分确定这是一项基本制度，然后又专设一章对其进行规范，正显示了海洋功能区划有重要的地位和作用，同时又必须规范地编制和实施，主要之点为：

(1)海洋功能区划的法律地位

海域使用管理法郑重地确定，国家实行海洋功能区划制度。这就明确地表示了海洋功能区划的法律地位，将其提升为一种由国家实行的制度，而不是一种单纯工作上的或者技术方面的规划。海域功能区划是体现了国家的主权、利益、管理原则、发展方向的法定的制度，或者说，这种区划已经通过海域使用管理法的规定，使之制度化、法制化。在法律上确定它是海域使用管理的重要依据，是实施海域管理的基础。所以在海域使用管理法中规定，海域使用必须符合海洋功能区划。它所表明的含义，就是依照法定的程序，根据海域的地理位置、自然资源状况、自然环境条件和社会需求等因素而划分的不同的海洋功能类型区，对海洋开发利用活动有引导、规范的作用，约束着人们用海的行为，这也就是依法编制的海洋功能区划依法具有权威性。

(2)海洋功能区划的编制审批

海洋功能区划依法分为两种，一种是全国海洋功能区划，另一种则是地方海洋功能区划。海域使用管理法对这两种区划的编制和审批权限做出了规定：一是，全国海洋功能区划由国务院海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准;二是，地方海洋功能区划由沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，依据上一级海洋功能区划编制，但是对其审批需要分为两个层次，第一层次是沿海省、自治区、直辖市海洋功能区划，需要经该省、自治区、直辖市人民政府审核同意后，报国务院批准;第二层次是沿海市、县海洋功能区划，经该市、县人民政府审核同意后，报所在的省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院海洋行政主管部门备案。海域使用管理法所以对海洋功能区划的编制审批做出这些规定，目的是编制主体明确，程序法定;审批权限集中，保持统一，利于协调;层次分明，利于在集中的基础上反映地域的特点;会同有关部门是反映了海域使用多功能的特点，有利于各用海行业的统一协调。

(3)海洋功能区划的编制原则

由于海洋功能区划在海域使用管理中有规范、引导的作用，并且这种作用带有权威性，所以对海洋功能区划的编制由法律确定其遵循的原则，明确其编制的依据、贯彻的方针、必保的事项。因此由法律规定，海洋功能区划按照下列原则编制：一是，按照海域的区位、自然资源和自然环境等自然属性，科学确定海域功能，这是要求在海洋功能区划中应当将有关自然属性的考虑置于首位，科学用海，合理开发利用海洋资源;二是，根据经济和社会发展的需要，统筹安排各有关行业用海，这是要求在首先考虑自然属性的基础上，考虑海洋的社会属性，统筹兼顾各行业用海的需要，同时又有重点，进行优化选择;三是，保护和改善生态环境，保障海域可持续利用，促进海洋经济的发展，这是明确海洋功能区划中必须贯彻的基本方针，但对于海洋环境保护则由于已专门制定了海洋环境保护法，应当执行该法的有关规定，促进海洋经济的发展，是要求在合理开发利用海洋资源的基础上，使海洋经济尽快发展，发挥最佳效益;四是，保障海上交通安全，这是由于海上交通是海域使用的最重要的功能之一，安排其他项目的用海应当保障海上交通安全，将其作为必保的重点;五是，保障国防安全、保证军事用海需要，这是在海域使用中又一个必保的重点，它出于保证国家安全的需要，维护国家的利益。

(4)海洋功能区划的修改

海洋功能区划依法编制审批后，将海域划分为不同类型的功能区，确定海域使用的保证重点和最佳功能，为海域使用提供了权威的依据，推进科学用海，因此不得随意变动海洋功能区划，防止滥用权力，任意更改。当然，有充分理由的、必要的修改也是允许的，但是需要依照法定程序、法定权限进行。海域使用管理法对海洋功能区划修改的两种情形作出规定，即：一是，海洋功能区划的修改，由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，报原批准机关批准，未经批准，不得改变海洋功能区划确定的海域功能，这样规定，既使海洋功能区划能适应变化了的需要，又保持一定的连续性、稳定性，修改权限与批准权限一致，有利于严肃地对待已确定的区划;二是，经国务院批准，因公共利益、国防安全或者进行大型能源、交通等基础设施建设，需要改变海洋功能区划的，根据国务院的批准文件修改海洋功能区划，这是对海洋功能区划修改的一项特定程序，权力在国务院，也就是由国务院对用海需要统筹决策，所保证的重点和所体现的原则与前面所述是一致的。

(5)海洋功能区划的公布实施

对此，在法律上做出了三项基本规定，确定了有关的行为规范和处理相互关系的法律原则，即： 一是，规范公布行为，就是海洋功能区划经批准后，应当向社会公布;但是涉及国家秘密的部分除外。向社会公布已确定的海洋功能区划，这是编制部门的法定义务，也是该区划予以实施的法定条件，未依法公布则不产生法律上的效力，更不应在社会公众尚不知悉其内容的情况下去要求社会公众执行。

二是，行业规划与海洋功能区划的关系，海域使用管理法所作的规定是，养殖、盐业、交通、旅游等行业规划涉及海域使用的，应当符合海洋功能区划。这项规定的基本要求是，涉海的行业规划应当服从海洋功能区划，当然，在编制海洋功能区划时应当考虑行业的需要，行业在制定规划时应当考虑发挥海洋的整体效益和最佳效益。在大量的情况下，海洋功能区划与涉海行业规划是互不冲突、相互促进的，但是一旦出现需要统筹安排时，则应按照法定的原则调整。

三是，与其他重要规划的关系，这是一种现实存在的而又必需处理好的关系，因为这几种规划是相互联系的但又有不同作用的，它们之间出现的交叉点在海域的使用，因此海域使用管理法规定，沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的，应当与海洋功能区划相衔接。这项

规定的立足点是，其他种种规划有各自的作用，如果涉及海域使用的，则应当与海洋功能区划相衔接，取得协调一致，而不应违背海洋功能区划。

上述三项，都是直接关系到海洋功能区划编制后的实施，应当从法律上作出规定，予以保证。

四、海域使用权的取得

在海域使用管理法的总则部分明确地规定，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。海域使用权是一种自然资源的使用权，这已在前面内容中提及，从海域使用权来说，就是单位和个人为了一定的目的使用国家所有的海洋资源，因此使用海域应当先取得海域使用权，国家是海洋资源的所有者，就要从国家那里取得海域使用权。同时，国家作为海域的所有者，对海域的使用管理的必要环节就在于对海域使用权的权属管理，所以海域使用管理法对海域使用权的取得、授予做出了系统的规定，主要内容有：

1.取得海域使用权的法定方式

依照海域使用管理法的规定，单位和个人取得海域使用权，可以有三种方式，即：

一是，向国家依法确定的海洋行政主管部门申请取得，这是行政依法审批的方式，在当前来说是用得较多的方式;

二是，招标的方式，就是发挥市场机制的作用，将海域使用权授予公开竞争中的优胜者，以寻求最佳的使用效益;

三是，拍卖的方式，就是以公开竞价的形式，将海域使用权转让给最高应价者。

2.取得海域使用权的申请

这是以申请方式取得海域使用权的第一步，也是当前取得海域使用权的一项法定程序，因此海域使用管理法规定，单位和个人可以向县级以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域，申请人在提出申请时，应当提交的书面材料有：(1)海域使用申请书;(2)海域使用论证材料，对这项材料可以因海域使用项目的规模大小、复杂程度的不同而有不同的具体要求;(3)相关的资信证明材料;(4)法律、法规规定的其他书面材料。

3.对海域使用申请的审批

单位和个人为取得海域使用权而提出申请，对该项申请的审批程序和审批权限，则由海域使用管理法作出规定，即：

一是，审批程序。就是由县级以上人民政府海域行政主管部门依据海洋功能区划，对海域使用申请进行审核，并依照海域使用管理法和省、自治区、直辖市人民政府的规定，报有批准权的人民政府批准。这里所指的人民政府包括依法被授予审批权的各级人民政府。在审批程序中，为了全面考虑用海的需要，因此还规定海洋行政主管部门审核海域使用申请，应当征求同级有关部门的意见。 二是，审批权限。在法律上对海域使用的审批权限分为两个层次，第一个层次是国务院的审批权，法定的审批项目为：填海50公顷以上的项目用海;围海100公顷以上的项目用海;不改变海域自然属性用海700公顷以上的项目用海;国家重大建设项目用海;国务院规定的其他项目用海。第二

个层次是依法由国务院审批的用海项目以外的其他用海项目，其审批权限在海域使用管理法中规定，是由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府规定。这两个层次的规定表明，海域使用的审批权是统一集中的，即皆由国务院审批或者由国务院向下授权;但是又有分级管理的方式，因为除了国务院直接审批的用海项目外，还有许多用海项目是授权省级人民政府规定审批权限的，这就可能根据实际情况，规定不同层级的地方人民政府有一定的审批权限，即有区别的授予审批权。

4.招标或拍卖方式的实施

这就是海域使用权可以通过招标或者拍卖方式取得，招标或者拍卖方案由海洋行政主管部门制订，报有审批权的人民政府批准后组织实施。在制订海域使用权招标或者拍卖方案时，海洋行政主管部门应当征求同级有关部门的意见。

5.海域使用权证书的颁发

海域使用权证书是确认海域使用权权属的证明文件，由法律所规定，具有法律上的效力。对这种证书颁发的有关事项由海域使用管理法规定，主要内容为：

一是，颁发程序。就是海域使用申请经依法批准后，国务院批准用海的，由国务院海洋行政主管部门登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书;地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。

二是，证书效力。海域使用管理法明确规定，海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。这项规定表明，海域使用权证书是确认海域使用权权属的必要证明文件，这个文件的取得与权属的确定是一致的，不可分离，有明显的法律上的效力。

三是，招标或者拍卖方式取得海域使用权的证书颁发。海域使用权不管以何种法定的方式取得的，都应颁发海域使用权证书，从法律上确认其权属。因此在法律中规定，招标或者拍卖工作完成后，依法向中标人或者买受人颁发海域使用权证书，在这里虽然没有规定具体程序，但是应当明确的是，在依法制订和批准的招标或者拍卖方案中，需要有此项内容的具体安排，以保障中标人或者买受人的合法权益，能够取得海域使用权证书。因此，在海域使用管理法中还规定，中标人或者买受人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。

四是，公告程序。海域使用管理法规定，颁发海域使用权证书，应当向社会公告。这种公告是一种法定程序，使海域使用权的归属公开透明，有利于保护使用权人的合法权益，也有利于调整利害关系人之间的关系，还可使海域使用管理受到社会的监督。

五是，费用收取。为了防止在颁发海域使用权证书时出现乱收费现象，更不允许借此牟取不法利益，造成海域使用权人额外的负担，所以在海域使用管理法中专门规定，颁发海域使用权证书，除依法收取海域使用金外，不得收取其他费用。这项规定是很清楚的，领取海域使用权证书，仅限于依法交纳海域使用金，而不需要再交纳其他任何费用。

六是，由于海域使用权证书的发放和管理还有其他若干事项，未能在法律中一一规定，因此授权国务院具体规定有关的发放和管理办法。

五、海域使用权的实现

海域使用管理法不仅对海域使用权的取得作出规定，而且对这种权利的保护与实施等事项作出规定，也就是不仅确定权属，而且保障和规范其实现。主要之点为：

1.权利保护。海域使用权是一种财产权利，使用权人可以运用这种权利谋取一定的利益，实现一定的目的。因此，只要是依法取得和运用海域使用权的，其使用权人的合法权利和运用中获得的利益就应当受到法律的保护，其他人对这种权利应当承认，并不得有侵犯的行为。所以，海域使用管理法明确规定，海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

2.应尽义务。在海域使用中，权利和义务是联系在一起的，享有权利，也应当履行应有的义务。因此，海域使用管理法规定，海域使用权人有依法保护和合理使用海域的义务。这是一项基本义务，在利用海洋资源时，必须是有保护的责任和合理利用的法定要求，行使用海的权利必须履行法定的义务。海域是多功能的，在同一海域中会出现多种用海活动，上面已提及其他人应当尊重海域使用权人的合法权利，而海域使用管理法也规定，海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动，不得阻挠。这是由海域使用的特点所产生的一项重要义务，海域使用权人应当遵行用海的法律秩序，认真履行这项义务。

3.使用期限。海域使用权是有期限的，期限届满时可以续期，终止使用时有一定的要求，主要规定为：

(1)由法律规定某些特定用途的最高期限，比如，养殖用海为15年，拆船用海为20年，旅游、娱乐用海为25年，盐业、矿业用海为30年，公益事业用海为40年，港口、修造船厂等建设工程用海为50年。这些都是根据用海的性质、需作的投入、可能的收益等情况考虑的。

(2)续期使用。这就是在海域使用期限届满，需要继续使用的，海域使用权人应当在期限届满前2个月向原批准用海的机关申请续期。对于续期申请，除根据公共利益或者国家安全需要收回海域使用权外，原批准机关应当批准续期。这样规定，有利于维护海域使用权人的利益，稳定用海、合理用海。

(3)终止使用。这就是海域使用权期满，海域使用权人未申请续期，或者申请续期未获批准的，海域使用权即行终止。在这种情况下，海域使用管理法做出一项特定的要求，即：海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物。这里所以仅是特定的要求而未要求拆除所有的用海设施和构筑物，主要是考虑了公共利益和必要性、可行性。

4.海域使用权的转移。海域使用权作为一项财产权利，可以有一定的流动性，因此海域使用管理法规定了下列三种情形：一是，因企业合并、分立或者与他人合资、合作经营，变更海域使用权人的，需经原批准用海的人民政府批准;二是，海域使用权可以依法转让，具体办法由国务院规定;三是，海域使用权可以依法继承。

5.海域使用权的收回。这就是因公共需要或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权;如果这种收回海域使用权是在其使用期限届满前进行的，也就是依法提前收回的，海域使用管理法规定，对海域使用权人应当给予相应的补偿。

6.使用规则。这也就是海域使用权人在用海过程中必须遵守的特定规则，主要有：

(1)海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途，确需改变的，应当在符合海洋功能区划的前提下，报原批准用海的人民政府批准;

(2)海域使用权人在使用海域期间，未经依法批准，不得从事海洋基础测绘，因为对于海洋基础测绘在测绘法中已作规定，应按该法执行。

(3)海域使用权人发现所使用海域的自然资源和自然条件发生重大变化时，应当及时报告海洋行政主管部门。

(4)因海域使用权发生争议，当事人协商解决不成的，可以由县级以上人民政府海洋行政主管部门调解，也可以由当事人直接向人民法院提起诉讼;在争议解决前，任何一方不得改变海域使用现状。

(5)填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有，并应由海域使用权人在法定期限内，依法凭海域使用权证书换取国有土地使用权证书，确认土地使用权。

(6)关于在海域使用管理法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，其海域使用权的确定和使用方式，在海域使用管理法中做出了专门规定，考虑了这种特定的情况。

六、海域有偿使用制度

海域使用管理法依据宪法明确规定，海域属于国家所有，同时，对海域使用权的权属确定和使用管理做出了一系列的规定，并对作为国家重要资源的海洋资源的合理开发和可持续利用确立了基本规则。在这个基础上或者说与之相适应地建立海域有偿使用制度便是有条件的和有必要的。海域使用管理法规定，国家实行海域有偿使用制度，这项规定确定了海域有偿使用制度的法律地位，即这是国家所实行的制度。这项制度反映了社会主义市场经济在开发利用海洋资源方面的基本要求，适应了维护国家利益和鼓励有效利用国家资源的需要，是近几年来开发利用海洋资源和海域使用管理的经验总结。海域有偿使用制度的实行，有针对性地纠正了无偿使用海域的不正常状态，也大大有利于改变无序、无度地使用海域的不良状况。

海域使用管理法设置海域使用金一章，确立了海域有偿使用制度的基本规范，主要内容为：

1.海域使用金的缴纳与收取

海域有偿使用制度的一个核心内容是国家对使用海域的单位和个人收取海域使用金，作为对使用国家海洋资源的补偿，海域使用者使用了国家的海洋资源，向国家缴纳海域使用金也是一种应当支付的代价。由于海域使用金的缴纳与收取还有许多具体的事项需要做具体的规定，因而海域使用管理法对其做出如下的基本规定和授权，即：

一是，单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。这项规定是确定使用海域应当缴纳海域使用金，并确定了如何缴纳海域使用金的重要规则，即按照国务院的规定缴纳，这是海域有偿使用的具体体现。

二是，海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。这项规定所明确的是海域使用金属国家财政收入，一律上缴财政，但是在中央财政与地方财政之间如何分配，比如全部上缴中央财政还是考虑地方的需要而按一定的比例在中央财政与地方财政之间分配，则由国务院决定。

三是，对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。这是由于渔民养殖用海有许多具体情况需要考虑，因此要从这部分用海的实际情况出发，授权国务院另行规定实施步骤和办法，目的是更好地来实施这部法律。

四是，根据不同的用海性质或者情形，海域使用金可以按照规定一次缴纳或者按年度逐年缴纳。这项规定是立足于海域使用金应当在使用之初缴纳考虑的，如使用期限为5年，可以规定先一次缴纳，也可以规定在年度之初逐年缴纳。

五是，海域使用权期限届满，准予续期的，海域使用权人应当依法缴纳续期的海域使用金。

2.海域使用金的免缴

海域有偿使用，这是基本的原则，但不排除对特定的用海项目，采取特殊的规则，比如，关系到军事用途的、国家公务的、非经营性基础设施的、非经营性公益事业等方面的用海，就可以以法律的形式明确其免缴海域使用金，以保证这些用海项目服务于国家的事业和社会的利益，更能体现这些事业的用海性质。这种免缴海域使用金为法定免缴，因此在海域使用管理法中作出如下规定，即：下列用海，免缴海域使用金：(1)军事用海;(2)公务船舶专用码头用海;(3)非经营性的航道、锚地等交通基础设施用海;(4)教学、科研、防灾减灾、海难搜救打捞等非经营性公益事业用海。这项规定表明，在国家实行海域有偿制度时，可以在这项制度中做出例外的规定，由法律确定例外的事项，即免缴海域使用金的用海事项。当然，这些用海事项的性质都有严格的、清晰的界定，与其他的用海事项区别开来。

3.海域使用金经批准的减免

这就是在海域有偿使用中，有一些特定的用海项目应当缴纳海域使用金，但考虑到这些项目所发挥的社会效益和可能存在的一定困难，因此在海域使用管理法专门规定，经过一定程序，认为是符合预定条件的，就可以减缴或者免缴海域使用金。具体的规定是：

(1)减免的条件。就是要以符合国务院财政部门和国务院海洋行政主管部门具体规定的，减免海域使用金的条件，作为批准减免的根据。

(2)减免的程序。最主要的是经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准。

(3)可以减免的用海项目。按照海域使用管理法的规定，只限于下列三方面的用海项目，即：公用设施用海;国家重大建设项目用海;养殖用海。

前面关于海域使用金的规定，很大的区别是法定免缴不需经过批准，而减免则是在一定条件下经过批准。

七、海域使用的监督检查

在海域使用管理的法律制度中，对海域使用的监督检查是一项重要内容，因为制度的确立，不仅要有良好的规则，而且要保证使这些规则得到遵守。规则的遵守，又不仅需要自觉性，而且需要有外界力量施加影响，也就是要采用监督检查这种方式，促使人们循着法制的轨道运行，如果发现有违反法律的行为，在监督检查这个范畴内的，则要加以制止，属于需要追究法律责任的，按照有关追究法律责任的规定执行。

关于海域使用的监督检查，所规定的主要内容有：

1.明确监督检查的职责

海域使用管理法对此作了三方面的规定：一是，县级以上人民政府海洋行政主管部门应当加强对海域使用的监督检查;二是，县级以上人民政府财政部门应当加强对海域使用金缴纳情况的监督检查;三是，依照法律规定行使海洋监督管理权的有关部门在海上执法时应当密切配合，互相支持，共同维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益。这项规定是考虑到按照我国目前的实际情况，有多个涉海部门，在海上行使监督管理权，当前虽然还未能统一执法，但各个部门应当密切配合，互相支持，共同维护国家的利益及海域使用权人的合法权益，这是一条法律原则，是各个海上执法部门所必须遵守的。只有这样，才能形成协调配合的海上执法力量，实施好海域使用管理法律制度。

2.监督检查时可以采取的措施

这也就是法定的执法部门在行使监督检查权时所具有的权力。这里所指的执法部门具体的是县级以上人民政府海洋行政主管部门，法律授予其在履行监督检查职责时的权力有下列四项：(1)有权要求被检查单位或者个人提供海域使用的有关文件和资料;(2)有权要求被检查单位或者个人就海域使用的有关问题做出说明;(3)有权进入被检查单位或者个人占用的海域现场进行勘查;(4)责令当事人停止正在进行的违法行为。

这四项权力的授予，对行使权力的主体和行使权力的条件都做出了界定，目的是能有效地发挥监督检查的作用，并正确地使用这些法定的措施。

3.监督检查的规则

在海域使用管理法中规定了两项规则，一项是关于程序性的，即海域使用管理监督检查人员履行监督检查职责时，应当出示有效执法证件;另一项是规范有关单位和个人行为的，即有关单位和个人对海洋行政主管部门的监督检查应当予以配合，不得拒绝、妨碍监督检查人员依法执行公务。

4.规范执法行为

对海域使用的监督检查是一种执法活动，应当在加强执法队伍建设，提高执法人员素质的基础上，努力提高执法水平，规范执法行为。对此，海域使用管理法做出如下三项规定，也是执法部门、执法人员的法定义务。其内容为：一是，海洋行政主管部门应当加强队伍建设，提高海域使用管理监督检查人员的政治、业务素质;二是，海域使用管理监督检查人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，文明服务，并依法接受监督;三是，海洋行政主管部门及其工作人员不得参与和从事与海域使用有关的生产经营活动。

八、违法行为的责任追究

一项法律制度的确立，就要求人们去尊重它，并认真地付诸行动，而绝不应该允许藐视它、违反它，如果有了违反这项制度中法律规定的行为，将要受到惩罚。建立法律秩序，总是要与制裁违法行为、排除混乱现象联结在一起的。在提倡、督促人们自觉遵守法律的同时，也要有使用国家强制力量惩处违法者的机制，保证法律秩序是一种有效的秩序。在现实中，法律规定必须是人们共同遵行的行为规范，这就是在海域使用管理法中专门设立法律责任一章的基本出发点。体现在海域使

用管理法中的各项制度是各用海单位和个人必须依法遵守的，不得违犯，不得干扰破坏这些制度的实施，否则就要被依法追究责任，包括行政责任、民事责任、刑事责任。因此，这部法律对以下几个方面做出了追究法律责任的规定：

1.对非法占用海域的惩处

海域属于国家所有，单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权，非法占用海域的，直接破坏了海域使用管理制度，必须予以惩处。海域使用管理法对非法占用海域的两种情形做出惩处的规定，即：

(1)未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款。这里所指的骗取批准是以种种欺骗手段非法取得海域使用权，它与依法取得海域使用权截然不同，所以将其确定为非法占用海域的行为。

(2)对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金10倍以上20倍以下的罚款。

2.对非法批准使用海域的行为的惩处

海域使用权的批准必须按照法律规定由有批准权的部门实施，无法定批准权限的单位不得批准海域使用，如果有批准行为的，即为非法。这是海域使用管理法律秩序的一个部分，违背这种秩序的就要受到惩处。因此，海域使用管理法规定，无权批准使用海域的单位非法批准使用海域的，超越批准权限非法批准使用海域的，或者不按海洋功能区划批准使用海域的，批准文件无效，收回非法使用的海域;对非法批准使用海域的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

3.对阻挠、妨害依法使用海域行为的责任追究

依法取得海域使用权的，使用海域的合法权益受法律保护，他人不得阻挠和侵害，如果出现这种行为的，违法者应当受到法律的追究。所以，海域使用管理法做出如下规定，即：违反本法第23条规定，阻挠、妨害海域使用权人依法使用海域的，海域使用权人可以请求海洋行政主管部门排除妨害，也可以依法向人民法院提起诉讼;造成损失的，可以依法请求损害赔偿。这项规定包含了两种责任，一是行政责任，另一是民事责任。

4.违法使用海域行为的制裁

海域使用必须依法进行，如果有不合法的行为，应当立即改正，并根据其情节，给予惩处，海域使用管理法为此做出如下规定：

(1)海域使用权期限届满，需要继续使用海域的，应当依法申请续期，而海域使用权人未办理有关手续仍继续使用海域的，责令限期办理，可以并处1万元以下的罚款;拒不办理的，以非法占用海域论处。

(2)违反本法第28条规定，擅自改变海域用途的，责令限期改正，没收违法所得，并处非法改变海域用途的期限内该海域面积应缴纳的海域使用金5倍以上15倍以下的罚款;对拒不改正的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。

5.违反海域使用管理法律规定的惩处

在海域使用管理法中有一系列关于管理制度的规范，它是建立和维护海域使用管理秩序所应有的，如果违反这些管理秩序是必须受到惩处的，有关的规定为：

(1)违反本法规定，拒不接受海洋行政主管部门监督检查、不如实反映情况或者不提供有关资料的，责令限期改正，给予警告，可以并处2万元以下的罚款。

(2)违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳使用金的，限期缴纳;在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。

(3)海域使用权终止，不按规定拆除用海设施和构筑物的，责令限期拆除，逾期拒不拆除的，依法处以罚款，并由海洋行政主管部门代为拆除，其费用由原海域使用权人承担。

6.规范执法行为

这就是对执法行为包括执法权的行使和执法者受监督、承担法律责任等事项作出规定，主要有两方面的：

一是，关于执法权。就是海域使用管理法中所规定的行政处罚，由县级以上人民政府海洋行政主管部门依据职权决定，但是，在这部法律中已对处罚机关作出规定的，则按有关规定执行，不受上述一般规定约束。

二是，关于对执法者的监督和惩处。就是对国务院海洋行政主管部门和县级以上地方人民政府违反海域使用管理法规定颁发海域使用权证书的行为，或者有颁发海域使用权证书后不进行监督管理的行为，或者是发现违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;徇私舞弊、滥用职权或者玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任。

海域使用管理法是一部新的法律，以其为基础的海域使用管理法律制度是一项总结了已有经验后新创立的制度，它们对国家、对社会、对将来、对现实都是有重要意义的，而在当前很关键的是要认真实施这部法律，发挥这项制度的作用，使海域使用管理纳入法制轨道，适应维护国家权益，发展海洋事业的需要。

海域使用管理法是由国家最高立法机关制定的全国性的法律，各个地区、各个部门都必须依据这部法律的各项规定来规范自己的用海行为，为建立海域使用的法律秩序共同行动。海域使用管理法律制度是一项新确立的制度，但是它是有强有力的法律依据的，带有普遍性、强制性、权威性的特点，在海域使用管理方面，应当树立法制观念，增强法律意识，有法必依，执法必严。